“合法性机制”与“效率机制”的耦合突破产业转移的“嵌入性”约束
——以江苏省南北挂钩共建产业园区为例

杨玲丽

（上海政法学院社会管理学院，上海201701）

“合法性机制”与“效率机制”的耦合突破产业转移的“嵌入性”约束
——以江苏省南北挂钩共建产业园区为例

杨玲丽

（上海政法学院社会管理学院，上海201701）

现实中的产业转移困难重重，主要是受“嵌入性”约束，企业担心转移出去后，失去其所嵌入发达地区的社会关系网络，这种社会关系网络对维持企业生产经营起到至关重要的作用。因此，纯粹靠市场机制的作用无法引领企业大规模有序转移，此时，政府的制度安排尤为重要。文章以江苏省为例，在“合法性机制”作用下，政府引导南北挂钩共建产业园区的制度安排，使得企业在向外转移的过程中，能够保留嵌入在发达地区的部分社会关系网络，充分调动企业向外转移的积极性；但是，企业转移属于市场行为，政府过度干预会失灵。因此，政府在推动园区共建成功以后，及时脱手，成立股份公司并由苏南方控股，按照市场化运作园区，既充分发挥了效率机制在园区共建中作用，又调动了苏南方参与园区共建的积极性。

产业转移；江苏省南北挂钩；合法性机制；效率机制

一、问题提出

一个组织如何行动，可以有两类解释：经济学的效率机制和社会学的合法性机制。经济学的效率机制强调组织的经济属性，认为在市场的自动调节下，基于理性选择原则的组织只要追求自己私利的最大化，市场就可以实现帕雷托最优。经济学的效率机制逻辑理论上无懈可击。但是，现实中果真如此吗？国有企业的运营符合效率机制逻辑吗？学校的架构设计符合效率机制逻辑吗？企业的行为处处遵循效率机制逻辑吗？未必如此，组织的行为并不完全是功利计算的结果，企业常常会设计一些无效率的部门，比如工会等，做一些无效率的行为，比如慈善等。因此，社会学认为研究组织的行为要考虑其所处的制度环境，强调组织的社会属性。组织的行为是一个不断地采纳外界公认的、赞许的形式或做法的过程，即组织也是制度化的组织。但是，组织的行为是否只考虑制度环境呢？明显也不是。现实中，两种机制是交织在一起的。一个组织的行为既要考虑到效率机制，也要考虑到合法性机制，因为组织既要实现自己的私利最大化，又要在其所处的制度环境中生存。而一个制度的设计，也必须考虑到效率与合法性，平衡二者之间的冲突，这种制度才可以长久产生激励作用，真正起到对市场失灵的弥补作用，否则很可能会导致制度设计的失败，造成市场的更加无序。

制度设计在组织行为决策中的作用毋庸置疑。具体到产业转移，当经济发达地区想实现“腾笼换凤”式产业升级时，劳动密集型企业却因为社会关系网络的“嵌入性”约束困境而不愿意向外转移，此时，政府的介入恰如其时。政府在合法性机制作用下，通过巧妙的制度设计，引诱下级政府参与其中，动员企业向外转移；而当企业转移出去以后，如果再由政府管理企业必然会出现低效率，此时，政府适时退出，让市场的效率机制充分发挥作用变得尤为重要。本文以江苏省南北挂钩共建产业园区为例，阐述地方政府如何通过制度安排解决产业转移过程中的“嵌入性”困惑，同时又怎么样解决在制度设计过程中的效率机制与合法性机制的冲突问题。

二、效率机制与合法性机制

效率机制和合法性机制是现代社会组织运行的两种主要机制。经济学重视效率机制，社会学则热衷于合法性机制。效率机制强调的是“无形的手”（市场）的作用，而有时候，“有形的手”也能够起到不可忽视的作用。具体到产业转移，企业是选择转移出去生产还是留在原地，是由效率机制决定的，是企业在考虑交易成本最小化基础上的最优选择。但实际上，有效率的事情在现实中未必如愿发生，因为市场也会失灵，这就需要政府在“合法性机制”的激励下发挥“有形的手”的作用。下面分别介绍效率机制与合法性机制。

