砂石资源行政管理的法律评价

姚桂明

【摘 要】砂石属公共资源，政府对资源的管制和收益的正当性毋庸置疑，但对于砂石资源的出让程序，有些地方政府违背行政法的相关规定，设置了前置程序，超出了政府的权限。文章从砂石资源的所有权，砂石资源的管理权限以及行政整治的合法性评判三个方面，对砂石资源行政管理进行了法律评价。

【关键词】砂石整治工作；管制对象；法律评价

河砂、山砂，都是天然物，有了为人所用的价值，于是顺理成章的就成了资源。现行《宪法》第九条中宣示了水流、山岭属于国家所有，水流、水域所覆盖的地下，涵盖了土壤、砂石，也视为国家所有，但是山岭又有所不同，城市之外的土地，包括山岭，所有权都归属集体，除蕴含的矿藏，其他部分都属于集体，山砂是山体的组成部分，亦当属集体所有。集体所有、国家所有，均为公有，所以构成行政法意义上的公共资源。民事主体欲以利用，须得经过许可，或者须以可得利益相交换。这是从属于国家所有权的法定收益权利，以此为名，为了获得交换利益，以及限制资源的取用，政府对于公共资源的发售和交换历来较为重视。西汉著名的盐铁会议，辩论的一方反对盐铁政府专营，主张要藏富于民；另一方则认为国富则民强，盐铁专营对于国家的正常运转来说是必须也是正当的。虽是论盐铁，争论的实质涉及到治国理念，是消极政府还是积极政府。西汉前几届政府外尊儒术，内崇黄老，清净寡用，有此争议正当其时。且当时地广人稀，资源取之不尽用之不竭，司题就简单了，还不到非此不足财用的地步，只论与民争利的正当性而已。世易时移，唐宋以降，则无此争论的必要了，盐铁所挣的莞榷钱已经是支撑越来越庞大官僚体系的财源之一，在明清两朝中央集权的重要性日渐攀升，直至世界格局下民生必需品也被视为战略资源，朝堂就再无此论。

以此为背景，政府对资源的管制和收益的正当性已毋庸置疑。只是还有必要理清管制的对象，以及管制方式是否与构成正当性的基础相符。近年来，我国进行砂石整治，归纳起来，主要行动有两个层次，一层是资源管制。首先是将砂石定义为矿产资源，从而排除集体所有权，归为国有。其次设定资源出让制度，将收益归为己有。另一层则是规制进入这个领域的主体，对砂石加工企业设置了设立许可。为了制度顺利落地，先清扫无证加工点，然后按照行政区划，安排每个乡镇注册一家，上述两个层次完成之后，凡是涉及到河道疏浚、土地复耕、造田改地等取砂行为，只允许那些通过上述程序从而合法化的企业进入资源出让程序。但这样的行政程序是否完全正当以及合法，还有多处值得探讨。

一、关于砂石资源的所有权

宪法规定矿藏国有，矿产资源法据此又补充为国家所有权不因其所依附的土地的所有权或者使用权的不同而改变。因此，只要确定为矿产资源，则所有权无争议。但矿产资源法以及浙江省矿产资源管理条例中，并无条文声称砂石属于国有，我国矿产资源分类目录把矿产资源分为“能源矿产、金属矿产、非金属矿产和水气矿产”四大类，其中非金属矿产91种，砂石只是一种泛称，而名录中专录的矿种属于法定的矿产资源。如此一来，可见“砂石资源是一种矿产资源，属于国家所有”这一论断过于武断了。假设这一论断正确，山体的主体结构无非是砂石，则所有山体均属国家所有，国家可任意开挖，铲除或者用于获利，以致彻底架空所谓的集体所有权。

二、砂石资源的管理权限

对矿产资源的行政管理是有权限等级的。以浙江省为例，浙江省矿产资源管理条例规定，县级审批许可的仅为1.储量规模为小型的非金属矿产资源；2.年产量二十万吨以上五十万吨以下用作普通建筑材料的砂、石、粘土矿产；3.本条例第十九条、第二十条规定以外的零星分散的矿产资源。限制开采年产量二十万吨以下用作普通建筑材料的砂、石、粘土矿产资源，确需开采的，由县级地质矿产主管部门报市（地）地质矿产主管部门审核，省地质矿产主管部门批准后，方可登记并颁发采矿许可证。基于保护生态环境的完整性，零星开采是受到限制的，并非是储量微小就可以自主决定，任意开采。而砂石整治和管理对象主要是非规划性的零星开采，主要是河道疏浚、土地复耕和利用山体造田所剥离的土层再加工利用。严格说来，都归于零星开采，可能并不符合采砂规划。

