韩国养老保障体系：构成、制度特点及启示

徐子唯，周志凯

（1.湖北大学商学院，湖北 武汉 430062；2.对外经济贸易大学保险学院，北京 100029）

韩国作为当今世界上最具活力的经济体之一，经济发展取得了较大成就，与此同时人口老龄化的发展也较为迅速。自2000年65岁以上老年人口达到7%，进入老龄化社会后，韩国老龄化的步伐便在加快，2010年65岁以上老年人口已达545万，约占韩国总人口的11%。据预测，韩国65岁以上老年人口所占比重在2018年将达到14%，成为“老龄社会”，至2030年，该比例将超过20%，进入“超老龄化社会”。与老龄化问题相伴而生的是老年养老保障问题，韩国是否做好了准备。韩国与中国一样，在过去一段时间内实行了家庭计划，导致生育率一度下降，至今仍难以恢复到自然生育率水平，导致老龄化问题日益严重，养老压力非常大。与中国不同，在20世纪60年代“先增长、后分配”经济政策的指导下，韩国养老金计划的开展较为迟滞，直到20世纪90年代才逐步建立了现收现付制的面向全体民众的国民养老金计划。不过，韩国养老保障体系在最近二十多年里发展迅速，体系不断完善，管理不断成熟，正在为全体国民构建多支柱和多元化的养老保障体系。相对而言，我国养老金制度于1951年开始建立，20世纪90年代开始进行改革和制度的转型，经历二十多年的改革，目前仍有许多制度性问题没有解决，比如多支柱的养老金体系尚未完全建成、养老基金的投资增值仍悬而未决，等等。同为深受儒家文化影响的东亚国家，韩国老年养老保障体系的构成、特点及实施情况值得研究。

一、韩国养老金体系的构成与特点

（一）多支柱养老金体系正在形成。

2005年，世界银行在总结世界各国养老金体制改革的经验和教训的基础上，修正了1994年提出的“三支柱”方案，提出“五支柱”方案，在三支柱的基础上，增加了零支柱和第四支柱，相应增加了政府和家庭的养老功能，以最大限度地减少老年贫困。依据世界银行提出的五支柱模式，韩国五支柱的养老金体系正在形成，如表1所示。

1.零支柱。韩国1988年才建立国民养老金计划，发展较晚，即使从1993年起便允许达到退休年龄的老年人领取特别养老金，65岁以上老年人口的贫困率仍比较高。2010年韩国65岁以上老年人口的贫困率高达47.2%，排在了OECD国家的首位，因此解决老年贫困问题是韩国政府面临的一个重要议程。韩国于2008年开始建立针对65岁以上低收入老人的基于家计调查的基础老年养老金，与之相关的《基本年金法》于2014年7月正式实施。根据规定，年满65周岁以上老人中70%的低收入人群，根据其家庭收入情况，每月将能领取10万韩元（约合614元人民币）至20万韩元（约合1228元人民币）的养老金补助。基础老年养老金是韩国养老金体系中最基础的养老金计划，能帮助减缓和消除老年贫困。

2.第一支柱。建立于20世纪60年代的政府雇员养老金和军人养老金、1975年的私立学校教师养老金和1988年的国民养老金构成了韩国最主要的养老金计划，能为国民提供基本的养老保障。

3.第二支柱。2005年前，退休津贴制度一直发挥着重要的补充养老保障作用。退休津贴制度于1953年实行，1961年该制度由自愿参加改为强制执行。在所有5人规模以上企业中，当员工连续工作超过10年时（目前为1年），在退休时可领取一笔相当于工作年份年薪（按退休前三个月平均工资标准）1/12的退休津贴，缴费完全来自雇主。1999年引入外部基金计划，允许雇主将退休津贴用于购买外部保险或信托产品，员工退休后一次性领取或者选择年金。

2005年《雇员退休收益保障法案》的颁布开启了韩国企业年金的时代，自愿性的企业年金计划成为退休津贴的替代性选项，劳资双方达成一致后，雇主可以将退休津贴转换为企业年金计划。从2010年12月起，5人以下企业也必须建立企业年金计划或者退休津贴计划。企业年金计划有既定给付计划（即DB计划）和既定供款计划（即DC计划）：DB计划下，年度待遇金额至少相当于原月薪水平，并且由独立的受托人管理；DC计划下，雇主至少缴纳总年薪的1/12，雇员也可以进行缴费。DC计划具有以下特点：一是，雇员个人具有选择权，受托人需要提供至少3种不同风险收益结构的产品供雇员选择，其中至少1种为保本型产品，并且要求每半年修改一次产品；二是，DC计划可以采取多雇主的集合企业年金模式；三是，税收优惠实行EET的递延税制，即只在待遇领取环节纳税、缴费和投资环节免税。