（一）效率机制

什么是效率机制？在资源分配过程中，如果某种资源分配方案是自愿参与的各方都愿意接受而没有人愿意改变的话，那么这种方案就是最有效率的，即帕累托最优（Simon，et al.1987）［1］。新古典经济学认为企业在追逐私利的动力驱使下的最佳途径是提高效率，即用最少的投入获得最大的产出（Varian，et al.，2010）［2］。在新古典经济学家眼中，企业是一个“黑匣子”，供给方和需求方的行为通过市场中的价格调节（萨缪尔森，2009）［3］。理性的市场行为人在追求自己私利最大化的同时，市场可以自动实现资源的最优化配置，即帕雷托最优。但是，新古典经济学关于市场的效率机制理论是建立在人们在市场中可以获得充分的、对称的信息以及人们可以充分做出理性选择的“特定假设”之上（周雪光，2003）［4］。因此，新古典经济学中的市场关系是一种完全拔除了社会性关系的影响的“非社会性”关系。

现实中，市场在按照效率机制运行的时候，存在很多障碍，比如有限理性，即人们的信息搜集能力和信息处理能力有限，虽然人们试图按照理性行事，但是最终却很难做到完全理性（Simon，1965）［5］；比如市场交易的不确定性和复杂性（Wil⁃liamson，1985）［6］。这些障碍会导致信息阻滞或者信息不对称，从而出现人们的投机性行为和“小数现象”，很难通过市场机制加以治理，从而导致市场失灵。

在效率机制下，市场关系是一种非社会化的经济关系，交易双方无须知道对方的身份，他们在市场交易中需要签订合同，他们之间的关系也会随着买卖关系的结束而结束（Coase，1937）［7］。但是，现实并非如此，交易双方的关系往往不会随着买卖双方关系的结束而结束，而且合同中也不可能包括所有可能发生的意外，因此在合同的执行过程中，常常会产生经济关系之外的社会关系，即关系合同（在签合同时，合同上并没有把应该做的事情一一规定清楚，遇到突发事件时灵活处理）（刘世定，1999）［8］、隐性合同（一种广为接受的社会期待，即按照行业规范处理紧急事件）（周雪光，2003）［4］。当企业在生产过程中，需要社会关系发挥作用的时候，市场就失灵了，就需要外界力量的干预，本文主要谈及政府的干预，并谈及政府干预过程中的合法性机制。

（二）合法性机制

社会学的制度学派的合法性机制强调在社会认可基础上建立一种权威，胁迫或诱使组织采用在外部环境中具有合法性做法的一种制度力量，即社会承认的逻辑或者合乎情理的逻辑。概括来讲，合法性机制的基本思想是：社会的法律制度、文化、观念、习俗、社会期待等成为人们广为接受的社会事实，具有强大的约束力，规范着人们的行为（周雪光，2003）［4］。

政治学中的“合法性机制”重点强调法律制度的作用（胡伟，1996；高丙中，2000）［9-10］，而社会学的“合法性机制”不仅强调法律制度的作用，而且强调观念制度、文化制度、社会期待等制度环境对组织行为的影响（Meyer and Rowen，1977；DiMaggio and Powell，1983；Douglas，1986）［11-13］。在合法性机制的驱使下，组织不得不接受制度环境建构起来的具有合法性的形式和做法，以便提高组织的社会地位，得到社会认可（周雪光，2003）［4］。相同类型的组织所面临的制度环境大体相同，因此最终会导致组织的趋同性，即在组织的行为和形式上越来越像（Meyer and Rowen，1977；DiMaggio and Powell，1983）［11-12］。

合法性机制通过强合法性和弱合法性两个层面影响人们的行为（周雪光，2003）［4］。强合法性指制度塑造人们的思维，因为人是制度的载体，没有主观能动性和自主选择性（Meyer and Rowen，1977；Douglas，1986）［11，13］；弱合法性强调制度通过影响资源分配或者激励方式影响人们的行为选择，此时，人具有了能动的空间，人们可以自由选择制度（DiMaggio and Powell，1983）［12］。一个具有合法性的组织更容易得到社会的认可、政府的支持和承认，从而提高组织的知名度，这就诱使组织采纳那些具有合法性的行为，因为组织意识到如果这样做，对组织的发展是有好处的（Douglas，1986）［13］。因此，合法性机制会产生激励作用，诱使组织去接受、采纳普遍认可的做法和形式。

（三）两种机制的矛盾与破解

合法性机制与效率机制可能是对立的，即有效率的不一定会满足合法性，而满足合法性的不一定有效率。因为组织常常同时面对两种不同的环境：技术环境和制度环境，而这两种环境对组织的要求又经常是相互矛盾的（Meyer and Row⁃en，1977）［11］。技术环境要求组织按照经济学所谓的效率最大化原则组织生产，从而实现帕雷托最优；而制度环境则要求组织接受社会认可的形式和做法，如果组织的行为有悖于这些社会期待，就会出现“合法性”危机（Meyer and Rowen，1977）［11］。

