我国公共文化机构的法人治理结构试点

李国新（北京大学信息管理系　北京　100871）

我国公共文化机构的法人治理结构试点

李国新（北京大学信息管理系北京100871）

【编者按】党的十八届三中全会以来，公共图书馆法人治理成为学界和业界关注的话题。目前，已有多家公共图书馆试行了法人治理结构，组建了理事会，进展如何？还存在哪些需要解决的问题？2014年中国图书馆年会第17分会场以“公共图书馆法人治理：进展、问题与前瞻”为主题，对这一问题进行了深层探讨。该分会场包括三部分：主旨发言、实践分享、互动研讨，本专栏特约了李国新教授的专题论文，收集了温州图书馆与深圳市福田区图书馆的实践案例，整理了互动研讨内容，同时精选了近期有关法人治理的读者来稿，共同组成了“法人治理”专栏，希望能为正在搭建法人治理结构的同行提供参考借鉴。

文化部确定10个单位为国家公共文化机构法人治理结构试点单位。公共文化机构建立法人治理结构对转变政府职能、实现政事分开和管办分离、确保公益目标实现、提高运行效率具有重要意义，是与国家治理体系和治理能力现代化相适应的体制机制改革。公共文化机构与公司企业的法人治理结构有明显区别。公共文化机构法人治理结构试点的重点任务是，财政投入方式改革、人事管理制度改革、收入分配制度改革、扩大社会力量参与、创新公共文化服务内容和方式。试点单位对若干难点问题做出了有益的探索实践，包括理事会的性质定位、理事长人选和产生、管理层负责人的产生、举办单位理事“一票否决权”、监事会的设立。

法人治理结构公共文化机构理事会

党的十八届三中全会通过的《关于全面深化改革若干重大问题的决定》，全面部署了构建现代公共文化服务体系的重点任务，公共文化机构建立法人治理结构、实行理事会制度，是重点任务之一。2014年初，中央文化体制改革和发展工作领导小组已经把公共图书馆等组建理事会试点列入2014年稳妥推进的改革试点任务[1]。2014年7月，文化部办公厅发出《关于开展公共文化服务标准化等试点工作的通知》，正式部署了在全国开展公共文化机构法人治理试点工作。按照试点工作方案的要求，在2014年9月—2015年年底期间，各省（市、自治区）文化行政部门分别确定8—10个单位，作为本省的试点单位；文化部在各省申报的基础上，经专家工作组评审，确定10个单位作为国家公共文化机构法人治理结构试点单位。2014年9月，文化部公布了国家试点单位名单（见表1）。

表1　国家公共文化机构法人治理结构试点单位名单[2]

1　公共文化机构建立法人治理结构的重要意义

谈到公共文化机构建立法人治理结构，首先需要明确其重要意义。2011年7月，国务院办公厅印发了分类推进事业单位改革的配套文件，其中之一就是《关于建立和完善事业单位法人治理结构的意见》。这份文件所阐述的事业单位建立法人治理结构的重要意义包括：转变政府职能，创新事业单位体制机制的重要内容；实现政事分开、管办分离的重要途径；扩大决策和监督参与范围，确保公益目标实现的有效方式；激发事业单位内部活力，提高运行效率的实现机制。十八届三中全会进一步提出，全面深化改革的总目标是推进国家治理体系和治理能力的现代化。事业单位建立法人治理结构，就是由传统管理方式向现代治理体系的转变，是与国家治理体系和治理能力现代化相适应的体制机制改革。文化部在《公共文化机构法人治理结构试点工作方案》中提出的工作目标是，经过试点，试点单位逐步构建以公益目标为导向、内部激励机制完善、外部监管制度健全的规范合理的现代管理体制和运行机制，实现决策、监督和保障的科学化、规范化，提高服务效能[3]。目前，一些人对公共文化机构建立法人治理结构的认识和理解不到位，以局部的、暂时的障碍和困难而对新体制新机制的发展前景产生怀疑，因此，首先从全面深化改革、加快转变政府职能的大背景下来理解和认识公共文化机构建立法人治理结构意义，是十分重要的。

