“互联网+”背景下城市管理创新的实践模式及路径依赖

李杰义+卢旭佩

导读：随着城市化进程加快，城市结构日益复杂化，给城市管理带来了挑战，而现代信息技术与互联网思维的频繁互动与发展，又为城市管理模式的创新实践提供了新契机。通过对浙江宁波市城市管理的创新实践分析，可以归纳出“互联网+”背景下城市管理创新的实践模式，该模式体现了以民为本、注重现代信息技术的有效应用、互联网与创新思维的高效集成等特征。研究表明，我国城市信息化水平存在明显的地域差异，城市管理创新应因地制宜地构建畅通的组织运行机制与广泛的公众参与机制。

DOI：10.3969/j.issn.1674-7739.2015.05.017

引言

国家统计局数据显示，2014年我国城市化率为54.8%，但与西方发达国家的城市化率（70%～80%）相比，仍然有较大的发展空间，因此快速城市化必将是我国下一个阶段城市发展的突出特征。然而，伴随着城市化进程的快速推进，城市结构日益复杂化，中心城区的“城市病”问题日益突出，城市管理现状与公民期望相差较大，这一系列城市问题的存在，使得我国政府及社会高度重视城市管理问题。如何突破城市化进程中的瓶颈问题以提高城市管理绩效，也成为我国城市管理模式转型的关键问题和相关研究主线之一。

近年来，“大数据”、“云计算”、“物联网”等新一代信息技术不断发展，成为解决城市管理问题的技术前提。如何利用新一代信息技术推进城市管理更加精细化、市民生活更加便利，成为“互联网+”背景下城市管理面临的重要课题。“互联网+城市管理”就是在“互联网+”的背景下解决城市管理问题的一种新思路，即运用“大数据”、“云计算”、“物联网”等新技术、互联网新思维和创新2.0理念，实现人与物联网、数据与思想的联网，实现资源的高度共享、快速分析与精准管理，从而更好地服务于以人为本的可持续的城市管理目标。

一、机遇与探索：“互联网+”背景下城市管理创新的宁波实践

“互联网+”是对现代信息技术应用的概括与提炼，“互联网+”时代改变了人们的思维模式，使无结构、半结构的巨量数据能得到快速的处理与跨界融合。而创新2.0是一种适应知识社会的，以用户为中心、以创新创业实践为平台，以大众创新、协同创新、开放式创新为特点的用户参与的创新模式，创新2.0将传统城市重塑为一个开放的创新空间。[1]随着网络互动技术的迅速发展与网民数量的逐年增长，城市管理的环境将不再拘泥于现实的公共空间，还包括了网上的虚拟空间和开放的创新空间，而“互联网+”新一代信息技术的高速发展促成了城市管理工具的升级，给城市管理提供了新机遇。浙江宁波市2013年的城市化率为70%，城市发展也因此进入了功能开发新阶段，因应互联网技术的迅速发展，宁波市进行了一系列城市管理创新。本文通过对“互联网+”背景下宁波市城市管理的实践分析，呈现了其导入的“互联网+”的技术与互联网思维，稳步推进城市管理创新的基本路径与实践经验。

（一）互联网+公共政务：政务云的实践

2010年以来，宁波市一直将建设电子政务作为提高政府服务水平、提升政府工作效率的重要手段。面对“大数据”、“云计算”等新科技浪潮，宁波市积极推进宁波电子政务云计算支撑平台、宁波数据整合共享服务平台和宁波通用应用软件平台等建设。引入大数据、云计算等技术有利于对高速增长的数据量进行实时高效的分析与解读，对缓解“城市疾病”、规避城市运作的风险，具有不可替代的重要作用。宁波市政务云的运营与实施是城市管理由碎片化、分散化、封闭化的管治向开放透明、协作参与的治理模式转变，有效地促成了相关政务数据的统一归集，实现了政府对复杂政务数据的科学分析，为城市政府的科学决策提供了充分有效的实证数据支持。