既然合法性机制与效率机制是相互矛盾的，那么组织是怎么应对的呢？一个重要的对策是把组织内部运作与组织结构分离开来（Meyer and Rowen，1977）［11］。以江苏省区域内产业转移为例，制度环境要求苏南与苏北共建产业园，但是，园区运作成功的秘诀却在于，在制度环境下共建的产业园区按照市场化运作，即在合法性机制约束下建立起来的园区脱离政府的直接管理，按照市场的效率机制运作。

三、产业转移的“嵌入性”约束困境

遵循经济学的效率机制逻辑，产业转移是产业发展到一定阶段的必然产物，只要地区之间比较优势差异存在，企业就会从要素成本较高的地区向要素成本较低的地区转移（任太增，2001；刘新争，2012）［14-15］。但是现实情况却是，企业宁愿待在发达地区忍受高成本的煎熬，也不愿意转移到要素成本较低的欠发达地区（刘红光等，2011）［16］，原因主要是欠发达地区缺乏企业运营的各种社会关系网络（杨玲丽，2012）［17］。而企业的运营则是深深“嵌入”在社会关系网络中（边燕杰、丘海雄，2000）［18］，比如企业领导人与当地政府官员的社会关系网络、企业领导人与当地企业家的社会关系网络、企业与当地产业链上企业的社会关系网络、企业与当地生产服务性机构的社会关系网络等。在这些社会关系网络中，企业成员之间更容易互惠信任，从而减少声誉的不确定性，降低违约风险（Coleman，1990）［19］，网络中的信任与规范机制更容易约束企业的机会主义行为（蔡铂、聂鸣，2003）［20］。更何况，在中国，企业的经营更多的是靠无形规范的约束，用企业家的一句话说“当两个企业走上法庭的时候，不仅两个企业之间的生意没得做了，以后别的企业也不会再跟这家企业做生意了”。而这种无形规范和信任均嵌入在当地的社会关系网络中，如果企业“脱嵌”后转移出去生产，企业将失去这种无形规范和信任的约束，影响到企业的正常生产经营。

但是，在发达地区日益面临着土地短缺、劳动力成本上升、环境治理等压力下，劳动密集型企业从发达地区向欠发达地区转移将是大势所趋（叶琪，2014）［21］。而且，如果劳动密集型企业不转出，发达地区也很难进行“腾笼换凤”式产业升级。因此，产业转移迫在眉睫。而且，推动传统制造业从沿海发达地区向内陆欠发达地区转移也是我国推进产业结构调整，实现区域协调发展的重要战略。现实情况却是，受社会关系网络的嵌入性约束，单凭市场导向很难引导企业大规模地向外转移，那么，谁来承担起推动者及组织者的角色呢？行业协会和政府均可以担当此任，但是在中国行业协会发展缓慢并且具有半政府化的背景下，此重任自然而然落到政府头上。因此，由政府推动的产业转移应运而生。江苏省“南北挂钩共建产业园区”正是地方政府推动区域产业转移的制度安排。

四、江苏省“南北挂钩共建产业园区”制度安排突破产业转移的“嵌入性”约束

（一）江苏省“南北挂钩共建产业园区”制度安排

江苏省一直是我国的经济大省，但是随着改革的深化，省内区域经济发展的梯级差异日趋明显。苏北地区成为制约区域经济均衡发展的“瓶颈”。因此，苏南带动苏北经济发展成为必然。而且，在苏南经济快速腾飞的同时，土地资源、环境承载力、劳动力成本等矛盾日益突出，而苏北的优势却明显凸显。在此背景下，江苏省委省政府于2001年就提出了“苏南提升、苏中崛起、苏北振兴”的区域经济协调发展战略，开始了“南北挂钩合作”的尝试，但是效果并不显著。2005年、2006年，在借鉴广东经验的基础上，江苏省委省政府又做出了“南北挂钩共建苏北开发区”的决策，鼓励苏南的劳动密集型企业向苏北转移①。此举措在之前的区域经济协调发展战略基础上，为“南北挂钩合作”提供了新平台——“共建的产业园区”。截至2013年底，苏南五市与苏北五市挂钩共建了37个产业园区。这些共建的产业园区，促进了产业转移、劳动力转移、科技转移，对苏北经济的带动效果显著，苏北地区生产总值的环比发展速度与苏南的差距正在逐渐缩小。2012年苏北实现GDP12 177.68亿元，增长13%，分别比江苏省、全国平均水平高5.2个、2.9个百分点，主要经济指标增速已连续7年高于江苏省、全国平均水平。苏北地区生产总值实现4年翻一番，占全省比重由2007年20.3%上升到2012年的22.5%，经济呈现良好发展势头。2013年，在推进新一轮南北挂钩合作工作中，省委省政府强调着力做好“五个一”：编制一个规划（产业转移）、打造一个平台（共建园区）、建立一项机制（利益共享）、形成一套政策（扶持政策）、培养一支队伍（干部人才），进一步完善了制度化安排，加大了产业区域内转移的力度，以便进一步推动区域经济均衡发展，如图1所示。在各级政府的制度安排下，2013年苏北地区GDP达到13 558.9亿元，增长12%，占江苏22.9%。

