对我国工读教育出路的思考

肖灵

摘 要：我国工读学校曾在教育和矫治不良少年的事业中发挥过重要作用，但在社会转型时期与未成年人犯罪率居高不下不相协调的是工读学校却大幅度萎缩。工读学校的生存和发展面临着法律缺失、公众普遍存在偏见、办学经费紧张、优质师资缺乏、对流浪儿童缺乏保护等问题，应从专门立法、加强宣传、增加投入和扩大对不良未成年人监督保护范围等方面对工读这一特殊教育体制进行改革。

关键词：工读学校;特殊教育;不良行为;未成年人

中图分类号：G642   文献标志码：A   文章编号：1002-2589（2015）18-0105-03

工读学校是我国特有的特殊教育学校，其开办宗旨是挽救有违法和轻微犯罪行为的未成年人。因为其特殊性，使得社会对这种类型的学校了解不多;也正是因为其特殊性，亦更突出其在预防未成年人犯罪方面的独特地位和重要作用。笔者通过查阅相关资料及到某省工读学校与学校领导、老师和学生座谈、访谈，对工读学校的发展做以下初步探讨。

一、问题的提出

工读学校是我国特有的特殊教育学校，其开办宗旨是挽救有违法和轻微犯罪行为的未成年人。秉承苏联教育家马卡连柯的教育理念，在老一辈革命家关怀下成立的北京市海滨工读学校，被誉为我国工读学校的发祥地。从1955年第一所工读学校诞生至今，我国的工读教育经历了60年的发展，成为教育和矫治不良行为未成年人的重要机构。在60年间，工读学校的发展历经起伏：从五六十年代的200多所，到“文革”期间一度被解散;从“文革”结束后的重建，到八十年代恢复建立100多所工读学校的鼎盛时期，再到今天全国的工读教育全面萎缩。目前，全国的工读学校仅剩67所，分布于22个省市地区：主要集中在上海、辽宁、北京、重庆等省份和城市，部分工读学校办学很不景气，生存困难，其中的4所已经没有学生[1]，面监关、停、并、转的局面。工读学校的现状与现今未成年人犯罪率居高不下的严峻状况极不协调，突出地反映了工读学校的发展状况严重滞后于社会的需求。面对构建法治国家的要求，为发挥工读学校在预防未成年人犯罪工程中的重要作用，工读教育的变革势在必行。笔者通过查阅相关资料及到某省工读学校与学校领导、老师和学生座谈、访谈，对工读学校的发展做以下初步探讨。

二、工读学校生存、发展面临的问题

（一）法律缺失

工读学校的生存和发展与国家和社会的重视程度，法律的规制程度密切相关。在现行法律体系中，涉及工读教育的规定比较少，内容也相对宏观，主要包括：1979年中共中央58号文件《关于办好工读学校的试行方案》，1981年国务院颁发的《关于办好工读学校的实行方案》，1986年的《中华人民共和国义务教育法》，1987年国办发〔1987〕38号文件，（国务院办公厅转发国家教委、公安部、共青团中央《关于办好工读学校的几点意见》），1992年的《中华人民共和国未成年人保护法》和1992年的《中华人民共和国义务教育法实施细则》;这些文件明确指出工读学校是承担义务教育的特殊学校，宗旨是“挽救孩子，造就人才，立足教育，科学育人”。1999年的《中华人民共和国预防未成年人犯罪法》，把工读学校作为预防未成年人犯罪的机构，列举式的规定了可以送工读学校就读的未成年人之严重不良行为。这些法律法规对工读教育的性质和重要性做出了原则性、指导性的规定，但法律对于工读学校没有明确定位，导致全社会对工读学校认识模糊和混乱，并且对实际中可能面临的问题如招生问题、学校经费问题、学生教育管理并没有给出解决办法，使工读学校的生存和发展都面临困境。

