依法治国方略下北斗卫星导航政策法规工作探讨

● 文| 中国国防科技信息中心 张代平 冯靖 卢胜军 山石

依法治国方略下北斗卫星导航政策法规工作探讨

● 文| 中国国防科技信息中心 张代平 冯靖 卢胜军 山石

目前，我国正在全面实施依法治国战略，同时大力推进管理体制重大调整改革。在此背景下，顶层谋划和做好北斗卫星导航政策法规工作，制订较为完善的北斗政策法规制度，把北斗相关的各项工作和管理活动纳入法治化轨道，为北斗系统建设、运行管理、应用推广和国际工作，营造良好的制度环境，具有十分重要的现实意义。

一、新形势新任务对北斗卫星导航政策法规工作提出了紧迫要求

北斗卫星导航系统是中国自主建设、独立运行，与世界其他卫星导航系统兼容共用的全球卫星导航系统。目前，北斗卫星导航系统已经正式为亚太大部分地区提供服务，面临快速发展的战略机遇期。随着全球卫星导航系统竞争日趋激烈，北斗卫星导航系统建设和产业发展遇到了前所未有的挑战和问题。目前，在我国依法治国方略和体制机制调整改革的重要时期，做好北斗卫星导航政策法规工作是形势所迫，任务所需。

一是依法治国环境对北斗政策法规工作提出了紧迫的要求。当前，我国法规制度环境发生着深刻变化，中共中央出台了《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，把依法治国确定为治理国家的基本方略，要求建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家，形成完备的法律规范体系、高效的法治实施体系、严密的法治监督体系、有力的法治保障体系，促进国家治理体系和治理能力现代化。在此背景下，要求建立健全北斗政策法规制度，加强北斗建章立制工作力度，把北斗全系统、全寿命管理纳入法制化轨道。

二是北斗系统建设和管理，需要北斗卫星导航政策法规制度保障。北斗卫星导航系统建设工作量大，涉及部门多，北斗卫星导航项目管理、合同管理、经费管理、技术管理等工作技术性和专业性强，实现北斗卫星导航系统建设和发展战略目标，需要数十个部门和成千上万个单位协作配合，对北斗法规政策环境和管理模式创新提出了新的要求。为此，亟待制定国家顶层法律、法规和政策文件，明确规定相关部门的职责分工，形成科学高效的北斗卫星导航系统管理模式，规范项目管理、合同管理、技术管理制度和程序，确保北斗系统建设任务的顺利完成。

三是北斗系统推广应用，离不开北斗法规政策支持。北斗应用范围广泛，但北斗推广应用瓶颈多，如自主创新能力不足，未掌握核心技术，集成应用能力薄弱，相关产品和解决方案与国际先进水平差距较大，北斗企业和北斗产业也面临着严峻挑战。到2020年，我国卫星导航产业应用规模和国际化水平大幅提升，北斗卫星导航系统及其兼容产品在国民经济重要行业和关键领域得到广泛应用，在大众消费市场逐步推广普及，所有这些，都需要一系列北斗应用和产业扶持政策予以支持，提高企业生存能力和国际竞争力，促进北斗在各领域的规模化应用。

四是北斗国际化工作，离不开北斗卫星导航政策法规支持。随着我国“一带一路”战略的深入推进，北斗企业、北斗技术和北斗产品将越来越多地走向国际市场，打造高质量的北斗国际品牌，掌握国际交流合作的主导权，加快推进北斗进入国际民航、海事和移动通信等标准化组织，不断提升北斗在全球市场的国际竞争力，与世界充分接轨，这就要求我们研究和遵循国际规则，研究出台相关的政策法规，为北斗国际化应用和发展营造良好的法规环境，对北斗国际工作提供制度保障。

二、主要国家和地区卫星导航政策法规工作经验值得研究借鉴

近年来，美国、俄罗斯和欧盟均出台了卫星导航领域的国会立法、总统令（行政法规）和国防部指令，规范了各部门职责分工、工作机制和运行程序等内容，国外在卫星导航政策法规工作方面积累了丰富的经验，值得我们研究借鉴。

一是法律法规先行，法规和政策文件覆盖面广。美国、俄罗斯、欧盟为保障GPS、GLONASS和Galileo系统建设和应用，都高度重视法律、法规和政策文件的制定工作，出台的法律、法规和政策文件较多，覆盖卫星导航建设、运行和应用的各个专业领域。美国GPS法律、总统令、国防部指令类型较多，所有重要事宜均有国会法律保障，编入《美国法典》，此外，还有专门的GPS政策总统令，国防部指令，对GPS相关部门职责分工、运行工作流程均有具体的规定，覆盖全面，凡事有法可依。俄罗斯GLONASS法规和政策类型繁多，有议会法律，还有总统令和政府令，国防部等部门还有专门的文件规定，覆盖到卫星导航建设和应用各个方面。欧盟Galileo系统建设和应用的法规和政策文件也相当多，出台了《欧洲卫星导航条例》等顶层法规，全面规范了政策方针、建设规划、组织管理、系统应用、国际合作、知识产权、安全保密和市场推广等内容，还出台了《关于PRS服务访问规则的决定》、《欧洲卫星导航应用绿皮书》等文件规定，为卫星导航应用的具体工作提供了制度环境。