（二）互联网+公共设施：物联网的实践

2014年，宁波启动了城市公共物联网建设，物联网基础平台将由城市政府统一建设，启动了智慧电梯监控、城市消防栓监管等城市公共设施管理物联网项目。发挥物联网技术在信息获取、加工、处理及传输上具有的及时性与精确性特点，借由传感节点与城市基础设施紧密结合，最终实现物与物、物与人的泛在连接的系统化、生态化的城市管理神经网络，具有信息获取、加工、处理及传输的及时性与精确性特点。宁波市通过物联网建设、布局与应用，使得城市政府能实时便捷地感知地域广、环境复杂的城市管理环境、状态、位置等信息，对于推进智慧感知的城市管理和公共服务创新具有重要意义。

（三）互联网+医疗服务：云医院的实践

互联网和大数据的高速发展，为重塑医疗服务与管理的流程提供了必要条件，为医疗服务业的转型升级提供了技术保障。2015年3月，宁波市卫生局与东软熙康共同打造的中国首家基于云计算、互联网、物联网、大数据等新技术的城市云医院平台（即“宁波云医院”），正式启动运营，开创了“互联网+医疗”、“云+端”、O2O的医疗服务模式。“宁波云医院”模式通过将医疗资料资源和各种现代化信息技术工具的无缝衔接，探索在线诊断、互联网延伸医嘱、电子处方等网络医疗服务的应用，突破定价、医保等的地域政策限制，优化了传统的诊疗模式，简化了患者的就医程序，提升了患者的就医体验，有效地解决了医疗信息不透明和医疗资源分配不均等问题。

（四）互联网+教育服务：智慧教育的实践

新的人机交互模式、云计算等技术优势，带来的不单单是教育技术的变革，更是教育方式、学习过程、学习体验的重构。2011年以来，宁波市积极运用大数据、云计算等新一代信息技术，相继推出与建设了“空中课堂”项目、智慧教育学习平台与智慧教育平台，同时，通过采购、自建和整合等方式，不断丰富各种优质教育资源、实现教育资源终端化。宁波市通过智慧教育的实践，让教育资源实现了重新的配置与整合，让跨越由于地域、时间和师资力量的限制而形成的传统教育鸿沟成为可能，从而初步形成了一个跨时空、跨学科的开放创新的教育模式。

（五）互联网+交通服务：智慧交通的实践

2013年以来，宁波市利用物联网、云计算、人工智能、自动控制、移动互联网等技术，积极建设宁波智慧交通云平台、宁波智慧交通交警业务支撑平台、宁波交通业务支撑平台、宁波公共服务平台，并从数据采集、共享、交通信息汇聚、业务管控、公众服务等各个层面，整体提升交通系统的运行效率和管理水平。从实施效果看，宁波市“互联网+交通服务”的实践，实现了云计算、大数据、物联网等新一代信息技术与交通资源的高效融合，使政府管理部门在线上就能实现对交通资源的宏观有效配置，指导线下交通的高效优质运行，有效地提升了交通管理及其科学决策的精细化管理水平。

二、目标与特征：“互联网+”背景下城市管理创新的实践模式

城市是一个整体，城市的各个管理部门应该在统一的管理模式和数据标准下协同工作，但现有的管理模式和数据共享服务体系难以满足城市信息广泛共享的需求。如上所述，“互联网+城市管理”就是在“互联网+”背景下，通过新型信息科技的利用和互联网思维的实践，实现城市资源的高度共享、快速分析、精准管理、以人为本的城市管理创新模式。浙江宁波市因应新一代信息技术发展，积极有效地推进城市管理创新，其经验值得总结和推广。

