政社团结：网格化管理的创新实践

杨 宝，吴明海

（重庆大学公共管理学院，重庆 400044）

一、问题提出：网格化管理的发展困境

近年来，网格化管理成为各个地方城市社区治理创新的典型代表。它承载了社会治理与公共服务的整体性功能。十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》在“改进社会治理方式”时着重强调：“坚持源头治理，标本兼治、重在治本，以网格化管理、社会化服务为方向”，将网格化管理视为社会治理创新的发展方向。众所周知，当前社区治理陷入“上下包夹、疲于对付”的病态，从而极大地危及了社会稳定；[1](p601-618)基层政府及社区则推行“网格化管理”予以应对，实现“管理下沉、资源整合、块状细分”的精细化管理。[2](p)因此，网格化管理使社区治理实现了从多头到统一、从被动到主动、从单兵出击到协同作战等系统性转变。

回顾历程，网格化管理经历了两个实践阶段。第一，维稳管控的初级阶段；网格化管理最早在北京东城区试点，通过网络技术与网格划分使“人进户”、“户进房”、“房进网”及“网格进图”的精细化管理，达到“群防群治”。第二，组团服务的发展阶段；浙江舟山在网格划分基础上整合公共服务资源、组织服务团队，为居民提供多元化、精细化、个性化服务，实现了从“管制”向“服务”的转型。[3]但是，网格化管理在运行时存在双重挑战：效率低下与合法性不足；而其根源在于维稳管控意识过重，以及缺乏社会参与。[4]网格化管理能够及时有效回应社会矛盾的关键在于管理幅度缩减、组织体系繁衍与资源成倍投入，但这也使得社区管理在现代化进程中陷入行政内卷化。[5](p54-55)与此同时，居民期望政府提供更多的服务，但行政化倾向的网格化管理表现为“重管理、轻服务”，或者无法有效回应服务诉求，进而削弱了这套管理体系的合理性与正当性。更为严重的是，效率与合法性之间相互叠加，网格化管理陷入恶性循环而无法有效治理社会。

为此，网格化管理亟待再次创新构建新型的城市社区管理体制。初步观察，新一轮的创新实践以“社会参与”、“居民自治”、“自主管理”及“政社互动”等为突出特征。依照此发展趋势，网格化管理就不再是学者所论述的“技术治理”，[6]而是在尝试营造“社会秩序”或“政社团结”等为终极目标，以此彻底改变管控思维下的策略性应付状态。那么，网格化管理的创新实践重塑社会秩序的原则与过程是什么？以及它对公共管理目标之效率与合法性又有哪些质性影响？

二、研究框架：政社团结与网格化管理

如何描述网格化管理的核心特征？这有助于确认它的创新状况。网格化管理是政府对社区的空间重组，即把原有社区划分为更小规模以便于社会控制的方格。值得强调的是，空间重组不仅是自然特征，还具有促使社会关系变化的社会功能，使空间内部权力与利益的分配秩序甚至社会生活方式随之变迁。[7]换句话说，网格化管理在空间重组的同时也改变了社区事务的组织方式，这也是其能够称为社会治理创新的关键。

网格化管理主要依赖于空间的社区化集聚、资源的多元化整合和信息的技术化连接，但未能充分动员社会自身的力量和彻底改变社会既定的组织化形式，由此阻碍了社会治理创新的有效性与持续性。[8]事实上，面对基层社会的无组织化或原子化状态，政府难以由居民自主组织或自发参与公共事务，更需政策干预、培育居民的自治能力。然而，当前网格化管理更多地采用了行政权力的强化与行政体系的复制，并没有做到放权于社会及鼓励社区参与；这样无法使社会治理从自发到自觉，更难以按照某种秩序对成员进行“规训”。[9]因此，网格化管理的创新实践只有抛弃“二元论”的组织方式与功能目标，通过“多元组合”才能走出困境。

本文将这种另辟蹊径追求社会秩序重建的方式称为政社团结，即在政府干预下建构网格与团体融合的组织方式，并实现寓管理于服务的功能目标。接下来需要回答：网格化管理如何在空间重组条件下转变组织方式并实现政社团结的社会秩序？

