我国异地高考面临的困境及政策选择

张宇

摘 要 教育公平是社会公平的重要领域。落实外来人口异地高考权利对于我国实现教育公平、促进社会稳定和构建社会主义和谐社会有着重要的意义和深远的影响。近年来推进异地高考的呼声越来越高，然而，由于各种原因，我国异地高考还面临着很多困境，主要有高考户籍制度的限制、各地教育资源配置不均衡、地方保护主义盛行等。有效推进我国异地高考，应逐步建立以学籍为主的高考报名制度、通过宏观调控优化教育资源的配置、努力破除地方保护主义思想并以高考报名人数为依据分配招生名额。

关键词 异地高考 教育公平 政策选择

随着我国城市化进程的加快，进城务工的农民工数量和城市流动人口不断增加。据统计，2011年义务教育阶段随迁子女达1260.7万人，占义务教育阶段学生总数的8.4%[1]。在这种情况下，进城务工人员随迁子女的异地高考问题日益受到社会各界的广泛关注。为了解决这一问题，国务院办公厅于2012年8月30日转发了教育部等部门《关于做好进城务工人员随迁子女接受义务教育后在当地参加升学考试工作的意见》，要求各地方在2012年12月31日之前出台关于异地高考问题的具体办法[2]。尽管各地已相继出台了进城务工人员随迁子女异地高考的办法，但这一问题并没有得到根本解决。进一步推进进城务工人员随迁子女异地高考政策的公平性和有效性仍是当前亟待解决的课题。

一、实现异地高考的必要性

教育问题一直是社会所关注的热点问题之一，教育关乎学生的未来和国家的发展。在人口大量流动的现实背景下，解决进城务工人员随迁子女的异地高考问题不仅关系到亿万家庭的切身利益，也直接关系到教育权的公平问题。虽然在2008年就已经有全国人大代表呼吁解决城市外来务工人员子女们就地高考的问题，但由于存在着利益矛盾及制度约束等方面的困境，异地高考问题一直没有取得明显的进展，由此带来的社会问题也日趋严重。早日实现异地高考，在当前至少具有以下三个方面的价值。

1.有利于促进社会公平

教育公平是社会公平的重要领域，推进异地高考有助于落实公民平等受教育的权利，从而促进社会公平的实现。随着流动人口不断增加，保障进城务工人员随迁子女的公平教育权成为保障进城务工人员公平权利的重要方面。当前，教育公平主要体现在能否平等地接受教育并公平地参加高考竞争，进城务工人员随迁子女能否在其迁入地参加高考并取得平等竞争资格已成为实现教育公平必须解决的重要议题。

2.有利于学龄儿童的健康成长

现在各地区的课程内容、课本版本、考试范围、考试形式等并不是完全一样，有些地区存在的差异还较大。如果进城务工人员的子女在父母工作的地方上学后，再回到自己的户籍所在地参加高考，就要接受与以往学习有所不同的课程内容，这不仅会影响他们的成绩，还会增加他们的压力。如果父母把孩子留在户籍所在地学习，又会导致父母与子女分离，不仅父母难以监督和辅助孩子学习，也难以在日常生活中给予孩子更多关爱，不利于孩子身心健康成长。如果父母留下一人照顾孩子，则不仅会减少务工收入，还会导致夫妻分离，不利于家庭稳定。无疑，实现异地高考将有助于解决流动人口家庭面临的这些困境，促进学生的健康成长。

3.有利于减少流动家庭支出

进城务工人员的经济条件普遍不宽裕，他们为了寻找更多的工作机会和较好的工资待遇，背井离乡进城务工。如果其子女不能在就业地参加高考，他们将不得不选择将孩子留在家乡，这就势必增加家庭团聚的成本。如果能够实现异地高考，不仅可以在一定程度上避免家庭成员分离之苦，还可以减少流动家庭的交通支出。

二、我国异地高考面临的困境

实现进城务工人员随迁子女异地高考，赋予他们同当地居民同等的教育权利既是社会公平的要求，也是促进进城务工人员随迁子女健康成长的重要条件。然而，从各地异地高考方案来看，仍存在大量对异地高考的限制性规定。很多地方政府并不愿意放开对异地高考的限制，显示出在推进异地高考的过程中仍面临一系列问题和阻碍。从我国目前的现实情况来看，实现异地高考主要面临以下障碍。

