转型期我国政府信用缺失的原因分析

摘 要：政府信用是政府公信力的体现，是一个社会文明程度的一大指标。政府信用在于政府恪守职责，以有限的公共权力谋求公众利益的最大化。转型期我国地方政府信用堪忧，以政府政策、政府意识、政府职能、政府行为方面的信用缺失尤为常见。这与政府缺少现代行政意识、相关法制不够健全和封建传统文化的负面影响有着直接关系，此乃当前政府信用缺失的主要原因。

关键词：转型期;政府信用;公共权力;公共责任;公共利益

中图分类号：D63   文献标志码：A   文章编号：1002-2589（2015）18-0010-02

目前我国处于社会转型期，传统因素和现代因素并存，新旧社会规则与秩序有待逐步转换，政府信用问题突出。对政府信用研究，成为当下的热点。仅从政府信用的解读、失信表现和缺失原因几方面加以分析，以廓清认识，抛砖引玉。

一、政府信用的解读

政府信用是指政府机关及其工作人员在行使公共权力的过程中恪尽职守、履行诺言而赢得公众的信任。政府自身的行为是政府信用的决定因素，政府是否以维护和促进公共利益作为自身的行为指针，是否言行一致，决定着政府信用的状况。政府信用包含着以下至关重要的两个方面。

（一）政府信用的核心是维护公共利益，履行公共职责

政府作为公共权力的代理者，其最基本的职能是履行公共职责，为人民提供公共服务和公共产品，维护和促进公共利益，这是政府信用的核心内容。政府代理公共权力的信用度，直接反映了公共责任和公众利益的实现程度。政府失信于民，表面上是政府威望的丧失，而本质上是对公共责任的猥亵和对公共利益的侵损[1]。

（二）政府信用的实现必须以公共权力的有限性为基础

政府信用的实现离不开一定的公共权力。公共权力太小了，政府不能很好履行公共责任。太大了或失去制约，政府就会自觉不自觉地插手本不属于自身职责范围内的事，出现越位和错位现象[2]。因此，提高政府信用的关键，就是通过加强对政府权力的制约和监督，减少公共权力对社会事务的干预，防止公共权力被滥用，使政府真正做到“有所为有所不为”。

二、转型期政府信用的现状分析

随着社会主义市场经济体制的建立，信用在整个社会中的重要性日益凸显。总体上讲，各级政府信用意识逐步增强，各种信用管理制度和失信惩罚制度正在逐步健全，信用建设得到加强。然而，由于种种原因，一些地方政府信用缺失问题还比较突出。具体而言，主要表现在以下几个方面。

（一）政府政策方面的信用缺失

一些地方政府政策信用缺失主要表现为以下三方面：第一，行政决策随意性大，缺乏科学性和民主性，往往是一把手拍脑袋决策，其他人纷纷附和，缺少真正的民主与争论。第二，政策缺乏稳定性、连续性，朝令夕改，出尔反尔，失去信用，让人无法得到合理的预期。第三，政策执行不规范，一些地方政府在政策执行的过程中存在滥用权力、执行偏移、功利对待等现象。在政策执行中注重关系和人情，依据与自身关系的亲疏远近采取不同的办事原则和方法，导致政策因人而异的不公平现象。对待上级的政策，采取功利主义的态度，对自己有利的就积极执行，反之，就敷衍塞责，阳奉阴违。

（二）政府意识方面的信用缺失

政府意识方面的信用缺失是导致政府信用缺失的深层原因。政府意识的信用缺失主要表现有三：第一，服务意识缺乏。一些政府官员无视政府的公共性宗旨，缺少服务意识，即使是其分内工作，也是敷衍塞责。面对民众的需要，是一副高高在上的姿态，门难进、面难见、话难听、事难办，互相推诿踢皮球。第二，依法行政理念淡漠。一些地方政府仍然习惯过去的人治做法，有法不依，执法不严，不按规则办事，人情关系至关重要。第三，政绩观扭曲。一些官员出于个人的政治功利性，不顾群众实际需要和当地现实情况，利用手中的权力大搞“形象工程”，劳民伤财，造成社会资源的极大浪费。而且为了自身政绩，还不惜弄虚作假、虚报瞒报、欺上瞒下。

（三）政府职能方面的信用缺失

政府职能是指政府作为公共管理者的职责和功能。只有政府的职能、权力和责任相一致，才能保障政府信用的实现。我国地方政府的职能，主要是进行经济调节、市场监管、社会管理和提供公共服务。但是在实践中，由于种种原因，我国一些地方政府仍是“全能政府”，管了一些本不属于政府管理的事务，而自身分内的一些事务却没有管好，导致政府职能的越位、缺位和错位，严重影响了政府信用形象。

（四）政府行为方面的信用缺失

政府行为方面的信用缺失表现有：一是缺乏透明度和公开性。一些地方政府把手中的信息当作自身资源，根据自身利益做出是否要公开及公开的程度，根本不把民众的利益放在首位。二是行政不作为现象严重。与自身有利的事务，积极插手，甚至出现越位。而本应由政府提供的公共事务和服务却不到位，存在严重缺位现象。比如对食品药品的监管和打击力度不够，以至虚假广告、假药、有害食品大为泛滥等。三是地方保护主义问题突出。一些地方政府在执行中央决策时，对自己有利的执行，不利的不执行，甚至采取“上有政策，下有对策”的做法，为了地方利益牺牲国家利益，不顾党纪国法，对地方经济进行不恰当的保护。四是行政效率低下。办事因人而异，人情化严重，有时当事人跑断腿都不如某些人递个条子，打个招呼管用。五是公务员腐败蔓延。近年来，上到省部级高官，下到普通公务员，贪污腐败层出不穷。这些做法，使政府行为严重背离公共利益，损害了政府形象和信誉，丧失了民众的信任和信心。

