2016年英国金融服务监管的新变化

张 萌

(哈尔滨工业大学 法学院，哈尔滨 150001)



博士硕士论坛

2016年英国金融服务监管的新变化

张 萌

(哈尔滨工业大学 法学院，哈尔滨 150001)

2016年5月4日，英国议会颁布了《2016年英格兰银行与金融服务法案》,这标志着由货币政策委员会、金融政策委员会和审慎监管委员会共同组成的英格兰银行组织架构正式形成，也预示着英国因金融危机到来而形成的审慎监管局和金融行为管理局的双峰监管在2016年又发生了新的变化。由于英格兰银行监管职责的不断加重，使英国议会加强了对英格兰银行的监督与问责，并通过对《1998年英格兰银行法案》《2000年金融服务与市场法案》的相关内容进行的修改，明确了英格兰银行作为英国的中央银行在英国的经济与市场金融体系中的核心地位。英国金融服务监管此轮的改革重点主要体现在加强银行的治理与问责、国家审计署对央行的治理与问责、追究高级管理人员在企业破产中的监管责任等方面，并力求通过此次英国金融服务监管的改革实现英格兰银行的三大政策委员会在法律上处于平等地位，进一步加强对英格兰银行的治理、提升英格兰银行透明度，确保英格兰银行作为一个整体维护货币和金融稳定，从而促进英国政府与人民的福利的实现。

金融监管；英格兰银行；审慎监管

一、 2016年英国金融服务监管的改革重点

《2016年英格兰银行与金融服务法案》修改了英格兰银行管理与问责的相关规定，制定了关于审慎监管局(Prudential Regulation Authority ，PRA) 和金融行为管理局( Financial Conduct Authority ,FCA)的条款，扩大了高级管理人员认证体制的适用范围并对此部分内容做出了改变，并对关于信贷协定的强制执行、设立基金反对非法借贷、预防利用金融系统实现洗钱与恐怖主义融资等内容的相关条款做出了适当的变动。

法案第一部分的主要内容有关于英格兰银行的管理。它使银行的副总裁成了银行董事会、货币政策委员会(the Monetary Policy Committee ，MPC)、金融政策委员会(Financial Policy Committee ，FPC )和新的审慎监管委员会(Prudential Regulation Committee ，PRC)的成员，并且赋予了政府通过二级立法对银行董事会成员做进一步改变的权力。法案同时授权银行董事会行使审慎监管的职能，使金融政策委员会成了银行的独立的委员会，而不再是银行董事会的附属委员会。法案的第一部分也给予了审计官与审计署审查银行的权利，审计官与审计署有权对银行、银行控股公司和银行附属企业利用其资源的效率与影响进行审查，并由财政部对此进行复审。法案的第一部分停止了审慎监管局作为银行的附属机构的地位，新设了一个被命名为审慎监管委员会的新的银行委员会，行使原审慎监管局的职能。

法案的第二部分主要对《2010年金融服务与市场法案》(FSMA)进行了修改。赋予了财政部对金融行为管理局的建议权，修改了适用于金融行为管理局和审慎监管局的规范性原则。除此之外，法案还扩大了高级管理人员认证制度的适用范围，所有FSMA规定的有权提供金融服务的人员都应受此限制，并且对高级管理人员的不当行为的定义进行了重新认定。法案的第二部分对FSMA的相关内容进行了改动，财政部有权对打击非法借贷的行为提供金融援助，并且需要金融行为管理局制定有关规则使授权人员征税来收回金融援助成本。它也要求财政大臣应当保证当规则发生调换时必须在指令的特定条款中加以强调。法案第二部分规定财政部可以对2017年有资格卖出年金收益的领养老金者发布指导，要求金融行为管理局制定规则确保那些希望转移支付年金权利的人在这样做之前已经收到了适当的建议。现阶段只有FSMA规定的授权人员才能给出这样的建议。法案要求金融行为管理局制定规则以防止对金融行为管理局监管的养老金计划的55岁以上的成员在获取他们养老金利益时收取特定的费用，除非是在他们达到退休年龄之前领取。银行有责任在公司的决议策略发展与更新时向财政部提供信息。财政部也有权要求指定的可以支持其与企业破产相关的银行提供公共基金风险的评估。