对砂石加工企业设立登记的干预，由于政府“规划”了一个乡镇一家企业，因此，每一家企业登记设立前必须获取砂石办的设立许可文件，工商登记部门方允以登记。而在行政许可前置的企业名录中，涉及矿产资源的只有三项前置：1.矿产勘查由省级以上国土资源主管部门核发勘查许可证；2.设立矿山企业由国土资源主管部门批准，其中，石油、天然气、煤层气和放射性矿产的开采由国务院国土资源主管部门发放划定矿区范围的批复文件，其他矿产开采由省级国土资源主管部门发放划定矿区的批复文件；3.黄金开采由国家黄金管理部门核发开采黄金矿产批准书，省级国土资源主管部门核发采矿许可证。

从名录可以看出有限矿种需要前置许可以及划定矿区范围。地方政府在无法定情形下设定的前置许可项目违背了行政许可法的精神。对于为何每个乡镇只允许设立一家企业的限制，可能有人猜测是为了保障该企业在该行政区划内的垄断经营，避免暴力竞争。但事情似乎又不是如此简单，在资源公开出让程序中，这些准许设立的企业又被允许跨区域投标，在行政区域范围内呈现出自由市场竞争的假象。但只要稍加观察，即可发现，上述情形完全落入反垄断法第五章关于“滥用行政权力排除、限制竞争”的列举中。

说到这里，可以再重申一下，国家对矿产资源的管理凭借的是所有权垄断下的公开出让制度，并辅以保护能源和生态的开采限制。所有权垄断制度与矿产资源加工贸易的公开市场竞争并行不悖，国家虽有所有权，但不得干预企业主体的设立、经营，而企业在涉及许可经营项目时应当获得许可，并遵守强制法的限制。政府应当清楚自己有权和无权的界限。

三、行政整治的合法性评判

我们可以从某乡镇的具体行政行为来观察，政府是否清楚这一界限。假设某乡镇原有三个砂石加工点，经委托评估，三家资产（主要为机械设备）分别为200万、300万、500万元。以此为基础，该乡镇人民政府“决议”：以評估报告为基础，三家砂场资产整和为一整体，三家砂场各占总资产的比例分别为20%、30%、50%，通过三家砂场的内部竞价，仅限一家砂场合法经营，内部竞价结束后，价高者取得经营权，并依法办理相关审批手续。三家砂场参与竞价前需缴纳保证金700万元，价高者得，未得者出让资产，补偿方式为最高价款由三家按资产比例分配。由于其中两家拒绝参与该次竞价，视为弃权，唯一主动参与的一家最终不战而胜，获得了经营许可。

专业资产评估，按比例分配，价高者得，各个程序环节孤立地看，无一不是公开与公平。贯穿地看，这是政府主导了一次民间竞价。形象点说，三个不乐意一起打牌的人，最终被强按在牌桌上打了一局。历来民事主体的产生，除了天生自然人，都是依照申请或自发组织，由政府许可设立或是备案，从而获得合法性，民事主体的设立不具有竞争性，对自由市场的各个领域，行政的态度应当是放任和鼓励的，即便是核准进入的领域，也是由政府对其条件审查来确定是否有权获得准入资格。而政府主导的竞价方式无非是公共资源的出让和公共项目的选任等，从未见过以此种半公开竞价方式方可获得行政设立许可。以高价获得市场准入，此种行政创新实为大胆新颖。

按比例分配看似公平，但三家除了违法从事砂石加工项目相同之外，并无任何利益勾连。任何民事主体对于自己的资产都有以自己的方式处置的自由，即便是行政主体也没有权利要求其强制转让资产，更无权强制其按某种方式确定转让价格。最后再回头看看，该乡镇人民政府到底做了什么具体行政行为。行政行为可分类为行政征收和征用、行政给付、行政奖励、行政裁决、行政处罚、行政确认、行政许可、行政强制、行政监督检查等。是行政许可吗？没有这种许可方式；是行政强制吗？不存在强制行为。是行政裁决和行政确认吗？不属于法定裁决或确认事项。最终只能认为，这是一次具体行政行为。只能在行政诉讼法第十一条里找到自己的合适名分。至于合法性，当依裁判。