三、转型期政府信用缺失的原因分析

造成转型期地方政府信用缺失的原因是多方面的，既有历史的原因，也有现实的原因;既有政府意识层面的原因，也有转型期各方面制度和法制不够健全的原因，是多种原因共同作用的结果。归纳起来，主要有以下两方面。

（一）政府行政意识滞后

按照委托——代理理论，公民是行政权的委托人，政府是行政权的代理人，政府最基本的职能就是履行公共责任，提供公共服务和公共产品，维护和促进公共利益。因而，政府需要具有忠诚服务民众的意识、依法行政的意识。这是现代社会对政府的共同要求。而实际上，由于受封建官本位意识和人治传统的影响，政府的现代行政意识并没有真正确立。

根据亚当·斯密的经济人理论，政府官员作为政府行为的主体，同样是追求自身利益最大化的“经济人”，在可能的条件下必然会追求个人利益最大化，包括报酬、权力、声望、政绩和仕途在内的最大化。政府的自利性必然会导致政府行为偏离公共利益最大化的目标。比如虚假的政绩工程，就是官员着眼自身仕途而谋取的所谓政绩，显然与公众利益最大化发生了明显的背离。理论上，政府与公众形成契约关系，政府就应该按照契约去履行承诺，做到依法行政。但是由于我们一向缺乏法治的传统和精神，在政府处于资源信息和权力的优势地位下，很难让政府自觉做到依法行政，忠诚履行承诺。再者，在封建传统“德治”文化的影响下，我们一向重在官员个人品德的建设，而忽视了外在的制度约束。这就使得政府信用完全建立在各级官员个人道德自律上，这是一种极不稳定的政府信用体系，并不能有效保证政府诚信。

（二）相关的法律制度不够健全

当前我国处于社会转型期，随着社会的发展，原有的很多体制和制度已经不能很好适应现代社会发展的需要，其弊端已逐渐凸显，这是转型期政府信用缺失的制度原因。

首先，是官员选任制度和政绩评价体系存在弊端。我国现行的官员选任制度是自上而下的，官员的仕途升迁很大程度上取决于上级和组织的评价与认可。这就诱使官员形成对上负责的行为选择偏好，而对下负责则主要靠个人道德来进行软约束。于是，一些政府官员为了在短期内实现自身利益最大化，就把取悦上级作为行政的主要目标。加之，官员政绩评价体制过分偏重经济发展指标、忽视社会效益，使得一些官员为了所谓的政绩，不惜弄虚作假、欺上瞒下。

其次，行政监督机制不够健全。当前对政府及其官员的监督方式不可谓不多，如人大监督、政府内部监督、党委监督、社会监督等，但由于相关的法律制度不够健全，使得各种监督并没有收到应有的实效，出现人大监督虚置，政府自我监督流于形式，司法监督由于在财权、物权等方面受制于同级政府而无法正常发挥作用，社会监督则由于监督主体和客体地位的非对称性，难以具体操作。另外还存在监督主体过多，监督职能界定不严。对同一监督对象或行为，各主体之间还存在着推诿、扯皮现象，无法充分发挥监督作用。行政监督机制的不健全，使政府及其公务人员的失信行为很难得到有效预防和及时制止。

再次，政府失信惩戒机制乏力。失信惩戒机制是信用管理体系的重要组成部分，良好的政府信用有赖于有力的失信惩戒机制。只有失信惩戒机制健全有力时，才能使政府失信行为受到惩戒，政府在行政活动中才会重视信用，避免失信。而目前，我国对政府失信的惩戒机制尚不健全，政府的失信行为难以及时得到应有的追究和惩罚，这在某种程度上是诱发和助长了更多的政府失信行为。

最后，信用法制不健全。转型期政府失信行为之所以频繁发生，还与我国信用法制不健全有密切的关系。改革开放以来，虽然我们在法制的建立和完善上不断有新的成果，基本建立了必要的法律体系，但是由于信用行业的发展历史较短，至今仍然没有一部专门的信用管理法律，更没有规范政府信用的专门法律，因而无法从法律上对政府失信形成强有力的约束。

总之，转型期我国政府信用缺失是多种因素共同作用的结果，具有历史的必然性。解决政府失信的出路在于转变政府行政理念，真正树立服务意识和依法行政意识，通过健全法制，形成对政府权力的有效监督和防范。大力培育公民社会，形成社会对政府的有力制衡与监督。

参考文献：

[1]王存河.政府信用的内涵及制度保障[J].法学评论，2004（5）.

[2]罗忠桓.论信用政府与政府信用[J].湖南社会科学，2008（2）：32.

收稿日期：2015-04-02

基金项目：陕西省教育厅科研基金项目“转型期我国政府信用研究——以和谐社会建设为视角”（12JK0372）阶段性研究成果之一;咸阳师范学院专项科研基金项目“转型期我国人的现代化研究”（09XSYK239）

作者简介：赵丽（1980-），女，山西朔州人，讲师，法学硕士，从事政治诚信研究。