二是出台国家顶层法律和总统令，明确部门职责分工。科学合理的组织体系和职责分工是确保卫星导航系统建设和应用顺利进行的重要组织保障。美国和俄罗斯均通过国会法律、总统令的形式，明确规定了各相关部门的职责和工作关系，且都建立了总统协调的跨部门领导机构，协调解决各部门之间的重大问题。美国通过国会法律、总统令的形式，明确规定了国防部、交通运输部等部门的职责分工，且首创跨部门协作的PNT工作机制，以协调解决重大问题。俄罗斯通过法律、总统令、政府令等方式，明确规定了国防部、空间局、交通部等部门的职责分工，且组建一个跨部门的工作组，以协调GLONASS的维护、使用和发展。欧盟理事会出台了各个版本的《欧洲卫星导航条例》和《欧洲GNSS局组织条例》，规范了相关机构组成及其职责，如欧洲GNSS局由欧洲GNSS系统管理委员会、安全认证委员会和执行主任组成，明确规范了其下属安全部、财务部、人力资源部、法律部、市场发展部、通信部、信息通信技术与后勤部、Galileo安全监控中心（GSMC）、欧洲GNSS开发部等部门的职责分工，为职责明晰的组织体系提供了法规依据。

三是突出军用和民用两用特点，民用政策清晰。美国、俄罗斯、欧盟卫星导航领域的法规政策突出军用和民用两用特点，美国和俄罗斯卫星导航系统建设最初确保军事应用，以后逐步发展到民用领域，欧盟突出强调民用政策，最近也开始重视军用政策。美国和俄罗斯的共同做法是，最大限度地鼓励民用，重视卫星导航民用服务，推进产品和服务的规范化和规模化发展；创造良好的政策、产业和服务环境，接口控制文件（ICD）透明化，鼓励私人投资研发生产、应用服务，最大限度地鼓励民用；保证民用向全球开放，许诺免收直接用户费，卫星保持、维护与停发信号要预先公告，卫星出现故障要立即发布通告。欧洲相关政策文件规定，欧洲GNSS局负责筹备系统商业运作，开展必要的市场分析，开展卫星导航市场应用和服务推广。这些国家和地区通过清晰的卫星导航政策，明确民用负责部门，最大限度地推进民用，以获取最大的经济效益。

四是突出国家安全利益，重视重大安全领域推广应用。美国和俄罗斯在卫星导航产业发展中，均把确保国家安全利益放到首要位置，实行国家安全、国土安全和经济安全政策；投资国内能力建设，支持国际行动，对有害干扰进行检测、缓解，增加使用的弹性能力；在军事领域出台抗干扰政策，保护现有无线电频谱不受干扰和中断影响，确保军事行动的绝对安全；重视卫星导航系统在金融、通信、电力、应急救援等重点行业和安全领域的推广应用。欧洲出台《欧洲卫星导航应用绿皮书》，规范了Galileo卫星导航应用领域、道德与隐私问题、公共行动等内容，为重大安全领域推广应用营造了制度环境。2011年9月，欧洲议会通过决议，计划Galileo系统2014年启用后在为民用车辆与船舶提供卫星导航信号的同时，也将为欧盟国家的警察和军队提供卫星导航信号，并为重点基础设施、交通系统、紧急搜救等提供服务。

五是实行国际开放政策，注重国际合作与兼容互操作。近年来，随着全球经济一体化趋势发展，全球卫星导航产业发展越来越呈现出多个卫星导航系统兼容发展态势。美国、俄罗斯、欧盟都把国际开放政策作为卫星导航系统的重要政策，积极开展各种形式的国际合作，促进全球卫星导航系统之间兼容与互操作，鼓励全球性投资，获得国际社会广泛认知。美国与欧洲、俄罗斯、日本、印度、中国、澳大利亚开展合作，与欧洲签署协议；美国与俄罗斯发表联合声明，成立兼容互操作和搜索求援工作组；美国与日本开展GPS兼容互操作的合作；美国与中国通过ITU进行双边会议；美国与印度和澳大利亚开展兼容互操作和民用服务合作。欧盟除欧盟国家外，还积极与中国、以色列、摩洛哥、韩国、沙特阿拉伯和乌克兰等国家开展合作，积极开拓国际卫星导航市场。

三、依法治国方略下北斗卫星导航政策法规工作的总体思路

按照国家“构建完备的法律规范体系、高效的法治实施体系、严密的法治监督体系、有力的法治保障体系”的法治建设目标和要求，北斗卫星导航政策法规工作的总体思路是，坚持全局思维，力求全域覆盖，实施重点突破，实现整体提升，建立较为完备的法规政策制度，提高北斗法规政策执行力，充分发挥政策法规对北斗卫星导航系统建设、管理和应用的规范和制度保障作用。