（二）舆论宣传不到位，社会普遍存在偏见

1999年《预防未成年人犯罪法》中规定了关于进入工读的学校、家长、学生三自愿原则，这个规定被认为是导致工读学校生源萎缩的重要因素。家长和学生为什么对孩子进入矫治不良行为的工读学校学习存在很大的排斥心理？舆论宣传的不力和社会偏见存在是主要的原因。公众对工读学校的误读主要体现在：一是把工读学校认为是和劳教所、少管所相提并论的违法、犯罪处罚场所，将工读生与少年犯相提并论。实际上工读学校创建的目的就是建立一种新的防控形式来收容、矫治既不适合在普通中学学习又未达到送劳教所和少管所之严重程度的未成年人，把处于犯罪边缘的青少年通过特殊教育手段引入正常的社会轨道。它仍属于教育系统的一部分，与作为劳动改造机构和行政处罚机构的少管所和劳教所有本质的区别。应该说国家宣传的不到位是造成公众误解的主要因素。二是把工读生认为是问题少年，学生全是小混混，他们在一起交叉感染，出来后又被社会排斥，一进去就毁了。我们应当看到，行为有偏差的学生，放在普通学校往往由于缺乏有力的监管措施，容易导致行为恶化被学校开除或者退学在社会流浪自生自灭，这很可能会成为危害社会的巨大隐患;送少管所又于法无据，违反罪刑法定，同时也对未成的人极不负责。工读学校作为普通教育系统中的特殊教育组织，正是教育和矫治这类实施违法和轻微犯罪未成年人的最佳场所。它不同于少管所的强烈的惩戒色彩，也有别于普通学校宽松的管理环境，既有普通教育的形式也有更严格的校规校纪管理，很适合偏常行为未成年人[2]。这种集中教育的方式既符合社会利益更是对未成年人的一种保护和爱护。三是认为工读学校限制学生人身自由，是对人权的侵犯。就笔者调查的某省工读学校，已达百分之百自愿入学，学生都是通过原学校建议或者家长、学生之间的相互介绍入学。据资料显示，全国其他工读学校也绝大部分以自愿为主，强制性做法已经逐渐淡化[3]。但另一方面，在认识自愿与强制、民主与侵犯人权的问题上，我们还需考虑未成年人不成熟、可塑性强、易受环境影响等特殊性的，在未成年人的保护上，国家采取特殊的教育措施是必要的。我们更需要做的是健全制度，设计程序，使部分应该受干预的偏差行为少年能够被纳入制度干预的范围内。

（三）学校办学经费紧张，教师工作压力大，无法吸引优质师资

我国对教育的经费投入本来就不多，对工读学校的重视不够，投入就更是严重不足。工读学校的办学层次为初中教育，属九年义务教育范围，应是国家全额拨款。但各地经济发展水平不同，对工读教育的投入程度不同，导致不同学校之间物质条件和财力方面差异显著。“教学设施简陋”和“经费不足”两极分化较为严重。有研究者了解到工读学校2004年的经费总额情况，结果显示经费最少的1.2万，最多的高达4325万[4]。由于不少地方的财政保障不足，许多工读学校在办学规模、办学层次、学校设施、引进师资方面均显薄弱，在吸引生源上就更缺乏竞争力。

在笔者调查的蜚声海内外，硬件设施相当不错的某省工读学校，老师们也反映出不少的问题及困难。由于工读学校多实行寄宿制，面对的又是行为有偏差或学习能力低下的学生，相对而言，工读学校教师的工作压力、工作责任及工作风险远远高于普通学校教师。但在国家相关政策方面，如岗位津贴、职称评定，对这类特殊学校没有明显倾斜，无法吸引高素质人才，甚至还会造成已有优秀教师的流失[5]。这种状况和工读学校这类特殊教育对专业性人才的需要形成很大的反差，对工读教育的发展非常不利。

（四）外来流动未成年人未纳入工读教育的范围，造成防控违法犯罪的疏漏

笔者调查的某省工读学校的招生对象不限于本地户口生源，但必须是有本市学籍的学生，而不招收无本市学籍的外来未成年人或流浪未成年人。其他调查也显示，地方政府普遍排斥外来不良儿童[6]。除以武汉启新学校为代表的个别专门针对非本地户口流浪儿童开设的工读学校外，大多数工读学校不招收外来流浪儿童。这主要是顾及地方利益的原因，如果招收流浪儿童，政府势必要对工读学校及予更大投资，为他们的住宿生活提供条件，以及流浪儿童后续安置的问题，都是地方政府无暇顾及的。中治委预防青少年违法犯罪领导小组2002的研究报告显示，各地闲散青少年中只有4.1%曾在工读学校学习过，其余95.9%的人从未接触过工读学校[7]。社会人口的流动与相互影响无法分割或切片，我们应当看到，仅以本地青少年为预防对象，在防控青少年违法犯罪上有很大疏漏。因为人口的流动，人员交往的复杂性使得青少年受到交叉感染的可能性变大，所以社区预防的对象应该是社区里的全体青少年。