图1 江苏省内南北挂钩合作的“五个一”项目

“南北挂钩共建产业园区”的制度安排为苏南苏北的合作搭起一座桥，以此为平台，可以将苏南的劳动密集型企业通过组团式迁移、大企业带动迁移、产业链迁移等方式转移到苏北，同时主要让苏南的政府官员、园区管理人员等管理共建园区，既保留了企业与苏南政府官员、苏南园区管理人员的社会关系网络，也保留了企业与部分生产链上企业的社会关系网络。诸多策略，使得苏南的企业虽然迁入苏北，但仍然像身处苏南一样，主要与苏南的领导人打交道，主要与苏南的企业家打交道，有效地保留了企业嵌入在苏南社会关系网络中的部分社会资本，打消了企业社会关系网络断裂的担忧，企业纷纷愿意从苏南迁入苏北。

（二）制度实施过程中“合法性机制”与“效率机制”的耦合

当政府审时度势地承担起了产业转移的推动者角色时，省级政府怎样动员下级地方政府参与其中，引导劳动密集型产业有序转移，却不违背市场规律呢？江苏省的做法是，在“合法性机制”的作用下，激励转出地政府（苏南）与转入地政府（苏北）合作，推动双方在欠发达地区（苏北）共建产业园，然后让政府导向的共建园区以股份制的形式，按照市场化运作，让“效率机制”在共建园区的运作过程中发挥主导作用，弥补政府失灵的缺陷，如图2所示。

图2 “合法性机制”与“效率机制”在产业转移中的作用机理

1.政府导向：合法性机制

产业转移对苏北是极大利好，但是，苏南政府为什么会愿意参与到区域间的有序产业转移中去呢？“合法性机制”提供了解释的视角。合法性机制怎样发挥作用的呢？主要是通过激励机制、模仿机制、社会规范机制发挥作用。

（1）激励机制。江苏省南北经济发展的差距、区域经济的非协调发展严重影响了江苏省委省政府官员的政绩。为此，政府官员可以通过出台政策的“强合法性机制”迫使苏南与苏北合作共建产业园区。在这种“强合法性机制”约束下，下级政府没有自主选择权，只能依照省级政府的意愿行事，如果他们不按照省政府的意愿行事，可能会受到批评或者惩罚（Douglas，1986）［13］。但是，在这种“强合法性机制”约束下，下级政府也有应对策略，他们可能会表面上应付上级政府，而不付之于实施（Meyer and Rowen，1977）［11］。即，虽然共建了产业转移园，但是并不花大功夫去推动企业转移到共建园区，因此制度的约束力将会失效。那么，制度怎样影响下级政府的行为选择呢？主要靠“弱合法性机制”的“激励作用”（DiMaggio and Powell，1983）［12］—通过资源和利益分配激励下级政府采纳那些上级政府认可的做法。一方面，在中国官场的政绩竞赛制度下，下级政府只有按照上级政府的意愿行事，才能获得上级政府的信任和支持，才能获得上级政府的合法性认同，从而获得连任和升官的机会。另一方面，上级政府手中掌握着大量的资源，他们根据下级政府的表现来分配资源，激励下级政府按照上级政府的期待行事。通过资源分配和政绩评价，省政府就能够激励下级政府（特别是苏南地方政府）按照他们的意愿推动产业有序在省内转移。