二、2016年英国金融服务监管变化的原因

(一)政治原因

《2012年金融服务法案》(2012年法案)取代了过去英国金融监管的三方体制建立了一个新的金融监管体制，并将英格兰银行置于金融监管体制的核心位置，赋予其一系列新的权利与义务。2012年法案规定银行通过建立金融政策委员会来行使其宏观审慎监管的职能。它使金融政策委员会在保证英国金融稳定方面扮演了一个重要的角色，金融政策委员会通过对英国金融系统进行识别、监管和采取行动来解决系统性的风险。2012年法案使审慎监管局成了银行的附属机构，审慎监管局的指定职能是对所有的存款人、保险公司和大型投资公司进行有效的审慎监管。

2016年法案进一步简化并加强了对银行和审慎监管局的管理，增强了银行的透明度与问责性。银行的治理模式应由相关法规决定。银行的董事会作为银行的管理机构对银行的日常事务负责。从2012年法案开始，英国政府和银行对董事会的结构与程序进行了持续性的改进，会议记录要求必须发表。由银行总裁进行的复审成了银行提升透明度的惯常做法，尤其是对与货币政策委员会有关的工作，这一观点是由美联储理事凯文沃什于2014年12月11日在一篇名为《透明度与英格兰银行的货币政策委员会》一文中提出的。与此同时，银行公布一系列的措施期望可以提升透明度与问责性。法案为使银行更好地实现这些措施对《1998年英格兰银行法案》进行了修改。

法案对银行董事会的成员的数量进行了修改，增加了一名额外的副总裁，将监督职能分配给董事会，使董事会能够更像一个统一的整体。2012年法案建立金融政策委员会作为董事会的附属委员会负责对整个英国金融体系进行识别、监管和采取行动以解决新出现的风险和漏洞，金融政策委员会成了银行的一个委员会。法案简化了银行内部的管理结构，同时为实现凯文沃什的建议对货币政策委员会的运作进行了调整。

2016年法案致力于提升银行对公众和议会的问责性，并且阐明了将转移审慎监管局的职能给银行实现银行审慎监管的职能。除审慎监管局的名称与目标保持不变外，法案还确保了银行行使审慎监管局的职能是独立于银行的决议职能的。银行的主要职责是解决银行和其他金融机构的破产问题。然而，财政部大臣和财政部负责做出关于公共基金的决定。银行应提供其所考虑的决议方案的相关信息给财政部，以此确保公共基金可以更好地适用于金融危机 同时财政部也有权从银行获得额外的关于银行或其他金融机构破产对公共基金的影响的评估。

目前对于FSMA的第五部分规定的许可的人员制度 (the Approved Persons Regime ，APR) 使以个人身份出现在金融服务行业的主要方式做出了调整。在其最后的报告中，银行标准议会委员会 (the Parliamentary Commission on Banking Standards ，PCBS)提升对现有APR的关注并且提出了包括引进一个新的体制在内的大量的建议来监管银行行业中的高级管理人员，并确保新的安排对初级职员是合适的，恰当的，从而使监管机构制定的行为规则适用于所有的工作人员而不再单单只是对许可的人员发生效力。PCBS认为APR中存在的缺陷不仅对银行产生负面影响，对其他方面也有不利影响，然而，他们担心改变整个金融服务行业的APR可能会导致改革的延期，而政府对此也有同样的担忧，综合以上考量就只对2013年法案中由审慎监管局监管的银行、其他储蓄者和一些投资公司做出了有限的实质性改变，其他内容并未有本质改变。

(二) 法律原因

现行的对英格兰银行的管理始于《1998年英格兰银行法案》(1998年法案)。1998年法案的第一部分规定了关于银行的章程、监管和金融安排，1998年法案的附录一规定了关于董事会的额外条款。1998年法案的1A部分和附录2A规定了金融政策委员会是银行董事会的附属委员会负责银行的金融稳定目标。1998年法案的第二部分和附录3对货币政策委员会的具体职能做出了相关规定。对金融监管的立法框架始于FSMA。FSMA第1A部分建立了金融行为管理局和审慎监管局作为金融监管者负责审慎监管。3B部分开始制定适用于金融行为管理局和审慎监管局的监管规则。FSMA的附录1ZB规定了审慎监管局的组成。FSMA的第二部分规定禁止没有授权或没有豁免的人实行监管活动，并且制定了违反该禁令或该要求的强制性协议。