三、对工读教育的改革构想

（一）健全法律规定

工读教育的许多问题都是源于无法可依。原来的法律规定过于笼统，工读学校的发展迫切需要对各项相关制度给予明确规定，条件成熟以后，一部专门的法律显得尤为重要。如果说工读学校的名称在建立之初是符合半工半读的现实情况的，那么今天工读学校的学生大都处于接受义务教育的年龄段，“工”不复存在，“工读”就显得名不符实了。并且大部分的工读学校为了摆脱“标签”效应，已纷纷更名，专门法律的名称不宜延用“工读”，“特殊教育法”更能体现工读学校的性质和所承担的社会功能。笔者认为，特殊教育法应对以下内容做出规定。

1.工读学校的性质

工读学校是对有违法和轻微犯罪行为的未成年人进行矫治和教育的特殊工读教育，是普通教育的特殊形式。工读教育是普通教育的必要补充，是预防青少年违法犯罪系统工程的重要组成部分。

2.工读学校的招生方式

工读学校要在预防未成年人犯罪体系中切实发挥作用，就应建立起自愿和强制相结合的招生方式。对有《预防未成年人犯罪法》规定的九种不良行为的未成年人，父母和原学校难以管教的，经三方自愿，可以向教育主管部门申请进入工读学校就读。对有《预防未成年人犯罪法》规定的九种严重不良行为和有其他违法或轻微犯罪的未成年人，可借鉴英国、挪威、德国等其他国家的相关做法，要对孩子行为进行符合特殊教育法的鉴定。由地方政府组织教育及卫生部门成立专门的鉴定委员会，成员由具有鉴定资格和能力的特殊学校教师或经过培训的普通学校教师和医务工作者组成。经鉴定委员会评估，达到了送工读学校标准的，先征得未成年人父母和本人的同意，当他们坚持不接受时，监护人可以申请教育行政部门再次组织评估，如得出相同的结论，监护人仍不同意的，由公安司法采取强制措施，送工读学校。笔者认为这种强制措施并非行政、刑事处罚中的强制措施，是国家出于对未成年人这一特殊群体的关爱，在严格程序的保障中采取的教育手段，并不违背人权保护的原则。

在对待流动的未成年人和流浪儿童上，笔者认为当地政府应该提供教育和保护。社会转轨时期我国青少年犯罪日趋严重，绝对数量增加，在社会总犯罪量中的相对比例也居高不下。不少犯罪的青少年案发前都具有不良行为或严重不良行为。因为无人管束，他们胡作非为、浪迹社会，游走在违法犯罪边缘。据民政部统计，2010年全国救助的流浪乞讨未成年人达14.6万人次[8]，而实际人数可能远大于此。面对失去生存和可靠保障的困境，他们极容易走上违法犯罪的道路。不对这个群体提供保护和监督，预防未成年人犯罪工程将有严重缺漏。并且1987年国务院办公厅转发国家教育委员会、公安部、共青团中央《关于办好工读学校几点意见的通知》中规定：“工读学校的招生对象是，十二周岁至十七周岁有违法或轻微犯罪行为，不适宜留在原校学习，但又不够劳动教养、少年收容教养或刑事处罚条件的中学生（包括那些被学校开除或自动退学、流浪在社会上的十七周岁以下的青少年）”，从中可以看到，一直以来工读学校的挽救对象都应包括流浪社会的问题少年。从学校的硬件角度出发，接收流浪不良行为未成年人不存在障碍，主要在于学校人员的配置，归根结底还是资金问题，所以需要政府加大投入，并且要建设好相关配套措施的建设，如流浪未成年人学籍重建及工读学校毕业的后续安置等。

3.加大投入、保障经费、政策倾斜、引进师资

工读学校的经费问题是制约其发展的关键性因素，办好工读学校在经费上必须实行全额保障。除了国家对工读学校应加大投入外，社会力量的参与，在现实条件下既可缓解教育资源不足的压力，也为特殊教育的发展拓宽了途径，应鼓励各种单位、组织、团体或个人以各种方式支持和帮助工读教育的发展。毕竟“挽救一个孩子，拯救一个家庭，挽救一批孩子，稳定一个地区”已经是社会的一种共识，办好工读学校是实现国家、社区、家庭和未成年人多方的共赢，需要举社会各界之共同力量。