（一）城市管理创新的总体思路

传统城市政府是在“分而治之”的组织构架下运行的，是“一一对应”的“面向问题”的管理模式；而现代城市管理把服务于以人为本的城市可居住性和可持续发展作为管理的出发点与目标，是基于管理集成的“面向对象”的管理模式。技术创新与以人为本二者不应相互排斥，二者理应相辅相成，互联网技术应该成为“城市，让生活更美好”的技术支撑。浙江宁波市在突破传统城市管理路径依赖问题上，采取的核心思想是因应新一代信息技术发展，运用互联网思维与创新2.0理念，以城市可居住性和可持续发展为中心环节，通过公共政务、公共事务和市场服务的创新，进而达成资源高度共享、数据快速分析、服务管理精准、以人为本的城市管理目标。其创新思路如图1所示。

（二）创新实践的基本特征

1.坚持以公众满意为导向的管理理念

新一代信息技术的快速发展，为城市管理增添了更多的人机互动的过程，为人们带来了前所未有的智能化的体验，为人们的生活带来极大的便利。而城市管理的根本目的是“以人为本，服务于人”，公众满意是推进城市管理创新的出发点与归宿。信息技术的生命在于应用，而城市管理智慧化与打造服务型政府是一脉相承的，其核心都是服务于城市公众。互联网、大数据、物联网、云计算等现代信息技术，是解决公众看病难、上学难、出行难等城市管理问题，落实以人为本的技术基础。因此，城市管理应当以政府为主导，将政务管理与民生服务相结合，[2]充分考虑城市公众需求，提升政务管理水平和政府管理效率，让信息时代赋予的“技术红利”惠及全体城市公众。

2.注重现代信息技术的有效应用

“互联网+”是对新一代信息技术与互联网思维相互作用共同演化，推进经济社会发展新形态的高度概括。“互联网+”既可以视为优化和集成生产要素配置，提升现代经济创新力与生产力的新工具，又可以视为转变生产、经营、管理等方式的方法论。现代城市管理离不开物联网、大数据、云计算等现代信息技术的支撑，基于物联网技术能将大量的智能传感器实施网状对接及对城市信息采集。通过与互联网的无缝对接，实现数据的实时共享与跨区域、跨系统的调用与集成，从而实现信息获取的实时化、精细化、系统化和智能化。随着城市管理数据的迅猛增长、多类数据分析并存，大数据依托云计算的分布式处理、分布式数据库和云存储、虚拟化技术，构建起能分散能集中式的收集、分析、反馈、处理数据的“大数据”构架，从而对规划发展、管理运作进行智能调整，对空间和环境的智能提出适应对策，对紧急事件进行智能预警与应对。

3.集成互联网与创新2.0思维

互联网思维在城市管理中的应用是新一代信息技术与创新2.0不断发展的背景下，对整个城市生态系统进行重新审视，重构并简化城市管理流程的过程。如果说新一代信息技术的迅猛发展是城市实现智慧化管理的机遇，那么互联网思维则是抓住这一机遇，真正将城市智慧化管理从概念到实践的重要媒介。随着新一代自媒体与网络互动技术的发展，互联网平台凭借其开放、共享、共赢的思维特征，整合“碎片化”的公众意见，实现传统的线上线下城市管理体系的优化整合管理体系，并运用创新2.0思维，从“互联网+”与“创新2.0”集成的视角，进行决策、计划、组织、指挥和控制等各项城市管理职能的高效实施，[3]进而创新城市管理流程，提高城市管理效率。

三、结论与启示：“互联网+”背景下城市管理创新的政策路径

（一）研究结论

大数据、云计算、物联网等新一代信息技术，正以惊人的速度影响甚至改变着城市社会经济文化结构、人们的行为模式和思维方式，使现代城市及其管理日益复杂化。但“互联网+”不是简单的加减法，如何实现信息技术、互联网思维、城市管理要素等的高效融合，贯彻落实创新理念、优化城市管理体系、打造新时代的服务型政府、更好地为人民服务，才是城市管理创新的关键。政府应借助云计算、大数据等现代信息技术，促进技术、信息、知识及传统资源的融合，推进跨部门、跨行业、跨领域资源共享，丰富公众参与方式，满足公众多样化需求。本文通过对浙江宁波市城市管理的创新实践分析，归纳了“互联网+”背景下城市管理创新的实践模式，该实践体现了以民为本、注重现代信息技术的有效应用、互联网与创新思维的高效集成等模式特征。