自2004年起，江苏省就陆续出台了《关于促进苏北地区加快发展的若干政策意见》、《关于鼓励苏南产业向苏北转移奖励政策有关实施办法》等政策文件，鼓励投资者到苏北投资。特别是省政府2006年出台的《关于支持南北挂钩共建苏北开发区政策措施的通知》，明确制定了苏南五市（南京、无锡、常州、苏州、镇江）与苏北五市（徐州、连云港、淮安、盐城、宿迁）合作共建工业园区的工作任务，明确对共建园区给予财政资金支持、税收返还优惠、用地计划倾斜、金融信贷扶持等相关政策措施。江苏省围绕实施促进区域协调发展，相继出台了30多个配套文件。实施“梯度推进（苏南、苏中、苏北）”与深化“四沿联动（沿沪宁、沿江、沿海、沿东陇海）”，并陆续出台了一系列文件，集中力量加大对苏北的扶持力度。财政资金对南北合作共建园区的投放采取“公司持股投放”的方式，由省财政投向省融资平台公司作为资本金，再由平台公司投向园区开发公司变成股份持有。在政策创新方面，江苏省委省政府对转移到苏北的重大产业项目，适当降低建设用地门槛（一般比苏南地区降低10%），并且在税费、规费和地方分成等方面提出了指导性建议；对符合产业政策、环境保护要求的产业转移项目给予专项奖励等（毛广雄，2010）［22］。而且，为了在更广领域整合资源，2009年底，省政府将上海也纳入苏南苏北共建范围。自2010年起，江苏省政府依据考核评价结果，对共建工业园区兑付“以奖代补”资金，主要用于园区的基础设施建设等：新批共建园区自批准之年起连续3年内年度考核合格者，每年奖励1 500万元；2009年底前已享受“以奖代补”政策满3年的共建园区，自第四年起连续3年内年度考核合格的，每年奖励500万元；正在享受“以奖代补”政策的工业园区，经考核合格后，每年奖励1 000万元②。这些措施均是省级政府利用他们手中掌握的政策资源激励下级政府推动产业转移，引导苏南劳动密集型企业向苏北转移。因为共建园区是由苏南方负责运营，所以这些激励措施的最大受益者仍然是苏南方政府官员，他们在共建园区的运营过程中，既享受到了政策优惠，又获得了上级政府的政绩认可，因此苏南方的积极性较高。

除了直接给予政策支持外，江苏省政府还以省级财政投入为主，加快苏北地区交通基础设施建设。从2005年起江苏就明确提出高速公路战略投资由市县政府转向省级政府。高速公路建设以省为主。省管建设的高速公路项目的资本金筹集以省为主，出资40%，市级地方出资在2006年以来经历了三个发展阶段：第一阶段出资为苏北10%、苏中20%、苏南30%；第二阶段苏北不出资，苏南、苏中不变；第三阶段苏北地区出资比例调整为20%，其目的是为了抑制苏北的过度投资需求。三个阶段均是以省级出资为主，苏南出资为其次。这种战略决策拉近了苏南与苏北的空间距离，方便了转移到苏北的生产工厂与苏南的总部之间的往返。

除了省级政府的政策激励外，在南北共建园区中，苏北也摒弃了地域观念，提供大力支持。比如，会给合作园区最好的地、给苏南的派驻干部晋升指标、给宽松政策，当地党政不干预园区的日常工作，10年封闭运营。把地方收益全部留给园区。以苏州与宿迁合作共建的“南北转移园区”为例，园区一把手由苏州派出干部，宿迁干部任副职，甚至连行政运作的两套公章都交由园区工委和管委会保管使用。

（2）模仿机制。在省政府的激励下，苏南市级政府开始推动苏南的产业园在苏北建立“飞地经济”的产业园区。但是，按照效率机制来讲，就算苏南的产业园区需要“腾笼换凤”，他们也不一定要与苏北共建产业园区，他们可以选择成本更低的省外地区，比如安徽的皖江地带。这时候，激励机制在市级层面同样发挥作用。省级政府通过提供政策支持、财政支持等“利诱”苏南的某些园区接受其政策导向，与苏北共建产业园区。当其他苏南园区看到共建园区可以获得较多省级政府的政策和财政支持时，纷纷效仿，开始申请与苏北共建产业园区。此模仿机制是苏南园区在适应同一制度环境下表现出来的相同行为。因为，任何一个组织必须适应制度环境才能够生存，当制度环境不确定、组织不知道怎么做才是最佳选择时，模仿那些已经成功的组织的做法，可以减少未来的不确定性，扎根在制度环境中，得到合法性认同，不容易受环境的冲击（Meyer and Rowen，1977；DiMaggio and Powell，1983）［11-12］。而且，一个组织如果不采纳制度化的形式或做法的话，可能会受到很多压力，丧失很多有利的政府支持和资源（DiMaggio and Powell，1983）［41］。

