农村集体经营性建设用地流转增值收益分配机制刍议

王克修，徐娅婕

（1.中共湖南省委党校 决策咨询中心，湖南长沙410006；2.中共湖南省委党校 经济社会发展研究中心，湖南长沙410006）

农村集体经营性建设用地流转增值收益分配机制刍议

王克修1，徐娅婕2

（1.中共湖南省委党校 决策咨询中心，湖南长沙410006；2.中共湖南省委党校 经济社会发展研究中心，湖南长沙410006）

农村集体经营性建设用地属于农村集体产权，但一直以来由于产权归属不明晰、权与责不明确、权益保障不到位等问题，农民权益受到了损害，这也给农村社会带来了不稳定因素。建立兼顾国家、集体和农民三者利益的分配机制，赋予农民更多的财产权利，保障农民分享土地增值收益，让广大农民平等参与现代化进程，分享现代化成果。

农村集体经营性建设用地；流转；财产权利

《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出要“建立城乡统一的建设用地市场”。建立兼顾国家、集体和农民三者利益的分配机制，赋予农民更多的财产权利，让农民分享土地增值收益，是建立城乡统一的建设用地市场的核心问题，也是深化土地制度改革的根本。因而，农村集体经营性建设用地入市流转的增值收益分配问题亟待解决。

一、建立农村集体经营性建设用地流转增值收益分配机制的意义

1.建立增值收益分配机制是解决收入分配不公平问题的有效手段。农村集体经营性建设用地入市流转过程中存在分配不公平现象，拥有使用权的农民获得的增值收益较少。虽然目前我国有些地方规定土地首次流转增值收益的90%归于土地所有者，但由于农村集体经济组织与农民之间没有具体分配细则，缺乏明确的农民权益保障机制，实际分配到农民手中的收益较少。因而，构建农村集体经营性建设用地流转增值收益分配机制势在必行。

2.建立增值收益分配机制是实现共享发展的重要途径。“农民利益不受损”是我国农村土地制度改革必须坚持的“三条底线”之一，但在我国城乡二元土地制度的框架下，由于各种原因，农民的承包地、宅基地等不能作为资本流动，长期以来损害了广大农民的利益。只有农村集体经营性建设用地入市流转，农民可以自由买卖手中的土地使用权，农民的财产权益得以保障，农民财产收入增加，才能够为破除城乡二元结构奠定物质基础，广大农民才能共享发展成果，这符合党的十八届五中全会提出的共享发展理念。

3.建立增值收益分配机制是深化我国土地制度改革的需要。深化土地制度改革，从本质上讲，就是要解决土地增值收益分配问题。党的十八届三中全会明确要求：“建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制，合理提高个人收益。”2014年中央一号文件提出：“引导和规范农村集体经营性建设用地入市。在符合规划和用途管制的前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价，加快建立农村集体经营性建设用地产权流转和增值收益分配制度。”2015年中央一号文件再次强调，建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制，合理提高个人收益。从国家的政策层面看，土地增值收益是否合理分配，相关配套机制是否构建已成为我国土地制度改革不容忽视的内容。

二、农村集体经营性建设用地流转增值收益分配存在的主要问题

1.农民权益易受损害。农村集体经营性建设用地属于农村集体资产产权，但一直以来由于产权归属不明晰、权与责不明确，权益保障不到位等问题，农民权益受到了损害，这给农村社会带来了不稳定因素。农村集体经营性建设用地流转缺乏合理的增值收益分配机制，增值收益分配不公平。一般来说，地方政府和村集体经济组织占有增值收益的大部分，而农民个人只拥有很小部分收益。农村集体经营性建设用地所有权主体虚置，地方基层政府代表集体组织行使土地所有权，自由裁量土地；农民在集体经济组织中的成员权未得到合理的界定，村集体获得的增值收益分配给农民个人较少；土地入市流转的全过程透明度低，农民的知情权、参与权和监督权未得到保障，农民往往是“被流转”；申诉渠道的缺乏使农民很难诉求权益，只能被动地接受土地增值收益分配不公平的现实。

2.增值收益是否归公。对于土地增值收益是否归公，不同的产权学派理解不同。绝对产权学派从所有权出发，认为因农村经营性建设用地所有权属于农村集体经济组织，入市流转的收益应归于土地所有者；相对产权学派则考虑我国市场经济背景，认为增值收益应考虑因土地稀缺性和土地利用规划用途的调整而带来的增值，如政府在公共投资、经济发展、城市拓展、土地用途规划等方面引起土地增值，所以政府虽然不拥有农村集体经营性建设用地的所有权，但也应获得增值收益。在集体经营性建设用地初次入市时，土地增值收益必须部分归公，并包含在土地流转的总价款中，但具有严格的定义［1］。

3.增值收益分配体制不健全。目前，虽然农村集体经济组织在分配流转土地的增值收益时会按照规定分配给农民个人其中一部分，但是分配所占的比例在各地标准不一，概念模糊。“同时，由于集体土地产权虚置，使农民集体土地的经营管理和处置权往往掌握在少数村干部手中，村干部在很大程度上拥有集体建设用地流转利益分配的决定权，他们决定流转收益的分配方式和分配金额”［2］。

4.城乡统一的建设用地交易平台有待建立。土地出让交易平台是土地流转、增值收益实现的前提条件。目前，农村集体经营性建设用地与国有土地出让交易采用两套不同的规则。在土地出让的一级市场交易中，国有经营性建设用地以公开出让的方式，在网上挂牌出让，选择用地单位，但农村集体经营性建设用地没有网上交易平台。在土地出让的二级市场交易中，国有经营性建设用地土地流转手续简单，两证齐全即可办理，但农村集体经营性建设用地的再流转则要重新办理立项、规划和环境评价等手续，流转耗时多，程序复杂，离两者之间要达到的“同等入市”“同权同价”的目标还有距离。

