浅议我国慈善组织相关立法存在问题与分析

王天字

[摘 要]我国有关慈善管理的法律文件颇多，全国性法律规范仅一部，其他的规定一般都散见于其他的条例或规范中。我国当前慈善法律规范重在调整经济活动的运作，却弱化了对慈善组织行为的监督，没有注重社会监督对慈善业的规制。文章认为，当前《慈善法》立法的重点在于两方面，一是对现行慈善法律法规进行梳理与整合，排重与去冗；二是增加监督机制，尤其是社会监督对慈善组织行为的监管。

[關键词]慈善组织：法律规定；现状；问题

一、我国关于慈善组织相关法律规定的现状

（一）我国慈善组织立法情况概述

我国尚未存在调整慈善组织民事行为的慈善法典，而慈善立法一直都是全国人大的立法工作重点。据称《慈善法》会在2014年年底正式出台，然而截至笔者发稿时，一部综合性的慈善法仍未出台。原因是相关部门产生了分歧，即慈善活动的组织与运作的权能应当由国家宏观调控，还是允许慈善捐赠行为的当事人意思自由，致使该部法律始终未能出台。

（二）我国慈善立法的不足

从整体来看，我国现有的慈善立法都只是一些原则性的规范，约束力不强，而且时效性不强，不能和慈善事业的发展同步。为了鼓励捐赠，规范捐赠和受赠行为，保护捐赠人、受赠人和受益人的合法权益，促进公益事业的发展，1999年6月28日全国人大常委会第九次会议审议并通过了《公益事业捐赠法》，并于1999年9月1日开始施行。当前的这部法律是我国规范慈善组织具有最高法律效力的法律。而这部法律仅是规定了捐赠和受赠财产的使用情况以及法律责任。如该法第十六条只规定开出合法有效的收据，却没有详细规定如何开具，或者具备什么条件才可以开收据，是所有的人都有权要求开收据吗？但现实情况通过网络捐赠或在银行汇款的怎样处理呢？对于这些司题的处理情况都是缺乏详细规定的。该法的第二十一条、第二十二条两条规定赋予了公众监督的权利，但却是没有详细说明我们如何行使这些权利，如在监督查询过程中，监督者没有得到如实回复该向谁提起诉讼争议呢？是否可以向主管部门提出行政诉讼或者侵犯自身利益时是否可以提出民事诉讼？是否所有人随时随地都可以提出监督的权利？这些司题都不得而知。

二、慈善立法存在问题的分析

（一）公众监督法律意识淡薄

目前，社会公众对慈善组织的法律监督普遍存在监督意识不强的司题。长期以来，由于受民主发展状况和公民社会发育程度的影响，虽然宪法规定了人民享有监督的权利，其他的法律法规也赋予了公众监督慈善组织的权力，但是，普通公众很少主动行使监督权。改革开放之后，我国公民的权利意识，公民意识和民主意识有所提高，但是与时代发展的要求仍有较大差距。对于大多数人来讲，只有自身的合法权益受到侵害时才会拿起法律武器进行维权，否则就会奉行“事不关己高高挂起”的行为习惯。如对于小额社会捐助者来讲，由于自己所捐助的数额较小，因此缺乏对社会组织进行监督的积极性。对于慈善组织的服务对象来讲，由于其本身往往属于弱势群体，缺乏获取监督信息的手段，也难以对社会组织进行监督。没有监督的权利必然导致腐败，因为公众监督意识的缺失，认为法律的监督是立法者的权利，这就给慈善组织的腐化带来了契机。

（二）慈善活动信息公开制度缺乏法律刚性规定

充分保障捐赠者的知情权是立法者必须面对的现实司题”从“郭美美事件”到“芦山地震捐款事件”由中国红十字会引发的慈善信任危机不仅使捐赠人投身慈善事业的积极性受到了极大影响，也使我国慈善事业的发展遇到了极大的阻力，显而易见，慈善组织与捐赠人之间出现了信息不对称的现象。