1.高考户籍制度的限制

我国的高考考试和录取一直与户籍制度挂钩，这样的方式在城市化进程缓慢和流动人口较少的时期，其弊端并不特别明显。随着我国经济的不断发展和城市化进程的不断加快，我国流动人口呈现出快速增长的趋势，考生必须在其户籍所在地参加高考和录取的高考体制弊端就日益凸显出来。由于目前的户籍制度仍严格限制户籍的跨区域迁移，而考生又必须在户籍所在地参加高考，这就要求进城务工人员的随迁子女必须回到自己的户籍所在地参加高考[3]。这不仅给进城务工人员及其子女带来诸多不便，更重要的是限制了异地高考的实现。

2.高等教育资源配置不均衡的制约

我国区域间经济发展存在着较大差异，教育资源特别是高等教育资源的分布极不均衡。比较而言，东部地区经济发展较快，经济水平较高，所拥有的教育资源也较多，而中西部地区的经济发展较慢，经济发展水平远低于东部地区，所拥有的教育资源相对来说也较少。我国教育资源分配的不公平还体现在政府对重点高校的倾斜性财政支持政策。为了使部分高校尽快进入世界著名高校的行列，中央政府将一批重点高校确定为“985”高校、“211”高校加以重点支持，而这些重点高校大多分布在经济较为发达的东部地区。同时，在经济发达地区，当地政府能够给高校提供更多的经费投入，从而使这些高校在师资状况、教育设施、图书配备等很多方面都会比中西部地区高校拥有较大优势。在高等教育资源配置存在严重不均衡的条件下，若各地同时放开异地高考，东西部之间的教育资源和教育质量差异会使人们为寻求更好的教育资源而大量涌入东部地区，这不仅会增加迁入地政府的财政压力，也会挤占迁入地的教育资源。可见，各地教育资源配置的不均衡导致巨大的“教育移民”压力，这种压力又使得迁入地政府不敢打开异地高考的大门。

3.高等教育地方保护主义盛行的影响

所谓地方保护主义，是指政权的地方机构及其成员，以违背国家政策、法规的方式去滥用或消极行使手中权力，以维护或扩大该地方局部利益的倾向[4]。高等院校给予院校所在地的招生指标远多于其他地区是高等教育方面地方保护主义的主要体现。以2009年北京大学为例，北京市10万考生录取286人，河南省考生95.9万人只有98人录取[5]。我国大部分省属高校的发展主要依赖于当地政府对其的财力支持，所以大部分高校在录取和招生时一般都会倾向于本地的考生，高校的大部分招生名额被分配给了本地考生。这样，教育资源匮乏地区的学生考取教育资源丰富地区（如北京、上海等地）重点高校的难度就大大增加。当前，这种高等教育地方保护主义已经带来了许多问题。一方面，这不仅不利于高校提高生源的质量，也会影响高校自身各方面的发展，而且对我国教育公平的实现也有着消极作用[6]。另一方面，可能会造成“高考移民”的现象出现。“高考移民”即为了提高被高校尤其是优质高校录取的概率，一些学生在高考报名前将自己的户口迁入其他省市，并在户口转入地报名参加高考[7]。一些考生会出于投机的心理而纷纷涌向招生指标多的地方，这不仅会增加本地考生的高考竞争力，也会增大迁入地政府的压力，还可能会产生权钱交易等不良现象。

三、实现异地高考的政策选择

现代社会流动性的不断增强意味着社会流动人口的规模还将不断扩大，流动人口随迁子女的高考问题也会随之日益突出。顺应社会变迁的要求，加快推进异地高考的实现不仅是实现教育公平和构建社会主义和谐社会的要求，也是各级政府不容推卸的责任。

1.放宽高考报名资格条件，逐步建立以学籍为主的高考报名制度

高考户籍制度的限制是随迁子女不能在常住地参加高考的根本原因，使随迁子女难以享有与本地学生平等的高考录取机会。推进异地高考的进程首先要破除高考户籍限制，而代之以学籍为依据的高考报名制度。但是，在实现异地高考的过程当中，必然会面临来自各方面的阻力，这并非是一朝一夕的事情，相反，异地高考的实现必定是一个循序渐进的过程，分步走是推进异地高考的一个阻力相对较小的选择，也是实现异地高考的关键。初步设想是由现在的“户籍+学籍”的高考报名资格条件，先调整为“户籍（居住证）+学籍”或者是“多年纳税证明+学籍”的高考报名资格条件，然后再逐渐调整为以学籍为主的高考报名资格条件，以此逐步解决进城务工人员子女的异地高考问题。这样既可以较好地消除高考户籍制度对随迁子女在异地高考的限制，也可以在一定程度上促进我国教育公平的实现[8]。

