合肥市的土地管理之道

◎姬红超

合肥市的土地管理之道

◎姬红超

编者按：近年来,安徽省合肥市勇于探索、大胆创新，在城市建设、土地利用等方面形成了一整套行之有效的土地管理体制和管理模式。日前，许昌市政府派人赴合肥市考察学习，以促进该市的国土资源管理工作。本刊特邀请参加考察的许昌市国土资源局办公室副主任姬红超撰写此文，介绍合肥市土地管理经验，特此刊出，以飨读者。

合肥是安徽省省会，位于安徽省正中部，长江、淮河之间，是国家级皖江城市带承接产业转移示范区核心城市、长三角城市经济协调会城市、合肥都市圈核心城市。合肥市下辖9个县（市、区），并赋予合肥高新技术产业开发区、合肥经济技术开发区、合肥新站综合试验区、巢湖经济开发区市级管理权限。

全市土地面积1.14万平方公里，常住人口755万人，占全省总人口的12.6%。其中，城镇人口486万人，城镇化率达64.6%。近年来，合肥市经济社会发展保持着较快的速度，尤其是今年以来克服经济下行压力增大、“三期叠加”延续等多重挑战，实现主要经济指标继续保持两位数增长、时间任务“双过半”、在全国省会城市“进十强”的目标，迈出逆势上扬的强劲步伐。

在土地管理工作方面，合肥认真总结国内外城市建设、土地利用等方面的经验教训，勇于探索、大胆创新，并在实践中不断丰富完善，形成了一整套符合国家土地法律法规政策和合肥实际的土地管理体制和管理模式，并获批为国家唯一的节约集约用地试点市。在制度方面，建立了土地管理委员会集体决策制度，让国土工作由部门层面上升为党委、政府层面；建立了“阳光地产”制度，让土地交易在阳光下运行，做到了公开、公平、公正；建立了“双向约束”制度，将土地管理由单纯的行政管理丰富为行政管理、法制管理、合同管理并举，将一维的空间节约提升为“时间、空间、质量” 的三维立体节约集约。在机制方面，建立了建设项目开竣工督查、违法用地发现报告、土地利用动态巡查“四个一”、耕地保护“三落实”等机制。在技术方面，建立了土地管理“一张图”、节约集约用地“五要素”，制定《合肥市国土资源管理业务技术规定》等等。这一系列创新之举，打造了阳光透明的土地市场，有效地维护了人民群众的利益，确保了节约集约用地，加快了项目建设进度，同时也保护了干部。

坚持集体决策，党委、政府齐抓共管

合肥市以市委文件成立了高规格的市土地管理委员会，市委书记任主任，市长任第一副主任，分管副市长和相关市领导为副主任，相关部门为成员单位，同时市委、市政府联合下发了《合肥市土地管理委员会议事规则》，明确土委会将审查土地收购方案、用地计划安排、土地供应方案和上市保留底价等涉土事项的具体内容，把土地管理作为牵动城市建设和发展的牛鼻子。此举不仅从体制上有效地推动了公共权力的行使以集体决策的方式来阳光运行，而且提高了行政

服务的效率和质量，促进了建设项目早落地、早开工、早建设、早投产。

坚持公平竞争，打造“阳光地产”

合肥市在全国率先推行经营性用地“定期推介、全国公告、民主决策、公开拍卖”的供应方式，有效防止了土地市场多级管理滋生腐败、交易反复倒手推高地价等问题。合肥市创新思路，对现有供地制度实行了大刀阔斧的改革。通过土委会，对全市土地出让工作实行集中统一管理，集体民主决策。每宗土地在公告推进2个月后方可上市，让有兴趣参与竞买的开发企业（至少3家）都来对每一个具体地块进行规划设计，从中优选方案，确保土地的最优利用和最高综合效益。在土地出让过程中，实行阳光操作，公平竞争。合肥市每年面向全国组织多场土地项目推介会，及时按规定向社会公开土地出让计划和宗地出让信息，保证各方投资者平等的知情权。对经营性用地，一律进入土地交易市场，以公开拍卖方式上市，对确需采取挂牌方式供地的，严格实行国家规定的审批程序和保留底价确认机制。每宗土地使用权出让的保留底价一律由土委会主任会议在开拍前半小时内实行集体研究确定，交由纪检监察部门封存，并在拍卖会现场在纪检、监察、公证等部门人员的现场监督下，在宗地拍卖无人应价的情况下再拆封，确认是否成交，以广泛接受社会的公开监督，最大限度防止了自由裁量权对土地利用的影响。