具体来讲，模仿机制怎样在园区共建中发挥作用呢？首先，省政府投入了大量的资源、政策、财政等扶持苏南苏北最早共建的一批园区③，如苏州宿迁工业园区是省政府扶持力度较大、苏州最早“走出去”、目前比较成熟的一个共建园区，该共建园区以苏州“出资金建园区、派团队送理念、做项目带招商”的共建模式，在宿迁打造了一块苏南标准的“经济飞地”，成为园区共建的模板。该园区已经引入台湾可成科技、日本尼吉康电子、江阴长电科技等多家知名企业，初步形成了精密机械、电子电气、新材料和新能源等较高层次产业聚集；取得了30多项“第一、唯一”业绩，在江苏省37家南北共建园区中连续5年考核第一，并首家获批省级开发区，首家获准创建“省级生态工业园区”；获得“省先进开发区”、“省电子信息产业特色基地”、“省模范劳动关系和谐园区”等称号。其次，在苏宿工业园区的示范效应下，当其他苏南园区发现共建园区可以获得更多有利的政策资源时，纷纷效仿，越来越多的共建园区开始投入运营，比如上海的产业园区也开始在苏北共建产业园区，并被江苏省纳入“南北挂钩共建产业园区”的政策扶持范围内，截至2013年底南北挂钩共建的产业园区达到37个，有序地推动了区域内产业转移。再次，当越来越多的苏南园区想在苏北共建产业园区时，信息不对称现象随即出现，即有共建意向的苏南园区不了解苏北园区，找不到合适的合作伙伴。因此，园区共建又亟待政府搭台，帮助苏南园区和企业更好地了解各地的投资环境。在此背景下，2011年11月，长三角园区共建联盟平台成立，通过网站建立平台，提供各地园区的投资环境与投资信息，从而加快长三角的产业梯度转移。

（3）社会规范机制。根据制度学派的观点，组织当前的策略选择是由过去发展而来的，受过去环境的制约，具有路径依赖性（North，1981）［23］。一旦一个组织走上某条制度路径，这种制度路径会在以后的发展过程中不断得到强化，即过去的制度策略选择制约着现在和未来的制度策略选择（North，1981）［23］。这种制度策略选择产生一种共享观念、共享的思维模式，成为一种社会规范，在潜移默化地影响着人们的行为，最终产生趋同性（DiMaggio and Powell，1983）［12］。苏南园区从选择与苏北共建产业园区的那一刻开始，合法性机制就迫使共建园区不断地接受制度环境所构建起来的具有合法性的形式和做法，而且这种形式和做法就像一种规范，不断地影响着其他园区的策略选择。最终，这种共享观念、共享的思维方式成为一种规范，有效地约束着园区共建过程中的各种行为规范，比如园区的合作模式、运营模式、管理模式、人才培养模式等，最终导致了园区共建的趋同性。

在苏南苏北挂钩共建产业园区的策略选择中，苏州宿迁工业园一直是典范。它的园区基础设施规划先行的理念、“政府导向、市场化运作”模式、苏南方控股的合作模式、苏南方投资金、投技术、投管理经验、投招商经验、十年内不分红、派干部长驻苏北、培训苏北干部的合作模式成为一种隐形的规范，影响着其他共建园区的合作模式选择。而且，当省级政府发现苏州宿迁工业园区的“政府导向、市场化运作”模式取得可喜成绩时，开始将此模式作为一种制度策略，以政策文件的形式印发给下级政府，像社会规范一样影响着其他产业园区的制度策略选择。