2005年颁布的《雇员退休收益保障法案》还规定：当雇员规模在30人以下时，雇主可以为雇员提供个人退休账户（Individual Retirement Account,IRA）以替代企业年金计划，其管理模式与DC计划相同。2012年《雇员退休收益保障法案》修订时，引入了个人退休养老金计划（Individual Retirement Pension,IRP），规定已加入企业年金计划的雇员、自雇人士都可以建立IRP进行缴费。此外，10人以下企业的雇主可以为雇员提供IRP以替代企业年金计划。在税收方面，IRP同样享受EET的优惠税制。该修订使得企业或者自雇者获得了更多可供选择的享受税收优惠的养老金计划。截至2012年底，公司提供的企业年金资产达到67.3万亿韩元，其中73.8%为DB计划，17.8%为DC计划，1%为公司提供的IRP，7.5%为个人的IRP。[1]

4.第三支柱。1994年韩国引入个人养老金计划（Private Pension Scheme,PPS），18 岁以上公民可通过购买由银行、证券公司和保险公司等机构提供的相应的养老金保险产品自愿加入，每月缴纳约定的金额，最终养老金水平取决于市场利率和投资收益。2001年对PPS进行了修订，减少了税收优惠的幅度，由所有阶段税收全免的EEE税制改为仅在领取环节纳税的EET税制。

5.第四支柱。作为东亚国家，韩国尊崇儒家文化，注重孝道，因此家庭赡养一直在保障老年人生活方面起着比较重要的作用。但是，随着生育率的下降以及城市化进程的加快、家庭结构的变化、生活工作压力的加大，家庭赡养的功能在弱化。

（二）国民养老金和特殊职业养老金分设。

韩国的第一支柱养老金按照有限职业进行分类，分成国民养老金和特殊职业养老金。特殊职业养老金计划包括政府雇员养老金、军人养老金、私立学校教师养老金，是三个独立运行的计划。韩国的公共养老金制度起源于20世纪60年代，在“先增长、后分配”的经济政策的指导下，韩国并没有立即为国民建立养老金制度，而是率先为政府雇员和军人建立了养老金计划。1975年建立了私立学校教职员养老金计划；1988年韩国才开始建立针对18到59岁的私营部门雇员的养老金计划，即国民养老金计划。国民养老金和特殊职业养老金计划的特点及发展情况如表2所示。

表1 韩国五支柱养老金体系

二、韩国国民养老金计划的特点

韩国国民养老金计划（National Pension Scheme,NPS）虽然设立较晚，但是发展迅速，覆盖面不断扩大，保障范围和水平不断提高，成为韩国主要的养老金计划。国民养老金计划是典型的现收现付制与预筹基金制相结合的部分积累制养老金计划。从养老金计划的制度参数和发展情况来看，它具有以下一些特点。

1.全民覆盖，发展迅速。作为韩国国民最基本和最主要的养老金制度，NPS的覆盖范围从公司雇员开始，逐步扩大到全体国民，目前的覆盖范围是18岁以上60岁以下的人口。随着覆盖面的扩大，覆盖人数快速增加，从1988年的443万人增加到2013年底的2082万人。目前这2082万人中，包括1195万雇佣者、857万自雇者、29万自愿参保者，其中857万自雇者中，197万来自农村地区，660万来自城市地区。[2]

表2 韩国国民养老金与特殊职业养老金

2.缴费基数采取申报制，并有缴费上下限规定，缴费率较低。韩国采用由雇主或者参保人申报的标准月收入作为参保人的缴费基数，并对该缴费基数进行了最低和最高数额的限定，超出的部分不纳入缴费基数中进行缴费，目前该金额限定为25万韩元~398万韩元之间。总的缴费率为9%，该比例要远低于OECD国家的平均缴费率16.9%。对于企业雇员，缴费负担在企业和雇员之间平均分担；对于自雇者，则是全额承担所有的费率。

3.养老金给付的再分配功能较强。NPS的养老金保障是一个多功能的保障体系，再分配功能较强，可帮助家庭防范主要劳动力面临老龄、伤残、死亡时的风险，其养老金包括老龄养老金、伤残养老金及遗属养老金。2012年NPS的养老金领取人数为350万，其中78.5%获得老年养老金，13.9%获得遗属养老金，2%获得伤残养老金。

NPS是既定受益计划，养老金受益水平取决于全体参保者及参保者个人的收入水平、缴费时间及具体的参保时间等。在多次改革后，NPS调整了养老金替代率，替代率从1998年之前的70%下降到1999年的60%，2008年再次降低到50%，随后不断降低直至2028年降低到40%，也就是越晚参保的人养老金替代率越低。