（二）政策启示

如上所述，城市管理模式创新是达成城市发展新目标的重要措施，本文通过对浙江宁波市城市管理的创新实践分析，归纳出“互联网+”背景下城市管理创新的实践模式。该模式可以为各地因地制宜推进城市管理创新与高效运行、提升城市生活智慧性与宜居性，提供重要的政策启示和实践参照。

1.构建以人为本的城市管理协同机制

如上所述，“互联网+城市管理”是在“互联网+”的背景下，运用“大数据”、“云计算”、“物联网”等新技术、互联网新思维和创新2.0理念，实现人与物联网、数据与思想的联网，进而实现资源的高度共享、快速分析与精准管理的一种以人为本、强化服务的城市管理模式。因此，应构建城市信息资源的整合开发利用机制，以及公共服务部门之间的协同机制，从而开发、整合、融合和利用各类城市信息资源，实现公共服务部门的横向协同与纵向联动，为城市主体提供及时、互动、高效的服务。

2.让公众成为促进城市管理创新的重要力量

随着互联网、大数据、云计算等新一代信息技术的迅猛发展，创新2.0时代的知识社会逐步形成，人们的生活、学习与交流方式发生了巨大的变化，市民的利益诉求呈现出多元化的趋势，公众参与意识也逐步加强。公众参与是政府在城市管理中的有益补充，推动了城市信息的公开与公众参与城市管理能力的提升。[4]应设计多样化的公众参与方式，抓住“互联网+”的时代机遇，完善公众参与机制，推进政府的信息公开方式的多元化与便利化，提升数据被使用的广度与频数，挖掘数据的深入价值，有助于增进政府与公众的良性互动。总之，城市管理是集监管与服务于一体的管理工作，是为了更好地为城市公民服务，因此，公众参与城市管理应成为推进城市管理民主化、智慧化、精细化发展的重要方式。

3.城市管理模式创新要符合城市信息化水平

城市的信息化水平及其应用程度，是决定城市管理模式创新重点的主要因素。我国各地的城市信息化水平差别大，各地的城市管理模式创新要符合其信息化水平。根据陆小敏等（2014）的观点，城市的信息化水平按技术成熟度可分为准备期、发展期和成熟期。[5]信息化处于准备期的城市，城市管理创新应以信息化基础设施建设及各个领域的数字化和数据资源积累为主。信息化处于发展期的城市，城市管理创新应以信息化基础设施完善及各个领域的应用整合、联动为主，注重信息资源体系建设。而信息化处于成熟期的城市，城市管理创新应以城市综合运行服务中心建设，以及以城市主体积极参与和个性化主动服务为特征的城市服务体系建设为主，注重知识网络的建设和价值挖掘。

说明：本文为浙江省软科学研究计划重点课题（编号：2015C25021）和浙江省自然科学基金课题（编号：y6110388）的部分研究成果。

参考文献：

[1]宋刚，邬伦.创新2.0视野下的智慧城市[J].北京邮电大学学报（社会科学版），2012（4）：2.

[2]潘修华，龚颖杰.社会组织参与城市社区治理探析[J].浙江师范大学学报（社会科学版），2014（4）：79.

[3]杨福颂.“智慧城市”建设需互联网思维[J].杭州，2014（3）：28.

[4]李杰义.城市社会管理中政府主导与公民参与的互动机理[J].上海城市管理，2012（2）：38-39.

[5]陆小敏，陈杰，袁伟.关于智慧城市顶层设计的思考[J].电子政务，2014（1）：21-22.

责任编辑：张炜