2.市场化运作：效率机制

由省级政府推动南北共建产业园区之后，政府怎样脱手，发挥效率机制的作用，让共建园区按照市场化运作的呢？

（1）政企分离，企业模式运作。虽然苏南苏北共建的园区是在地方政府的推动下筹建的，但是，政府运营共建园区会出现低效率。因此，政企分离将是共建园区运营的最优选择。虽然苏南苏北园区共建的模式多种多样，有“双方园区合作共建产业园”，如苏州宿迁工业园、苏通科技产业园等；有“双方政府合作共建产业园”，如锡通科技产业园、上海杨浦（海安）工业园等；有“高校与地方合作共建产业园”，如复旦大学控股的复旦复华科技股份有限公司在南通市的海门开发区建立上海复华高新技术园；有“企业与地方合作共建产业园区”，如上海宝钢集团与江苏南通的海门市政府合作开发海宝金属工业园等。但是，大多数共建园区选择了政企分离的运营模式，即政府仅搭桥牵线及提供政策及财政支持，推动共建园区合作成功后，成立公司运营共建园区，并让共建园区按照企业化运作，政府不再插手园区的运营，给予园区经营充分的自主权与决策权。比如，在苏州市政府和宿迁市政府推动下建立起来的苏宿工业园区，苏州市和宿迁市为园区充分授权，宿迁市政府给予苏宿工业园副市级建制，授权园区管委会在园区范围内行使宿迁市一级的相应管理权限。虽然园区是在市级的级别上建立起来的，但是园区管委会设立哪些部门、园区内副处级以下干部的任免权等都归园区管辖，当然园区的运营也是园区自己的管理人员说了算，政府不再参与到园区的运营过程中去，让园区完全按照企业模式运作，让效率机制在园区运作过程中充分发挥作用。比如，江苏江阴—靖江工业园区在两地政府推动跨江联动之后，成立了以江阴为主、靖江辅助的园区管委会，负责园区的建设、管理和招商引资，按照企业化运作；两地政府大力创新政府管理、园区财政管理体制，赋予园区更大的行政管理和资源配置权限，出台有利于园区经济发展的政策措施，实行园区一级财政，加大税收返还，规费除了省级费用一律不收，留给园区滚动发展。

（2）股份制合作，市场化运营。怎样让共建园区按照企业化运作呢？共建园区在“政府引导，市场运作”的政策导向下，主要通过组建股份制开发公司，运营园区。通常，由资金雄厚的苏南园区以现金入股，并占主要股份，最多可以占到90%，最少60%；而经济欠发达的苏北园区则以土地入股50%以下；税收等收益也按照双方所占股份分成。双方成立的合资股份公司独立运营，不受政府的牵制，并按照市场化运作。股份公司负责园区的规划、前期开发、招商引资、日常管理和经营管理工作。政府不再参与股份公司的管理和运营。这种股份合作制模式，运作规范，而且不受政府的行政干预，调动了苏南园区的积极性，非常适合资金实力雄厚、园区开发经验丰富的发达地区园区或大企业与苏北园区开展合作。

比如，苏州宿迁工业园区由苏州市政府、苏州工业园区管委会、江苏省国信集团（省属企业）和宿迁市政府四方按照0.5∶1∶1∶0.5共同出资3亿元成立股份制的“江苏省苏宿工业园区开发有限公司”，脱离政府的直接管理，按照企业化运作。比如，苏通科技产业园由苏州工业园区开发股份有限公司、南通经济技术开发区有限公司和江苏农垦集团有限公司以0.51∶0.39∶0.1的比例出资成立股份制公司来运营。

（3）转出方园区控股，调动苏南方的积极性。共建园区可以带动欠发达地区的经济发展，因此欠发达地区的积极性较高。但是，共建园区对于发达地区来说，要将自己的企业转移出去，也就是说自己亲手把自己的孩子送给别人，这种事情谁的积极性也不会太高。那么，怎样调动苏南地区政府及园区的积极性呢？转出方园区控股充分调动了其积极性。苏南苏北共建的产业园区，苏南方所占的股份均在50%以上，有的甚至达到90%，占主要股份。因此，共建园区的主导方是苏南，苏北地区充分授权，园区的运营决策权在苏南，苏南园区负责园区的开发建设和招商引资，这样，苏南园区多年积累下来的先进园区运作理念、开发管理经验、招商引资经验等能够迅速传继给苏北园区干部。而在此阶段，共建园区姓的是苏南“姓”，苏北处于从属地位。这种苏南主导的模式给苏南的企业吃了一颗定心丸，拉近了苏南的企业与苏北的距离感，在苏南领导的动员下，企业更容易转移到苏北去。而且市场化运营模式，也让企业充分相信共建园区能够像苏南园区一样规范运营。其次，共建园区管委会由苏南干部担任一把手，苏北干部任副职，苏南干部有充分的决策权。再次，税收分成也是按照股份分成，相当于苏南园区在苏北的“飞地经济”，政绩和财政收入等也按照股份比例主要记入苏南方。这种让苏南园区有利可图的策略充分调动了苏南园区的积极性。