2　公共文化机构与公司企业法人治理的区别

法人治理结构起源于公司企业，公共文化机构的法人治理结构和公司企业的法人治理结构在原理上是相通的，形式上是相近的，比如组织结构和运行机制都是决策层建立理事会制度，管理层实行行政负责人负责制，机构或组织的运行和管理实现章程化，决策、执行、监督三权相对分离又相互促进。但是，公共文化机构与公司企业的法人治理结构又有明显的区别。首先，公司企业的根本目标是实现利润最大化，法人治理结构主要规范股东之间以及股东和经理之间的关系，而公共文化机构的根本目的是不断满足人民群众的基本文化需求，法人治理结构主要平衡政府和事业单位、事业单位和公众之间的关系，目的在于激发内部活动，高效能地实现公益目标。其次，公司企业的理事会决策突出财产和资本的决定性作用，表决权大小和股份多少直接相关，最大程度维护大股东利益，而公共文化机构理事会决策强调利益相关方的协商共治，淡化财产资本属性，突出公共利益和公益目标，彰显公平正义。明确公共文化机构建立法人治理结构和公司企业法人治理结构在目标、功能、实现路径上的区别，是保证公共文化机构法人治理结构沿着正确方向推进的前提。

3　公共文化机构法人治理结构试点的重点任务

组建理事会、搭建管理层、制定机构章程等，都是建立法人治理结构的必须动作，但是，这些事情本身只是法人治理结构的形式和载体，并不是法人治理的实质内容本身。公共文化机构在建立了理事会制度、形成了章程化运行机制之后，真正需要进行探索、改革、实践的事情是什么？换言之，公共文化机构的法人治理实践主要应针对什么问题？按照国务院、文化部相关文件的精神，主要是如下方面。

财政投入方式改革总的目标是构建公共财政支持公益性文化事业发展的长效机制，实现把公共文化产品、服务项目、活动纳入公共财政经常性支出预算。在投入方式上，改革传统的行政拨款、“先见钱后谋事”机制，建立“以事定费”机制，实现由“养人”向“养事”的转变。探索将公共文化机构绩效评估考核结果与财政投入挂钩的途径，建立提高公共资金使用效率的有效激励机制。

人事管理制度改革以转换用人机制和搞活用人制度为核心，以健全聘用制度和岗位管理制度为重点，建立权责清晰、分类科学、机制灵活、监管有力的人事管理制度。所谓转换用人机制、搞活用人制度，包括由单一编制用工向多种用工形式转变；由传统的身份管理向岗位管理转变，实现岗位设置、岗位结构的科学合理。公共文化机构在建立法人治理结构过程中人事管理制度改革的突破口，一是建立制度化的对管理层人员专业化水平的基本要求；二是探索专业人员录用考试的专业化；三是逐步完善通过政府购买岗位形成新的用工制度。

收入分配制度改革与人事管理制度改革相配套，以完善工资分配激励约束机制为核心，健全体现岗位绩效和分级分类管理要求的收入分配制度。事业单位收入分配制度改革的首要原则，是“坚持按劳分配和按生产要素分配相结合”。收入与岗位、绩效挂钩，体现的是“按劳分配”原则。所谓“按生产要素分配”，就是依据工作人员的知识、技术、管理等生产要素进行分配，岗位对职称、技能、管理能力的要求，就是按生产要素分配的集中体现。公共文化机构在建立法人治理结构的过程中，应积极探索打破新的“大锅饭”、充分发挥工资分配激励和约束作用的实现方式。

扩大社会力量参与法人治理结构下的理事会制度本身，就是一种吸纳社会力量参与公共文化的制度安排。应该认识到，公共文化机构以服务公众为目的，社会各界人士参与到公共文化机构的决策和监督中来，是实现公共文化机构公益目标、公共利益的基本保证。业内有人以公共文化服务的专业性质疑社会公众参与决策和监督，这未免本末倒置，公共文化服务的专业性要体现在公众需求的服务中，而不是以专业性排斥公众的参与和表达。国务院关于事业单位建立法人治理结构的意见明确要求理事会中“外部理事占多数”，体现的就是公众利益优先的理念。公共文化机构建立法人治理结构，要积极探索和实践扩大社会公众参与的多样化的途径和方式。扩大社会力量参与的另一个意思，是通过理事会制度，鼓励和吸引更多的社会力量、社会资本参与到公共文化建设中来，以捐赠、赞助等多种形式参与公共文化服务体系建设。按照国际通行做法，具有强烈社会责任意识、热心捐助公益性文化事业的企业家，就是公共文化机构理事会的合适人选。要积极探索打通有影响的企业家进入公共文化理事会的通道。