2.逐步实现教育资源的公平与合理配置

我国的教育资源呈现出分配不合理的现象，特别是优质教育资源大多分布在北京、上海等东部经济发达地区，中西部经济欠发达地区的教育资源较为匮乏，这就大大增加了教育资源较少地区的学生获取优质教育资源的难度，从而使不同地区的人对异地高考的推进持有不同的态度。因此，为了推进异地高考的实现，国家应该积极进行有效的宏观调控，对教育资源进行公平且合理的配置[9]。一方面，国家应支持重点高校扩大对高等教育资源相对贫乏地区的招生规模，另一方面，政府应加大对经济欠发达地区的高校的财政投入与支持，努力使这些高校在师资力量、教育质量、教学设备等各个方面取得重大突破，从而促进教育资源的公平与合理配置。

3.努力消除高等教育的地方保护主义思想

外来务工人员为城市建设和社会经济发展做出了卓越贡献，他们是成就“中国制造”的中坚力量。他们在就业地创造财富，依法纳税，他们的子女应该享有平等的教育权利。但在目前高考体制下，户籍差异意味着高等教育入学机会的巨大差异，这一方面根源于高等教育资源的分布不均衡，另一方面也与高等教育存在的严重地方保护主义有关。各高校在分配招生名额方面存在着向高校所在地的省市倾斜的不平等现象。虽然对我国教育资源进行合理调整和重新配置有助于从根本上解决我国教育资源分布不均衡的状况，但这需要一个较长的过程，目前可行的办法是采取有效措施，改变高校分配招生名额的方式以消除高等教育地方保护主义思想，从而缓解由于高等教育入学机会的不公平而产生的对异地高考的阻力。建议各高校采取以高考报名人数为基本依据分配招生名额的方式以取代目前以高校所在地为主的招生指标分配模式。可以先在教育部直属的重点高校推行这样的措施。部属高校的教育经费主要来源并不是地方政府，而是来源于中央财政，它们以地方保护主义的态度按地区分配招生名额的做法本身就是不公平也是不合理的。然后再逐步在省属高校落实这样的政策，以形成一个全新而公平的高校招生体系和招生制度，最终在全国形成统筹兼顾、竞争有效的高等教育发展格局。这样不仅可以从根源上解决各地区高等教育入学机会不平等的问题，还可以提高各高校的生源质量，选拔出更多优秀的人才[10]。

参考文献

[1] 刘利民.城镇化背景下的农村义务教育[J].求是，2012（23）.

[2] 国务院办公厅转发教育部等部门关于做好进城务工人员随迁子女接受义务教育后在当地参加升学考试工作意见的通知[EB/OL].（2012-08-31）[2012-09-12].http：//www.gov.cn/zwgk/2012-08/31/

content_2214566.htm

[3] 冯帮，崔梦川.关于农民工对异地高考政策反响的调查报告[J].上海教育科研，2013（1）.

[4] 伍宸，洪成文.我国异地高考问题、原因及解决对策——基于新制度主义的分析[J].中国教育学刊，2012（11）.

[5] 陈晓龙.异地高考推行的困难及对策分析[J].教育与考试，2013（1）.

[6] 薛亚莉.如何有效促进教育公平[J].赤峰学院学报：自然科学版，2012（7）.

[7] 李晓燕，刘慧珍.异地高考政策：具体规则与利益博弈[J].北京教育：高教，2012（11）.

[8] 蒋洪池，梁燕，彭元珍.我国实现“异地高考”的阻力分析与消解策略[J].高教探索，2013（1）.

[9] 徐金海，朱思鹤.从异地高考谈平等受教育权的实现[J].湖北警官学院学报，2012（7）.

[10] 翟月玲.“异地高考”的根源、理念探究与对策[J].中国高教研究，2012（7）.

【责任编辑 王 颖】