组织方式背后则体现了社会秩序的生成机制。通过观察发现，社区在转型过程中面临分化与无序的窘境，进而降低了政府管理的效率与回应能力。按照达尔文主义社会学的理解，社会是连续生命体，社会分化之后能够自发地实现整合并维护社会运行。其中，涂尔干的社会团结理论极具穿透力，他认为社会秩序的形成包括两种路径：机械团结和有机团结；前者指在相似性基础上形成的共同情感和集体意识约束着个体行为的团结状态，后者则是在异质性基础上的相互依赖和契约规范合力使个体重新凝聚。因此，传统社会向现代社会转型过程（即社会分化）则伴随着社会秩序从机械团结转向有机团结；个体生存状态不再是一盘散沙而是镶嵌在专业团体以此联系更宏大的国家或社会。[10](p89-92)

借鉴社会团结理论，网格化管理的创新实践其本质是通过“物理网格”的划分与“外部干预”的推动构建新型的政社团结秩序，使得机械团结与有机团结在空间重组结构下得以共存，具体逻辑如下：

首先，网格化管理的空间约束与自我服务的压力催生集体意识，进而创造了机械团结秩序。随着区划调整的推进，城市社区的地域规模越来越大，而赖以生存的共同体特征并没有随之增长。政府为了提供精细化管理则需在社区基础上划分规模更小的网格或楼栋，使行政管理触角伸入基层群众。同时，为了减轻管理压力，政府有意识地鼓励居民参与公共事务时，这种狭小空间就有利于促进个体之间的社会互动，而互动过程中又会逐渐形成集体意识和共同规范。始而往复，自然属性的空间网格则培育了文化意义下以外部规范约束的社会性“网格”。此时人们对待生存空间内部的公共性事务则根据约定俗成的规则处理，且所有人都受制于这种互动产生的团结感、认同感等集体意识。

其次，网格化管理的空间限制使得资源匮乏而需要外部主体的协作，这就有助于形成以契约规范为原则的有机团结秩序。虽然政府积极推动居民自主管理和自助服务，但面对复杂而动态的居民诉求仍然显得无能为力并需要外界协助，比如日益专业化的社区服务。这是因为，网格在空间与能力的有限性约束下更多地合力提供辖区范围内的公共性服务，而对需求差异较大的公益服务或便民服务则显得一筹莫展，所以需要政府、市场及社会组织等主体合作解决。因此，“政社合作”成为网格化管理在机械团结限制下的自我拓展与模式创新，那么“优势互补”、“契约规范”就是异质性主体实现社会团结的连接机制。

总体来看，政社团结式网格化管理拓展了社会团结理论，实现了社会秩序重建。政社团结指组织方式上追求网格与团体的共容，以此在不同的空间层次上达成机械团结和有机团结的社会秩序。这不同于涂尔干强调的线性式社会团结理论。政社团结的内在逻辑即为，在社会分化、诉求复杂及原子化社会等背景下，政府通过网格化管理的创新实践改善效率与合法性困境，空间重组之后的物理网格具有双重特征，一方面狭小网格塑造了共同空间和集体意识，以此重建社区的机械团结；另一方面狭小网格又没有足够资源与能力提供所有社区服务，而不得不与外部建立分工协作基础的有机团结。

三、网格化管理的创新实践：以重庆市N社区为例

（一）网格化管理创新实践的组织方式。

N社区网格化管理是现实工作困境的倒逼产物。2005年区划调整将四个老旧社区合并为今天规模庞大的N社区，但工作人员并没有同比例增加；社区居委会在行政体系的结构位置又决定了其处于“上面千条线、下面一根针”的环境，负责大量与居民相关的事务。据调查仅公共服务而言，N社区在2012年承担了上级指派的172项工作；社区两委的能力根本无法顾及日渐增加的空巢老人、青年儿童、下岗职工、流动人口等社区服务，反过来这又会对社区稳定带来隐患。所以，社区居委会需要再次深入群众为自己“这根针”寻找工作抓手，把管理做得更精细、把服务做得更周全。借鉴北京、浙江等地经验，网格化管理为其提供了解决问题的思路，即在社区之下划分网格及楼栋，将原有社区管理的资源通过整合下放到网格之中，做到“小事不出网格、大事不出社区”。但是社区负责人在学习外地经验时发现网格化管理存在诸如行政成本较高及社区建设薄弱等问题，因此他们寄希望通过创新增添居民自治因素，尽可能地实现居民的自我管理、自我教育及自我服务。

