有官方背景的旅游业NGO现状与发展

张明　张晓宇

【摘要】随着海南国际旅游岛建设的不断推进，海南旅游业NGO在旅游业治理、旅游咨询、旅游宣传等方面的作用得以凸显。其绩效到底如何、存在哪些困境与问题，文章针对海南省L协会运作过程中存在的体制束缚、自身管理不到位、人才缺失、合作机制不健全等问题，从体制创新、完善内部管理及构建有效的NGO与政府合作机制中寻求治本之策。

【关键词】海南旅游业 NGO 合作机制

【中图分类号】C93.03           【文献标识码】A

近年来，随着国内外旅游业的兴起，旅游业NGO如雨后春笋般发展起来。2010年1月，中央政府作出了把海南“国际旅游岛”建设上升为国家战略的重要决定，这就意味着海南旅游业将全面与国际接轨，同时也对旅游业服务主体的多元化特别是NGO的参与提出了要求。一些旅游业NGO由官方机构脱胎而来，通常以旅游行业协会为存在形式，既带有官方色彩，又呈现出一定的社会性组织的特点，可称为半官方NGO。如海南省L协会是海南省旅游业成立最早的旅游业NGO，1989年成立之初时系省旅游局下属事业单位，履行一定的旅游行政职能。2001年，海南省改编事业单位，旅游协会也随之进行行业协会改革，财政拨款递减①。2004年，海南省L协会成为保有少量事业编制、无财政拨款、经费自筹的行业协会，其社会组织属性开始显现。

半官方性旅游业NGO面临的困境

内部问题。第一，属性模糊，身份尴尬。L协会官方网站显示其：“是海南省旅游发展委员会直属的事业单位。是由海南省旅游行业及其相关行业的社团组织、企事业单位，按照平等自愿的原则结成的全省联合性、综合性旅游产业协会，具有独立的社团法人资格。”看似兼具事业单位与行业协会于一体的清晰定位，实际运行中其身份属性模糊。日常运作中，除了自身运转外，协会大部分工作都是围绕省旅游委的指示或者指导中开展，在很大程度上充当着政府部门助手和权力延伸的角色。由于缺少真正意义上的NGO独立身份，特别是当协会决策与政府指示相异，或者是政府要求与协会宗旨相冲突时，出于对上级的尊重，协会敢怒不敢言，往往听之任之。

第二，人才制约，发展受限。由于主要协会负责人大多由政府职能部门的领导兼任，这就造成：一方面，政府部门将行业协会视为下属的职能机构，习惯于上传下达的“任务委派式”的工作方式，在政策制定和活动开展上通常以政府部门的政策为导向，而很少考虑行业协会的实际利益。另一方面，协会缺乏精通NGO运作的专业员工，部分员工对NGO组织运作不甚了解，甚至不按协会章程办事、出现强权和家长制作风，影响了协会与民众的有效沟通与合作，降低了协会的公信力，制约了协会的长远发展。

第三，资金缺乏，动力不足。在行业协会改革后，财政每年在上一年基础上按照70%的比率递减拨款，协会被迫开始通过建设旅游网站、举办各类主题活动、外包政府部门的业务等方法去获取经费以维持日常活动开支，但由于缺少政府政策和资金支持，协会运转经费相对不足。L协会行业分会下设六个行业分会，但行业分会没有独立的法人身份，也没有挂靠单位或业务指导部门，无法合法地筹集会费，再加上自身开支过高，经费也非常紧张，L行业协会也难以对其进行接济，导致行业分会发展动力不足。

外部问题。第一，政府固守权力，NGO自主性弱。L协会受海南省旅游委和海南省民政厅的双重管理。现行的双重管理体制，是行业协会管理体制滞后的关键因素，一方面为主管部门延续部门特权提供了制度保障，另一方面也给市场领域内生成的需求实现设置了制度障碍。②双重管理体制下。一方面，L协会往往承担行业管理、旅游服务等相对次要的政府职能或政府委托职能，一些项目由于职能受限只能谨小慎微。另一方面，政府很大程度上是借行业协会转移部分次要的行业管理职能并保留甚至延伸主要行业管理权力，自然固守能带来显著经济效益（如导游证考试、旅游经营审批等）核心职能，日常活动中L协会由于缺乏相应自主权而需要经常向旅游委请示、汇报，不但影响效率而且也导致一些新意设想由于各种行政性原因无法实施。