4.养老金计划实行全国统筹管理。NPS的行政管理分为两部分：卫生福利部为国民年金基金的行政管理部门，负责制定基金发展计划和目标，并监督基金管理。国民年金管理公团（National Pension Service）是国民年金的经办管理主体，它是卫生福利部下属的非营利性独立法人机构。国民年金管理公团主要负责国民年金的征缴和待遇支付工作，并进行国民年金基金的投资运营和一些社会福利设施建设。同时，在国民年金管理公团下设国民年金基金管理中心（National Pension Fund Management Center），作为NPS基金投资的专门执行机构，包括投资执行和市场监管，从而使NPS基金的投资更加专业化。

5.养老基金实行积极的市场化投资运营。作为部分基金制，韩国国民养老金逐渐积累了规模庞大的养老基金。据OECD发布的《2013年全球养老金一览》显示，韩国公共养老基金规模在美国、日本之后，位居世界第三位，达到3149亿美元。[3]基金投资实行较为多元化的市场投资，既包括传统的股票、债券投资，也引入了海外投资、另类投资和社会责任投资，如表3所示。除了由国民年金基金管理中心实施投资外，2012年外部投资者的投资占到30.9%。目前的投资特点是：一是股权投资规模不断扩大，从2002年的8.54%增加到2012年的26.7%；二是另类投资规模不断扩大，从2002年的0.07%增加到2012年的8.4%；三是海外投资包括海外股票、债券和另类投资的规模也在加大，2012年占到16.3%；四是从2006年引入社会责任投资，2012年达5.2万亿，年收益为9.9%。多元化和市场化运作带来的业绩也是显著的，2012年收益率达6.99%。

三、韩国养老金体系对中国的启示

韩国养老金计划发展比较晚，而老龄化的速度却是非常快的，因而老年人口的养老问题比较严峻。而中国是在未富先老的情况下出现了比较严峻的老年人口养老问题，在这样的背景下，韩国养老金体系的改革有一些值得中国借鉴的启示。

1.构建多支柱养老金体系是保障老年人基本生活水平的不二选择。从国际经验和韩国自身的情况来看，形成多支柱的养老金体系是必然选择和重要举措。面对当前的老年贫困问题，通过基础老年养老金来解决，而面对长期的养老问题，在不断降低公共养老金计划的保障水平（替代率）的同时，通过不断引入税收递延的私营养老金计划来保障未来的养老水平不至于过低。韩国的养老金改革在走向养老责任的社会化和私有化，同时国家承担最基本的保障责任，这也是在人口走向严重老龄化下政府的无奈选择和必然选择。在我国，这可能也是未来的选择和发展趋势，因此需要尽早完善相应的税收递延的企业年金和个人养老储蓄账户，积累起相应的养老金储备，与公共养老金计划一起承担未来的养老压力。

表3 2012年底NPS的投资结构表

2.部分积累制下养老基金的市场化投资是确保养老资产保值增值的有力法宝。随着覆盖面的不断扩大，韩国养老基金积累也快速增长，2003年基金规模突破100万亿韩元，2007年超过200万亿，2010年达到300万亿。隶属于国民年金管理公团的国民年金基金管理中心采取了较为积极的多元化和市场化的投资策略，基金投资收益率也取得了较好的成绩。投资收益对基金总收入的贡献率从1988年的3.8%，提高到1995年的22.27%，2002年达到28.6%，2013年进一步达到36.6%。投资收益的增加既可以增加基金总收入，而且也有利于缴费率的降低，在基金收支比较紧张时能起到缓解缴费率大幅上升的危机。我国的金融市场经过20多年的发展逐步成熟，虽然还有很多的问题，但是不失为一个有效的投资渠道。目前亟须解决的是建立独立的养老基金投资管理机构，并逐步放开投资限制，实施积极的市场化投资，帮助养老基金抵御贬值的风险，并分享经济增长所带来的丰厚回报。

3.在进行养老金制度改革的同时，提高生育率、扭转人口年龄结构也是非常重要的政策。韩国家庭计划的实施是导致人口快速老龄化的重要原因之一，加上随后生育观念的转变使得自然生育率处于较低水平，人口老龄化问题异常突出。为此，从2004年开始，韩国政府陆续出台政策刺激鼓励生育，刺激人口增长，但是收效甚微。经过了30多年的家庭计划，我国人口老龄化问题在不久的未来也会相当严峻。据2010年人口普查数据显示，当前的总和生育率仅为1.18，远小于自然生育率2.1。虽然已经实行了放开单独二胎的政策，但是生育率的提高、人口年龄结构的扭转是一个长期过程，因此，需要尽快取消对生育政策的限制。

[1]Kim,Sung-sook.2012 National Pension Statistics:Silver Book,Seoul:National Pension Research Institute,2013（www.nps.or.kr）.

[2]Kim,Sung-sook.2012 National Pension Statistics:Silver Book,Seoul:National Pension Research Institute,2013（www.nps.or.kr）.

[3]OECD （2013）,Pensions at a Glance 2013:OECD and G20 Indicators,OECD Publishing.http://dx.doi.org/10.1787/pension_glance-2013-en.