N社区为网格化管理设计了行政管控与社会参与相结合的组织方式。其中，两委一室三平台网格化服务管理是基础，而在此块状分布下以“社会参与”方式运行的工作委员会则是创新部分。具体地讲，社区两委依托行政力量在原有管理架构之上重新建立了针对信访的群众工作室以及关于社区党建、社会保障、社区综治的三个平台；其余人员都下沉到网格之中且逐渐形成了“1+5+N”的人员分布，即社区两委委员兼任网格长，网格员包括民警、城管、流动人口管理员、安全消防员及综治协调员，另外结合各个社区实际情况灵活设立党员志愿者或楼栋志愿者等岗位。从此可以判断，网格化管理似乎就是“微型”的社区两委架构，只是通过缩小管理幅度、复制行政体系及增加资源投入来提升管理效果，而其组织方式以权力或规范的强制整合为主，从而没有在本质上增进行政效率。但是，N社区为了推动社区凝聚力建设与提高解决问题的效果，还在“网格”基础上搭建了分工协作的多个工作委员会来共同推动社区服务，比如自治物业工作委员会、卫生环境管理委员会、社区治安防范委员会、社区综治调解委员会、文娱体育活动委员会等。

图1 N社区网格化管理创新实践的组织结构

从发展历程来看，N社区先期构建网格方式运行的结构，岗位设置几乎是社区职能的网格再造；随后社区增添了以社会方式运行的元素，主要是挖掘社区资源、激励居民参与，这些岗位的设置由居民需求的紧迫性而定。网格方式的工作人员来自于政府，而社会参与的人员来源于热心居民、社区社会组织及相关企事业单位。可以说，N社区网格化管理在组织方式方面体现了网格与团结的互相嵌透及相互合作，共同满足社区管理服务要求。网格在城市社区管理中的地位至关重要，逐渐成为居民串联政府及外部主体的枢纽。因此，本文在研究时还需要将网格纳入到社区管理的大环境中进一步分析其社会功能，特别是超脱于物理性网格而意想不到的结果，当然这需要发挥“社会学的想象力”。

（二）外部干预下的机械团结。

社会团结式网格化管理不是自发形成的，而是外部干预下逐渐生成的。毫无疑问，社区治理创新是政府主动变革的内在要求，特别是增强政府对社会的直接控制能力与社会服务能力。因此，社区管理超出了相对“安全”的经济领域而触及了更敏感的行政和政治领域，那么管理创新则是政府有效地将权力渗透至社会基层的尝试而已。[11](p747-777)N社区居委会主任强调网格化管理是在民生工程爆发式增长时政府主动创新的结果，此时社区居委会不仅仅要提供常规服务还需要回应即时性的社区事务。所以，网格化管理体系的创设既提供精细化服务，又为社区干部留足时间思考社区发展与社区建设，更能“带领”社区的居民群众更好地自治。

社区两委划分网格时遵循“同质性原则”。网格是社区力量下沉的载体，表面上看是为了缩小管理幅度，但其根本宗旨是改善行政管理效率而推动社区发展。因此，划分网格的关键要点是找出不同片区所面临的问题清单或者所呈现的局部特征，其次才是关心片区的连贯性与管辖范围的规模。基于上述逻辑，N社区共划分为五个网格；主要有三类网格，即某个单位宿舍的聚集区、有物业公司的现代小区及无物业管理的老式小区。这样，社区两委在网格之中要解决问题的侧重点就有所区分，而管理时的合作伙伴也有所针对性。综合考察来看，社区两委刻意地在网格划分时将混沌的社区渐渐地依照某种共同性而予以重新分类，采取不同的方式应对不同的问题。