5.相关法律法规缺失。对于国有建设土地的初次出让，用地单位需要向政府缴纳土地出让金，后续的土地证办理或转让还需要缴纳契税、营业税和土地增值税等税费，但对于农村集体经营性建设用地而言，我国相关法律法规缺失，现实流转中交易双方不存在任何税费。

三、构建农村集体经营性建设用地流转增值收益分配机制的对策建议

1.推进增值收益价格形成机制。第一，健全市场价格形成机制。应“参照国有土地使用权公开交易的程序和办法，土地交易市场招标、拍卖、挂牌等方式进行。充分发挥土地市场的作用，建立起价格形成的监督机制，以保证价格形成过程的公开公正”［3］。发挥市场在资源配置中的决定性作用，由市场交易来确定集体经营性建设用地的价格。第二，完善信息平台建设。完善集体经营性建设用地供需双方的信息平台建设，以便土地流转信息收集和发布，特别是对于土地流转的供给方而言，可以由农村集体组织出资，引入第三方评估机构为供给方提供信息，避免农民信息滞后、操作不熟练的现象，同时提供流转合同的签订、流转政策的咨询以及纠纷调解等服务。第三，建立城乡统一的建设用地价格交易市场。土地流转的未来趋势是城乡建设用地“同权同价”“同等入市”，形成共同的价格交易市场。

2.健全增值收益分配平衡机制。第一，国家、集体和农民三方参与土地流转的增值收益分配。政府在公共投入和土地利用规划等方面的投入，以土地稀缺性引起土地增值，政府应参与增值收益的分配，同时农村集体组织和农民个体分别拥有集体经营性建设用地的所有权和使用权，也应参与分配，因此，集体经营性建设用地入市的增值收益分配应兼顾国家、集体和农民三者的利益。第二，平衡增值收益分配。立足于我国农村土地制度改革中“农民利益不受损”的底线，平衡增值收益分配。笔者认为农村集体经营性建设用地初次入市流转的土地增值收入应该部分归公，但比例不宜过大，15%～20%适宜。村集体组织与村民之间的收益分配，要确保集体经济组织成员权益，所有集体经济组织成员（包括婚嫁迁入的妇女），对集体土地收益享有平等的收益权，婚嫁妇女一经迁入本集体组织即对本集体土地收益享有与其他成员平等的收益权。村集体将增值的部分收益用于村基础设施建设、公共医疗卫生服务等公益事业，其他剩余收益分配给村集体的每位成员。

3.完善增值收益分配保障机制。第一，完善立法。修改《土地管理法》，将农村集体经营性建设用地入市流转政策纳入土地专项立法层面，与城市国有土地实现“同地同价同权”。结合我国城乡二元土地制度的现状，不宜操之过急，在试点地区先行先试，不断总结，再推广到全国。第二，出台增值收益分配管理办法。一是明确“合理提高农民个人收益”的总体目标。二是构建增值收益分配表决机制，强化程序的公平性、公开性和公正性。必须经本集体经济组织村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，并接受公众监督［4］。农村集体经营性建设用地流转的去向、用途、收益、年限等情况的公布应采取村民听证的形式举行，保护农民的参与权和知情权，同时按民主程序经村民大会或村民代表大会讨论通过流转方案以及增值收益分配实施方案，维护农民的决策权。三是健全农民救济渠道。针对增值收益分配过程中损害农民财产权益的行为，农民可以要求上级政府复核或向法院提起诉讼。

4.强化增值收益分配监督机制。第一，完善外部监督。发挥市场在资源配置中的决定性作用，引入第三方评估机构对增值收益分配情况进行外部监督，使分配结果公平、合理。第二，完善村集体组织内部监督。成立集体经济组织的议事会和监事会。在界定集体经济组织成员权资格的基础上，成立由三分之一的集体经济组织成员组成的集体经济组织议事会，议事会成员由农村集体经济组织全体成员通过民主投票产生，负责分配集体经营性建设用地流转收益；成立由三分之一的集体经济组织成员（议事会成员除外）组成的集体经济组织监事会，“对集体经济组织议事会所做出的增值收益分配情况进行监督”［5］。

5.建立增值收益基金管理制度。建立增值收益基金管理制度，可以避免国家和村集体组织使用增值收益回报的短期行为，进而保障公共基础建设有稳定的资金来源，有利于促进城乡可持续发展。国家和村集体组织可以从集体经营性建设用地流转增值收益中提取30%～40%，建立土地收益基金，实行分账核算，用于公共事业投入。国家土地增值收益基金由第三方评估机构进行监督，村集体组织的增值收益基金由内部议事会负责，严格规范增值收益基金内部分配和使用办法，监事会进行监督，形成完善的增值收益分配管理制度。

［1］［4］王小映.论农村集体经营性建设用地入市流转收益的分配［J］.农村经济，2014，（10）.

［2］崔丽华.农村集体建设用地流转中农民权益的实现［J］.中国资源综合利用，2014，（6）.

［3］伍振军，林倩茹.农村集体经营性建设用地的政策演进与学术论争［J］.改革，2014，（2）.

［5］张四梅.集体经营性建设用地流转制度建设研究——基于优化资源配置方式的视角［J］.湖南师范大学社会科学学报，2014，（3）.

［责任编辑李孝敏］

F321.1

A

1671-6701（2016）03-0047-03

2016-04-22

王克修（1965—），男，湖南娄底人，硕士，中共湖南省委党校决策咨询中心教授；徐娅婕（1990—），女，湖南益阳人，中共湖南省委党校经济社会发展研究中心硕士研究生。