创新公共文化服务内容和方式公共文化机构建立法人治理结构的根本目的，是提高服务效能，提升服务质量，实现公益目标。因此，建立法人治理结构过程中的所有改革，都应该着眼于服务内容的拓展，服务方式的创新，聚焦服务效能和质量。不能让建立法人治理结构只是停留在组建理事会等形式上，而是要通过体制机制改革，激发机构内部活力，实现公共文化服务的全面提升，这也是衡量公共文化机构法人治理结构是否成功的最终标准。

4　试点单位对若干难点问题的探索实践

建立法人治理结构是体制机制的变革，公共文化机构在试点推进过程中，已经开始对一些体现体制机制障碍和束缚的难点问题进行突破，有成功的经验，也有“摸着石头过河”的探索。

关于理事会的性质定位目前已经出现的公共文化机构理事会，性质定位尚处于多样化状态：有决策机构，有决策和监督机构，有决策和议事机构，有辅助决策机构，也有决策咨询机构，等等。性质定位的多样化，一方面折射了传统体制的顽强惰性，另一方面也体现了人们对理事会制度认识的不到位。其实，2011年7月国务院《关于建立和完善事业单位法人治理结构的意见》，就已经明确了理事会是决策和监督机构，所以，今天的公共文化机构法人治理结构试点，理事会的性质不应该再出现多样化的定位了。当然，理事会作为决策和监督机构怎样由形式上的表述变为真正具有的实际功能，这正是在试点过程中需要探索和实践的问题。在这方面，问题的关键是政府要真正转变职能，要真正落实理事会的决策地位，政府行政主管部门要把对公共文化机构的具体管理职责交给理事会。在试点实践中，温州市文广新局以行政主管部门文件的形式，明确规定了理事会在干部人事方面、财务预决算方面、工作管理方面有12项权力[4]，浙江图书馆则通过章程列出政府作为举办单位的权力清单，对政府的权力加以限定[5]，形式不同，基本思路都是让理事会的决策权力具体化，在落实理事会决策地位方面做出了有益的探索。

关于理事长人选和产生目前试点单位的理事长人选，有政府主管部门代表出任的，有公共文化机构负责人出任的，也有企业家或社会贤达出任的。理事长的产生方式，有任命制、选举制和协商推选制等多种方式。国务院关于事业单位法人治理结构的意见中对理事长人选以及产生方式并没有明确规定，因此，允许多样化试验，允许多形态并存。不过，从理事会建设的一般原理上说，理事长的产生以理事选举制或理事协商推选制为好。温州市图书馆理事会推选温州工商联副主席、达得利集团董事长、温州温商投资企业联合会会长李国胜担任理事长，他同时也是浙江省人大代表、温州市人大常委。温州的做法具有借鉴意义。

关于管理层负责人的产生在法人治理结构中，理事会决定管理层，管理层作为理事会的执行机构，对理事会负责，是基本的原理。鉴于目前我国的干部人事管理体制，国务院关于事业单位法人治理结构的意见中给出的原则是：事业单位行政负责人由理事会任命或提名，并按照人事管理权限报有关部门备案或批准。目前试点单位的实际做法大体上是两类：一类是管理层行政负责人（馆长）由理事会提名，行政主管部门审议批准，按干部人事管理权限任命；一类是管理层行政负责人（馆长）由行政主管部门提名，理事会审议批准，按干部人事管理权限任命。不论哪种做法，相比于过去单一的行政主管部门任命制，实际上已经对管理层行政负责人的遴选、产生实现了一定程度的分权和制衡，这是公共文化机构建立法人治理结构带来的一个实质性变化。