第二，不对等合作，非均衡效果。实际调研发现，L协会与旅游委等政府职能部门采取的是一种协定式合作，即通过协定来确立双方的权利义务，协会承担政府外包出的职能活动，政府部门按照协定支付相应的经费。服务外包方向正确，但在现行体制下，由于政府与行业协会双方的地位不平等，在订立协定时，政府部门往往凭借其优势地位轻易地占据了主动权;再加上受到政府部门办事程序的约束，协会经常要花费大量的精力来结算经费。同时，这种协定严格来说不是规范的合同，实际执行过程中政府部门有单方的变更权和指示权，多数时候协会只能被迫服从。

半官方旅游业NGO治理困境化解

内部：明确属性，加强自治。第一，重新定位，突出行业协会NGO属性。行业协会的本质是非政府组织，是政府和旅游行业之间的桥梁，而不可将某些政府性职能嫁接到行业协会之中来。③针对半官方旅游业NGO既是行业协会又是事业单位的现象，身份属性模糊不清，需要重新定位NGO属性，去“政府部门化”。

第二，重视人才，做好人力资源管理。一是要革新现有用人机制。要不断减少行政改编人员比重，要将“自上而下”改编的用人方式向“自下而上”竞争选拔的用人方式转变，采取聘用制度，对行政人员绩效管理。二是要建立人才发展机制。半官方旅游业NGO应做好人才规划，同时建立起一套完整的人员录用、考核、培训、晋升和淘汰机制和科学的约束和激励机制，努力保障人才以及实现人才的可持续发展。三是要加大社会培育力度。政府应积极倡导第三部门就业，鼓励大学生参与甚至加入NGO，特别注意引进高校旅游专业、公共管理专业的高素质人才。

第三，加强管理，广泛拓展资源。NGO资源动员除了外部支持外，更重要在于通过内部管理和外部服务能力的提升，以质取信进而拓展资源。一是加强内部建设与管理。二是广泛整合社会资源。除了加大政府投入外，需要提升资源汲取能力和服务能力，扩大资金来源。同时，行业协会要积极促进行业分会发展，努力为行业分会争取必需的资源，如财政支持、特许授权、活动免税以及较为宽松的政策环境。

外部：走向合作治理。第一，转变政府职能，增强半官方旅游业NGO自主性。半官方旅游业NGO的活力和绩效的真正发挥，关键在于破除现行的体制性制约，促进政府职能转移和权力下放。《国务院关于加快发展旅游业的意见》（国发〔2009〕41号）提出：创新体制机制，推进旅游管理体制改革。旅游行政管理及相关部门要加快职能转变，把应当由企业、行业协会和中介组织承担的职能和机构转移出去。五年内，各级各类旅游行业协会的人员和财务关系要与旅游行政管理等部门脱钩。为此，政府部门应进一步加快旅游业NGO与行政机构脱钩，把那些主要靠市场调节、社会能够管好的职能真正逐渐委托或授权给协会，促进协会往真正意义上的NGO转型，充分释放其活力与特长。

第二，增进半官方性旅游业NGO与政府的合作。类似L协会的半官方性旅游业NGO，作为全行业共同利益的代表者和维护者，发挥着连接政府与市场、政府与企业的中介作用。一方面政府应充分尊重其社会主体地位，并将其纳入海南国际旅游岛建设的政策制定中来，主动问询问策，听取行业协会的意见和建议，共同促进全行业的稳定和发展，努力实现政策效益的最优化。另一方面，协会在开展活动时，应充分结合国际旅游岛建设的相关政策制度，努力保持与政府发展纲要的协同一致，积极发挥自身的创造性和影响力，打造品牌主题活动，提升城市的品牌形象，为旅游业带来生机和活力。

第三，构建政府平等购买服务的制度平台。加大政府向半官方性旅游业NGO购买公共服务的力度。从根本上说，要实现真正的政府向非政府组织购买服务，需要在法律上明确非政府组织作为承接主体的地位，政府经费从过去“以钱养人”向未来“以钱养事”转变。让各种事业单位和非政府组织在公共服务中参与竞争政府的经费，从而构建一个政府与各种非政府组织合作提供公共服务的公平制度平台。④为此，政府应借助合同制管理，通过项目征集、项目引领、信息咨询服务以及购买性、委托性、奖励性等促进机制，加强服务与引导，支持半官方性旅游业NGO的发展。

（作者单位：海南大学政治与管理学院，南昌大学公共管理学院）

【注释】

②基于2013年10月对海南L协会的调查访谈。

②贾西津，沈恒超，胡文安：《转型时期的行业协会—角色、功能与管理体制》，北京：社会科学文献出版社，2004年。

③张俐俐，袁国宏：“论行业协会在我国旅游管理体制演进中的作用”，《社会科学家》，2002年第6期。

④汪锦军：《走向合作治理：政府与非营利组织合作的条件模式和路径》，杭州：浙江大学出版社，2012年。

责编/张蕾