好的矫治效果离不开优良的师资。工读学校教师所面对的工作对象、面临的工作强度和工作压力都是普通学校教师无法比拟的。笔者在进行调查的某省工读学校了解到，学校教师，特别是班主任除了长时期陪同和教育学生外，在学生又出现逃学现象时，班主任还有责任把学生寻找回来，否则对学生的流失还需承担一定的责任，工作压力相当大。在工作时间长、责任大的情况下，他们还要参与到和普通学校教师同样的职称评定的竞争中，因此都感觉十分吃力。笔者认为，由于工作的特殊性，对工读学校的教师的职称评定应该采取专门的标准以区别普通学校，并且在名额上给予政策倾斜。对工读学校教师还应加强培训，提高教师队伍的专业性程度。工读学校要吸引并留住优秀的人才参与偏常少年的教育和矫治，学校教师待遇高于同行业其他类型教师应成为社会一种共识。只有较大幅度提高工读学校教师待遇，采取特殊职称评定标准，才能稳定工读学校教师队伍，不断提高教师队伍素质。

（二）加强宣传，改变公众对工读学校的误读

工读学校的发展要走上正常的轨道，社会的理解和支持是不可或缺的。舆论宣传在转变公众对工读学校的认识方面可以发挥重要的作用。政府相关部门，如教育部门和司法部门可以在预防犯罪警示基地或法制教育中心专栏宣传工读学校的特点、作用以及学校的运作方式和在矫治未成年人心理和行为方面的重要功能，增进公众对工读教育的了解，消除学生和家长的顾虑，让公众主动自觉地参与到预防未成年人犯罪工程中来，支持国家的工读教育。

（三）社会力量的支持

学生不良行为的转变，绝不是单靠学校一己之力就可以完成的。还需要家庭和其他社会组织的大力配合。首先是家庭教育，如果家长对子女过于溺爱、无力管教或不愿管教，子女当然为所欲为。现今大多工读学校实行寄宿制，周末学生都会回到家里。如果家长不懂教育，学生放任自流，势必会很大程度抵销五天在学校的教育矫治效果，造成”五加二等于零”的局面。建议国家出台相关条例，对父母监护责任加大监督力度，为贫困家庭提供救助，对父母怠于监护或脱离家庭的儿童提供救助和保护，并大力发展各类社会服务项目，对行为失范和教育不当的家长提供咨询及治疗[9]。其次，各行各业也都应在自己的领域内承担保护未成年人的责任。如果网吧、酒吧如果能严格执行禁止未成年人进入的规定，会大大减少未成年人逃学、旷课，甚至违法犯罪的可能。政府应出台相关规定，对上述行业违反规定者采取重罚甚至吊销营业执照的处罚;执法部门也应严格执法，对网吧、酒吧严格监督、管理，杜绝此类事件发生。

未成年人违法犯罪的预防是一个系统的工程，需要全社会的通力配合。国家应加大宣传，转变社会对工读学校的偏见，加快特殊保护法的立法历程并动员全社会的力量加大对未成年人的保护。工读学校在这个工程建设中具有举足轻重的地位，巩固和发展工读教育对预防未成年人违法犯罪，维护社会稳定有十分重要的作用。

参考文献：

[1]鞠青.中国工读教育研究报告[J].中国青年研究，2007（3）：64.

[2]杜雄柏，万志鹏.预防未成年人犯罪应尽快恢复和完善工读教育[J].湘潭大学学报，2005（11）：73.

[3]徐芝茹.工读学校学生管理的问题与对策研究[D].上海：华东师范大学，2006（35）.

[4]鞠青.中国工读教育研究报告[J].中国青年研究，2007（3）：69.

[5]刘世恩.对我国工读学校立法的思考[J].法学杂志，2005（11）：89.

[6]鞠青.中国工读教育研究报告[J].中国青年研究，2007（3）：68.

[7]赵文.工读学校招生难问题透析[J].山西省青年干部管理学院学报，2004（6）：34.

[8]“流浪未成年人救助，形成合力很重要”[EB/OL].中国人大

网，（2012-05-03）[2015-03-21].http：//www.npc.gov.cn/np

c/zgrdzz/2012-05/03/content_1720664.htm.

[9]郡杰英，鞠青.家庭抚养和监护责任履行的社会干预研究报告[M].北京：中国人民公安大学出版社，2004：251.