关于举办单位理事“一票否决权”所谓举办单位理事“一票否决权”，是指公共文化机构的举办单位——政府行政主管部门委派的理事对理事会通过的决议拥有否决权。这一机制是我国公共文化机构法人治理结构试点过程中出现的新探索。从理论上说，“一票否决权”与公共机构理事会体现协商共治理念的“各方利益不占优”原则是矛盾的，但在我国现实国情条件下，为了确保公共文化机构坚持正确的政治方向，坚持党管干部的原则，体现政府对公共文化机构的有效监管，“一票否决权”也有其存在的合理性和现实需要。需要解决的问题是，怎样防止“一票否决权”的滥用。温州市图书馆理事会规定，政府行政主管部门委派理事行使“一票否决权”仅限于三种情况：一是理事会决议不符合国家法律、法规及温州市委市政府的政策、文件规定；二是理事会决议不符合财务管理、国有资产管理、物资采购及工程建设的规定；三是理事会决议不符合干部选拔任用条例和人事政策。温州市图书馆理事会为“一票否决权”的行使划定了范围和边界，把这一权力关进“笼子”，探索了防止“一票否决权”滥用的有效方式。

关于监事会法人治理结构的基本原理是决策、执行、监督三权相对独立又相互促进，体现在组织架构上，就是理事会、管理层和监事会，这是一般而言。就公共文化机构来说，监事会是单独设置还是将监督职能并入理事会？国务院关于事业单位法人治理结构的意见中给出的原则是根据实际情况，可以让理事会承担监督职能，监督本单位的运行，也可以单独设立监事会，负责监督本单位运行和管理层履职情况。就试点单位的实际看，也是两种情况同时存在。这一问题的基本共识是，中小型公共文化机构采用理事会承担监督职能为宜，以防止机构的叠床架屋，增加运行成本，降低运行效率；大型公共文化机构可以考虑单独设置监事会。

[1]徐京跃, 隋笑飞．深化文化体制改革任务展望——访中央文化体制改革和发展工作领导小组办公室主任、中宣部副部长孙志军[N]. 中国文化报, 2014-3-12(1).

[2]文化部办公厅关于公布国家公共文化服务标准化试点地区等名单的通知[EB/OL]．[2014-11-28]. http://www.mcprc.gov.cn/sjzz/ ggwhsnew_sjzz/ggwhsnew_syfz/ggwhsnew_ggwhfwbzh/201410/ t20141017_436691.htm.

[3]文化部办公厅关于开展公共文化服务标准化等试点工作的通知[EB/OL]．[2014-11-28]. http://www.mcprc.gov.cn/sjzz/ ggwhsnew_sjzz/ggwhsnew_gzdt/201407/t20140730_434882.htm.

[4]温州市文化广电新闻出版局. 关于进一步推进温州图书馆理事会建设的指导意见(试行)[G]//温州图书馆法人治理结构试点材料汇编. 温州:温州市图书馆, 2014:10.

[5]浙江图书馆法人治理结构改革试点工作交流材料[M]．北京:文化部公共文化司, 2014:11.

Corporate Governance of Public Culture Institutions of China

Until now, the Ministry of Culture has declared ten public culture institutions as the pilot ones for corporate governance. The establishment of corporate governance in public culture institutions is of great significance in terms of transforming the function of the government, separating public service from government, differentiating governance and administration, achieving public welfare and charity as well as improving operating efficiency, which accommodates to the modernization of national governance and management system. Corporate governance in public culture institutions is distinctly different from that in companies. It aims primarily at reform and innovation of following aspects, such as financial investment, personnel management, income distribution, participation of social powers, and the contents and methods of public culture service. These ten pilot institutions have achieved greatly on some practical and urgent issues, including the nature of the board of trustees, the nomination and appointment of the chairman of the board of trustees, the appointment of director at managerial level, ''veto power'' of government, and the establishment of board of supervisors. [Key words]Corporate governance; Public culture institution; Board of trustee

G251

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2014-12-03 ]

李国新北京大学教授，博士生导师，国家公共文化服务体系建设专家委员会副主任，中国图书馆学会学术研究委员会常务副主任。