同质性网格在解决共同问题时催生集体意识。虽然社区两委初期划分网格是为了整合现有行政资源并贴近群众以提升管理效果，但是N社区居委会坚持恢复群众自主管理的主张为解决问题带来了全新机会。面对没有物业管理的老式小区脏乱差甚至治安环境恶劣等问题，社区两委并没有急于从外部提供财政资源直接解决问题，而是用部分资金作为杠杆撬动居民参与和自我管理。比如，网格辖区内的楼栋需要修筑围墙，楼栋长需要召集每一个户主前来共同议事，居民之间的互动逐渐产生社区情感；如果有“钉子户”不遵守“少数服从多数原则”就会被邻里排斥或引起非议，加之网格员“做工作”的攻势就容易达成共识。由此，同质性网格与社区主动放权共同营造了局部的集体意识。这些意识的核心是“自我管理、自我服务及公共精神”，外在体现为“社区居民公约”（网格居民讨论形成，粘贴在公共场所的墙壁上），内化渗透到每户居民的行为规范，使得陌生人社区走向熟人社区。

在集体意识约束下，网格内公共事务供给实现了机械团结状态。网格提供了两种强制规范，一方面是社区居委会借“民选”之名对辖区实施管理，这是最浅层次的网格意涵，即被视为社区深入社会基层的抓手而渗透行政权力及履行行政职能；另一方面是社区居委会在“自治”基础上推动居民行使自决权力来管理公共事务。依然以没有物业管理的老式小区为例，网格长及楼栋长组织居民共同协商“自助式物业”，其中聘请多少物管人员、工资待遇多少、物管费数额等具体细节都是集体讨论决定，但约束居民参与公共事务的则是积淀下来的集体意识。为此，网格内部逐渐形成一套解决公共事务的管理逻辑，并且具有强制性的约束作用，如果网格成员不遵守规范则将受到“道德惩罚”。从某种角度讲，集体意识驱动下的机械团结不但节约了管理成本，还为社区建设提供了合法性支持，增进了社区互信。

（三）内在驱动下的有机团结。

然而，机械团结无法满足异质性较强的网格需要。其原因包括两个方面：第一，同质性网格有助于形成共同规范而促进公共问题的合力解决，然而物理网格的空间有限性阻碍了资源集聚。第二，社会分化及结构转型使得社区服务复杂程度加重，特别是涉及部分群体的公益服务，比如养老照护、儿童照看等服务。这时仍依托道德规范的自主管理就难以应付，网格不得不寻求外部合作。所以说，居民诉求的异质性与网格凝聚的同质性之间形成的张力促使机械团结转向协商合作。

异质性主体间分工合作需要契约规范基础上的道德秩序。网格的空间隔离性使其向外部主体寻求合作才能解决问题，同时靠近居民的社会主体则需要网格为其提供行动空间，所以异质性主体在社会分工状态下呈现共生关系。[12]此时，网格系统以相互差异为特征，其运行逻辑就不能依靠大一统的集体意识，而是在尊重各自主体自由发展、专业分化、职业道德等逻辑下的平等协商。事实上不论政府、企业还是社会组织，它们在社会高度分化条件下都无法单打独斗，这就需要打破单一主体的垄断结构而重新构建一种依托于契约精神的有机团结秩序。

有机团结方式成为网格提供社区服务的重要补充，甚至日益流行。值得注意，有机团结与机械团结并没有冲突关系，而是网格以机械团结为基础的向外拓展。以N社区青少年暑期学校为例：近年来，青少年暑期照顾及学业提升逐渐从个人问题升级为社区问题，但网格内部并没有足够资源与能力提供此服务；因此，各个网格之间都需要以社区为单位整合资源合作提供服务。具体操作过程如下，首先由青少年事务工作委员会作为牵头单位制定暑期学校上课计划并做出资源分析，工作人员由社区两委委员、热心居民、培训班代表志愿组成；其次工作委员会出面低价聘请培训班教师、提供免费场地及招募大学生志愿者，网格组织学生报名与招募家长志愿者；再次各个主体各负其责地执行暑期学校计划。在此需要澄清一个关键问题，各个主体参与该活动的激励机制是什么？即，各取所需。分别来看，社区两委积极推动符合自身政绩和社区建设要求，培训学校参与有助于业务扩张而获利，大学生参与使其得到社会实践经验，家长参与则换回低价服务。通过契约规范激活社区资源，网格及社区不仅是提供了低价格、高质量的公益服务，还为其赢得了居民认可并增强了社区凝聚力。