五、“合法性机制”与“效率机制”的耦合突破产业转移的“嵌入性”约束

经济学的效率机制告诉我们，企业向外转移属于市场行为，策略应该是不同的，但是现实中，却出现了企业的趋同现象，即企业看到自己周边的企业向哪里转移，也会跟着向哪里转移。原因是企业的决策并非纯理性模式，会受外界环境特别是制度环境影响，会超越所谓的效率。而且，企业向外转移，不仅仅只考虑要素成本的差异，还会考虑所嵌入其中的社会关系网络是否能够跟着一起转移，而这种社会关系网络的润滑剂作用是经营企业不可或缺的。怎样既保留迁移企业的社会关系网络，又让产业转移遵循市场规律？政府导向下按照市场化运作的“共建产业园区”不失为一最优选择。因为共建的园区相当于苏南园区在苏北的“飞地经济”，由苏南干部经营管理，苏南干部有动力说服企业组团式外迁，让苏南企业在向外迁移时同时转移了企业嵌入在苏南地区的社会关系网络，打消了企业担心社会资本丢失的顾虑，企业才愿意从苏南迁移到苏北去。而在政府推动下共建园区建成后，政府再退出园区的管理工作，给予园区管委会充分的经营权，让其按照市场化运作，让效率机制充分发挥作用，既避免了政府运作园区的低效率，又克服了合法性机制与效率机制在园区共建中的矛盾。

而且，在区域产业转移的过程中，引入社会学中的“行动者”和“能动性”概念，“合法性机制”与“效率机制”是不矛盾的。如图3所示，合法性机制能够让政府以“行动者”的角色确立起产业转移的某种制度，以共建产业园区，让苏南和苏北的园区行动起来，既为苏南园区产业升级“腾笼换凤”，又带动苏北的经济发展；效率机制则让园区管委会在共建园区的运营过程中充分发挥能动作用，引导园区的经营者按照市场化运营园区，避免政府干预的低效率。

图3 产业转移过程中的“行动者”与“能动者”

由此可见，上述两种机制的耦合，既破解了企业担心转移出去后社会关系网络断裂的担忧，也能够避免政府失灵，让共建园区按照效率机制真正运转起来。

注释：

①2006年9月和2009年12月，江苏省政府分别下发了《省政府关于支持南北挂钩共建苏北开发区政策措施的通知》（苏政发［2006］119号）和《省政府关于进一步加强共建园区建设政策措施的通知》（苏政发［2009］147号）两份文件，对苏北地区南北共建园建设进行政策优惠和资金支持。

②资料来源于2010年3月2日《中国环境报》：江苏工业区考核将兑付“以奖代补”新批园区连续三年合格年补1 500万元。

③江苏省南北挂钩最早共建的一批园区包括苏州宿迁工业园、张家港经济开发区宿豫工业园、无锡—新沂工业园、无锡锡山—丰县工业园、常州高新区大丰工业园、武进高新区阜宁工业园、南京经济技术开发区涟水工业园、江宁经济开发区淮阴工业园、昆山经济技术开发区连云港工业园、镇江经济开发区东海工业园。

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［责任编辑：余志虎］

Breakthrough“Embedded”Constraints of Industrial Transfer with the Coupling of“Legality Mechanism”and“Efficiency Mechanism”—Evidence from Industrial Parks Jointly built by Southern Jiangsu and Northern Jiangsu

YANG Ling-li
（School of Social Management，Shanghai University of Political Science and Law，Shanghai 201701，China）

In reality，industrial transfer is difficult，mainly due to the“embedded”constraints，entrepreneurs are afraid to lose their social relations embedded in developed regions if transferring outward.The social relations play a vital role in the op⁃eration of enterprises.Therefore，it can not lead the large-scale orderly industrial transfer by the pure market mechanism. This time，the government’s institutional arrangements are particularly important.The paper takes the case of Jiangsu prov⁃ince as an example，in the role of“legality mechanism”，the government’s institutional arrangements on guiding to jointly build industrial parks between southern Jiangsu and northern Jiangsu can partly retain social relations embedded in developed regions when the enterprises transfer outward and fully mobilize the enthusiasm of entrepreneurs.However，the enterprise transfer is market behavior，government’s excessive intervention will fail.Therefore，when the parks are successfully built，the government should exit and establish joint-stock companies controlled by the parties of southern Jiangsu.The parks should be operated in accordance with market mode，which not only plays the role of efficient mechanisms，but also mobilizes the enthusiasm of the parties of southern Jiangsu.

industrial transfer；cooperation between southern Jiangsu and northern Jiangsu；legality mechanism；efficiency mechanism

F269.2；F127

A

1007-5097（2015）11-0046-08

10.3969/j.issn.1007-5097.2015.11.007

2014-10-15

国家社会科学基金青年项目（13CSH067）；上海市教育委员会科研创新项目（14YS156）

杨玲丽（1976-），女，陕西宝鸡人，副教授，博士，研究方向：经济社会学。