由于我国的捐赠人普遍不注重捐赠效果的评估，因此导致捐赠效果不明，难以提升捐赠结果的可信度，同时也影响到慈善组织的公信力。为了填补这一空白，捐赠人对慈善资源的使用情况拥有知情权和监督权，慈善组织有责任确保捐赠人在捐赠活动中的知情权和监督权的实现。

因此，笔者认为，慈善组织的公益项目建设和资金的使用情况应当在款物拨付后一个月或六个月以内予以公布，工程质量验收情况事后的评估结果，不仅应当向捐赠人通报，在征得捐赠人、受捐赠人同意的前提下也应该在该公慈善组织的网站或者专、]的慈善信息发布平台上向社会公众发布。

（三）法律责任规范不健全、监督机制缺位

我国既有的规制慈善组织行为规范的法律较为有限，调整慈善组织行为主要依靠民事、经济法律规范。如果慈善组织涉嫌违法犯罪，则适用相关刑事法律规范。除了没有成文的慈善法典，还缺乏一套系统的慈善组织的监督机制。而监督机制的建立有赖于立法的明确规定。笔者认为，未来《慈善法典》的创设离不开对监督机制的关注，那么如何在立法中体现监督机制？答案是法律责任的健全化，监督权利的多样化。

三、规范慈善立法的建议

首先是法律责任的健全化，在民事责任中应当规范慈善组织承担返还原物、赔偿损失的情形。如果慈善款物没有灭失的，应当返还原物，如果因慈善组织的行为导致慈善款物灭失的，应当承担对捐赠人的赔偿责任。如果捐赠人对慈善组织的行为存在异议，要求返还慈善款物的，那么应当由慈善组织承担举证责任，即实行举证责任倒置，证明自己履行了慈善行为，妥当地完成慈善捐赠行为，实现了为捐赠者所期待达到的某种慈善效果。在刑事责任中，《刑法》只是将有关滥用慈善物品的违法活动作为情节犯。慈善组织的违法活动可以满足诈骗罪、侵占罪的构成要件，但是司法解释中没有规定具体的慈善组织犯罪的情形。因此，笔者认为，应当在加强刑事司法解释，通过近年来反映出的慈善组织违法活动，发现慈善组织违法犯罪的一般规律，进而完善与充实相关司法解释。在行政法律规范中，应当完善慈善组织的相关登记制度，加大行政许可的审查力度，慈善组织一般作为财团法人，不具有社团法人具备的以营利为目的的性质。

笔者认为，应当实现一种全方位、多样化监督。一是媒体监督。加强媒体对慈善组织相关活动的披露力度。应该更大程度发挥媒体的监督力量，保证舆论监督的渠道畅通。二是纪检、监察、司法机关监督。在当下我国反腐环境中，贪污腐败分子往往利用慈善基金会的外衣掩盖其贪污、受贿的事实，从而使慈善组织成为了权钱交易、藏污纳垢的场所。在地方，除了实施领导干部的财产公示制度之外，纪检、监察、司法机关还应当加大梳理对当地慈善组织与领导干部关系网络，换而言之，应当在其部门相关工作条例规定或创设对慈善组织的监督。三是人民的监督，尤其是捐赠人的监督。我国未来的慈善立法应当加强对慈善行为的公开力度，公开的事项包括慈善活动的进程，慈善款物的去向，如果受捐赠对象为特定，则不妨建立一种受赠对象与捐赠者的联系机制，增加慈善组织的公信度。从而扭转一种捐赠者、受赠人、慈善组织三者之间的一个信息不对称以及监督机制缺位的境地。只有将公民的参与权利引入监督体系之中，与其他主体的责任结合起来，才能最大限度地保障慈善事业的科学性和有效性。四是行政机关的监督。当下我国主管慈善事业运作的行政机关是各级民政部门，不能说慈善组织缺失行政监督，但是民政部门之于慈善组织的意义更多停留在服务型而非管理型。就慈善事业的更好发展而言，民政部门应当转变意识，实现服务与监督并举的管理模式。既不能仅仅依靠行政权主导慈善事业的运作，也不能完全放弃对慈善活动的监督。