在有机团结视角下，网格的功能定位升华为系统地管理体系。至此，居民诉求由网格内部与社区系统共同回应，其效率也因为社区资源的低成本而得以大幅提升；而社区内外互动频率与深度都得以快速增长，由此产生的公民美德、社会资本得以迅速集聚为政府社区管理体系创造合法性。只不过，社区主导下推动“社会参与”存在的工作委员会至关重要，它起到了上联社区两委、下串各个网格的枢纽角色。

四、比较分析与基本结论

（一）网格化管理的类型比较。

历数各个时期的网格化管理类型，呈现了清晰的演化路径，即从单纯管理到提供服务再走向秩序重建。以组织方式为区分维度并结合功能目标，网格化管理的三个阶段分别是行政管控、组团服务与政社团结。根据对N社区的实践考察，网格化管理是政府面对社会管理艰巨挑战的回应措施，其深层动力在于追求效率与合法性。为了解剖性地比较分析网格化管理的不同类型，本文在组织方式基础上增加思想观念、人员构成、资源动员及运行成效等五个指标予以详细阐述，见表1。

比较表明，网格化管理不断创新是对运行成效的反思。网格管理阶段在管控逻辑下再造组织架构及行政过程，通过组织化动员实施群防群治而有效盯防不稳定苗头，但并没有改善行政效率及服务效果，而是陷入“内卷化”状态。因而，组团服务以维稳为基础的同时加强了资源整合和服务供给，只不过社区受信任圈限制而主要动员的是党员力量，这与国家大力提倡的群众路线高度一致。而作为西部地区的重庆存在公共财政不富裕及社区建设落后等现实约束，网格化管理为其社区管理提供了突破式改革路径，试图从社会本质出发重建秩序，而采取了政府主导干预的政社团结之路。由此，网格化管理体系提供了一套社区管理的理想类型，它作为媒介将政府干预与社区自治、集体意识与契约规范、管理与服务等完美地结合起来，不同于西方社区试图构建的“公民社会”（对抗或维权组织）、“新社区主义”（恢复道德责任）及“第三条道路”（建立伙伴关系）等框架。[13](p530-549)

表1 城市社区网格化管理的类型比较

（二）结论与启示。

当前，我国城市社区管理陷入社会控制能力削弱与社会服务能力不足的两难困境，外在表现为社区管理效率低下与社区内部信任脆弱。政府主动推进的网格化管理为缓解上述压力提供了意想不到的契机；由于社会各界普遍认为网格是资源整合、信息共享、部门联动、社会参与的平台，且受制于政府管理与社会自治的二元思维，导致网格化管理狭隘的发展。实证研究表明，“物理网格”具有双重功能，一方面因空间划分培育了集体意识而以机械团结方式重建网格成员间关系，另一方面因空间阻隔的能力不足而寻求以有机团结方式构建外部主体间秩序。这种秩序重建为社区管理提供效率与合法性支撑，所以网格化管理体系是政社团结的有效载体，且使机械团结与有机团结在社区得以共存。

进一步思考，网格化管理体系能够担负起“秩序重建”的功能需要哪些基本条件？第一，社区划分网格时尽可能按照“同质性”划分；面对一盘散沙的居民，社区无法以“喊口号”呼吁大家关注公共事务，而需要以实实在在的“共同利益”作为吸引。第二，社区干预网格运行时应放权于居民的“自主管理”；社区更多地承担公共服务，把公益服务方面的任务更多地交给居民自己，既有利于减轻社区财政压力又有助于社区内部居民互动，以致形成集体意识。第三，社区在网格基础上建立纵向地多元主体参与的“工作委员会”，以此挖掘社区内部资源及整合外部资源，在分工协作和契约规范下各个主体各获其利。鉴于案例研究的局限，

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