坚持高起点定位，构建大收储格局

一是收储机构规格高。合肥市土地储备中心为市政府直属正县级参照公务员管理事业单位，土地收储是市委、市政府领导下的一项综合性工作，主要职责是依据城乡总体规划和土地利用总体规划，依法收储土地，并对收储的土地进行前期熟化和上市供应。

二是收储范围大。目前合肥土地收储范围覆盖四个行政区、三个开发区、滨湖新区、政务新区，以及市辖县（市）商品住宅用地规模超过7公顷宗地和部分重点乡镇，真正形成了“一个池子蓄水、一个龙头放水”的大格局。

三是收储类型多。合肥土地储备类型涵盖党政军企事业单位存量土地盘活、开发园区经营性用地收储、城中村和老旧小区拆迁改造土地资源整合等。

四是收储资金保障有力。合肥的土地储备资金主要来源于财政拨款和银行贷款。财政拨款主要包括预拨城中村（危旧小区）改造资金、拨付土地收益基金（上一年度全市土地出让金总额的8%）、拨付重大城市建设项目土地收储资金以及结算土地储备成本等四个方面。同时，合肥储备机构作为一个重要的融资平台，与国开行签署了90亿元储备土地贷款战略合作协议。在确定贷款规模时，储备机构坚持封闭运行、专款专用，有效降低风险，发挥效益。目前，已使用土地贷款余额57.4亿元。

坚持有序供地，保障市场健康发展

一是保持刚性需求。针对近年来每年约有30万人由农民和外来人口转变为市民的现状，合肥市充分发挥土地调控功能，分期分批分类做好土地供应工作，保持了新增商品住宅约10个月的库存。目前，合肥市房地产市场稳定，即使在前几年全国大多数城市房价暴涨和今年以来经济下行压力增大的情况下，合肥的房价和供需都处在一个比较合理的水平，没有出现大起大落的现象，仍处于持续、健康、平稳的发展态势。

二是严格“净地”供应。在“净地”标准界定方面，合肥要求较为严格，规定：收回土地及地上建（构）筑物产权必须明晰，无抵押、出租、出售等他项权利，水、电、气等费用清结；收回土地地上无建（构）筑物、无附属物、无杆线、无土方和建筑垃圾，清理至自然标高，基本平整，围墙闭合；收回土地地下通道、管线、暗渠（涵）等设施位置清楚、清理或改造措施得当，涉及人防设施的需向人防部门报批保留、改造、废除或者恢复方案等。上市土地的“净地”主体责任在各县（市、区），但严格把关的审查责任在市国土局，必须做到每宗地都到现场去看，确保做到“不净地不上市”。

三是实行双向约束。合肥将土地管理由单纯的行政管理丰富为行政管理、法制管理、合同管理并举，将一维的空间节约提升为“时间、空间、质量”的三维立体节约集约，这是合肥市在土地管理中特别创新的土地供需的“双向约束”制度。国土部门与用地方签订《国有建设用地使用权出让合同》和《划拨决定书》，以要约形式对建设项目的投资强度、产出税收、解决就业、开竣工均施以指标量化和违约处罚。将节约集约用地由单一的空间维度，延伸到时间维度的建设开工约定和质量维度的经济环境效益，实现土地综合产出率、利用率同步增长和效益最大化。

四是下放供应权限。合肥将土地供应工作分解至各区，从前期资料准备、上报审批、土地供应至供后监管，全部由辖区承担，市国土部门负责审核备案，加强了辖区政府对区域内土地的看护、监管职责，做到责权利相统一。同时，市区及部分县属区域统一平台出让，形成了各区域竞争的大氛围，并在供应前要求水、电、路、气等基础设施配套完善，统筹考虑周边区域教育、医疗等城市基础设施配套建设问题。

（作者单位：许昌市国土资源局）