一是坚持全局思维，建立完备的法规政策体系：北斗卫星导航政策法规具有制度性、系统性和军民两用特性。北斗卫星导航政策法规工作要站在提升国家综合竞争力和国防现代化建设高度，综合运用战略思维与系统思想，统筹好整体与局部的关系，要打破军队和地方相关部门的界限，形成跨部门整体合力，建立较为完备的北斗法规政策制度，充分发挥北斗卫星导航政策法规在统筹经济建设和国防建设中的牵引作用。

二是坚持全域覆盖，加强法规制度立改废工作：北斗卫星导航政策法规工作涉及北斗卫星导航系统建设、应用推广、基础建设和国际合作等方面工作，涉及环节多，专业领域广。在新的管理体制调整改革基本到位后，要统筹兼顾各部门、各行业和各地区的政策法规需求，加强法规制度立改废工作，加大空白领域的立法力度，使法规政策制度能够覆盖北斗卫星导航系统全寿命建设和北斗卫星导航产业链全过程，为指导和规范北斗卫星导航各环节工作提供制度保障。

三是坚持问题导向，对政策瓶颈予以重点突破：要以满足北斗体系建设的重点任务需求为牵引，按照急用先建、后用缓建的思路，制定切实可行的北斗卫星导航立法规划和年度计划，近期重点加强关键技术攻关、应用推广与产业化、知识产权、国际合作、北斗应用、产业扶持等方面的法规政策拟制工作，为北斗核心技术攻关和北斗规模化应用提供政策支撑。

四是坚持立法规范，整体提升立法质量：要以北斗卫星导航政策法规理论研究、工作模式创新和运行机制优化为创新活力，充分借鉴主要国家卫星导航政策法规的有益经验，加大调查研究力度，针对北斗系统建设和应用的实际需求，加大北斗卫星导航政策法规清理与修订力度，提高北斗卫星导航领域的整体立法质量。

四、新形势新体制下北斗卫星导航政策法规工作的实施要点

我国管理体制调整改革基本到位后，新形势下北斗卫星导航政策法规工作的任务十分繁重，为此，要按照理论先行、总体优化、体系完备、重点突出的工作思路，目前应着力抓好以下重要工作任务。

一是加强立法理论研究，顶层设计北斗卫星导航法规体系。北斗卫星导航系统建设、运行维护、应用推广、产业发展、国际工作涉及面很广，参与的部门和单位很多，北斗立法工作量很大。为此，要深入开展立法理论研究，根据北斗卫星导航系统建设和产业发展状况，研究制定未来理想的北斗卫星导航法规体系，以未来出台的《卫星导航法》为统帅、以国务院和中央军委法规《卫星导航条例》为指导，由多个部门、行业和地区的规章、政策和规范性文件组成，对未来北斗卫星导航立法工作予以顶层指导。

二是结合立法工作实践，科学制定北斗卫星导航立法规划计划。结合我国管理体制和运行机制调整改革的实践，根据北斗各领域立法需求实际，按照先急后缓、成熟先行的思路，与国家和军队法制部门充分沟通，充分论证并科学制定《北斗卫星导航立法规划计划》，提出分阶段制定的北斗卫星导航领域的法律、法规、规章和政策的名称、明确制定部门、时间要求和规范的主要内容等，对各部门、各行业和各地区卫星导航立法工作予以规范。

三是形成跨部门工作合力，条件成熟时制定重要的法律和法规。近年来，美国、俄罗斯和欧盟均出台了卫星导航领域的国会立法和总统令，规范了各部门职责分工、工作机制和运行程序等。相对而言，我国北斗卫星导航领域还缺少一部顶层法律或法规，影响了北斗卫星导航系统的建设和应用。考虑到人大立法周期较长，现阶段可以凝聚相关部门力量，先行研究制定《卫星导航条例》，条件成熟时再研究制定《卫星导航法》，从国家层面明确卫星导航体制机制，提高北斗卫星导航系统法制化管理水平。

四是针对各行业和地区特点，开展各专业和地区重要规章和政策的立改废工作。各行业、各专业领域和各地区的规章和政策形式多样，覆盖面宽，涉及北斗卫星导航全系统、全寿命过程管理，涵盖组织领导及职责分工、系统建设、基础设施建设与运行、应用推广与产业化、国际化应用与国际合作等内容。各行业、各专业领域和各地区要结合其特殊性和北斗应用需求，加快制定、修订各专业领域急需的法规和政策，如北斗导航应用与产业促进政策、基础设施建设与运行管理、重要领域强制应用、信息安全管理、出口管理等方面法规或政策等，同时对过时的法规政策及时废止，为各领域工作提供制度保障。