FSMA的第5部分规定了对金融行业工作的工作人员的行为监管。2013年法案对此进行了修改，它对于在银行、建筑协会、信用合作社和由审慎监管局监管的投资公司工作的工作人员引入了一个特殊的体制。FSMA的9A部分将制定规则的权利赋予金融行为管理局和审慎监管局。

2009年法案的第1-3部分规定当一个银行或其他金融机构破产时，银行有权采取行动来解决此问题，比如将破产企业的全部或部分转让给另一个公司。2014年银行复苏与决议命令要求银行准备决议计划，该计划应明确银行应采取什么样的行动来解决一个银行或其他金融机构的破产问题。2012年法案的第4部分规定当银行认为有实质性的风险的时候，银行应通知财政部。

三、 2016年英国金融服务监管的内容改革

《2016年英格兰银行与金融服务法案》明确英央行在英国经济与金融体系中的核心地位。该法案包括以下三点措施：一是通过停止审慎监管局的附属地位，并首次允许国家审计署进行审查以加强央行的治理和问责制。二是更新央行和财政部间的解决方案与危机管理安排以保护纳税人不受企业失败影响。三是通过全面推行高管及认证机制确保金融服务业的高级管理人员为其监管失败负责。

(一)停止审慎监管局的附属地位

2016年法案废除了监督委员会。监督委员会原为银行董事会的下属委员会，2016年法案将原先给予监督委员会的监管职能转移给银行的董事会。英格兰银行的非执行董事有权对董事会成员任命人员的行为进行审核，并向银行的董事会递交一份或多份报告。当非执行董事认为他们的复审可以协助董事会行使监管职能的话，他们就有权利进行复审，必要时，非执行董事需要以多数通过来行使这项权利。

《2016年英格兰银行与金融服务法案》终止了审慎监管局作为英格兰银行附属机构的地位，使银行担当了审慎监管局的角色。银行应通过新的PRC行使其作为审慎监管局的职能，并且禁止其用其他方式行使此职能。2016年法案的30A部分建立了审慎监管委员会，组建其成员并且使其负责银行的审慎监管职能，也就是说，1998年法案赋予PRC的职能，将由银行作为审慎监管局而享有。审慎监管委员会是银行的一个委员会。审慎监管委员会由银行的总裁、金融稳定的副总裁、市场与银行的副总裁、审慎监管的副总裁、金融行为监管局的首席执行官、财政大臣批准、银行行长任命的成员组成，成员中至少有6名成员是财政部大臣任命的。

2016年法案的30B部分规定财政部应向PRC提出建议(每次议会至少提出一个)，此建议应有关于希望PRC考量的政府经济政策。这些建议不能与个人的公司或案件有关，这些建议应该被发表并且提交议会。2016年法案的30C部分阐明银行应在欧盟的指示下做出安排，若银行提议采取的行动与欧盟的指示相矛盾，财政部应指示银行不可以采取那样的行动或使采取行动符合欧盟的指示。 法案的附录6A规定财政大臣任命PRC的成员，包括成员的就职、保证他们的独立。允许委员会委派它的一部分职能和规定赋予法律规定它可以转移的人，当部分职能转移后，它需要将此事告知首席执行官进行审慎监管。对银行担当审慎监管局的资源情况，银行行使此职能是否独立于银行的其他职能，需要PRC制作年度报告给财政大臣。

此部分对1998年法案进行了修改，规定银行需要准备一份关于其担当审慎监管局的收入与支出的账目的陈述。它包括PRC决定的征税详情和并将此税强加给金融机构以满足银行担当审慎监管局的银行支出。财政部有权发布关于此账目陈述的信息的指示。银行外部的审计员需要准备一份关于银行是否正确的遵守法规，行使其担当审慎监管局的所应享有的权利的报告。

(二)国家审计署对央行的治理与问责

审计官与审计署可以审查银行或银行的子公司在利用其资源行使职能时的经济、效率与有效性，但是这种审查应该限定在审计官认为合适的范围内。此审查与银行政策目标的价值无关，与金融政策委员会、货币政策委员会或审慎监管委员会做出的政策决定无关；此审查与银行内部的委员会或其他主体做出的与对支付系统、结算系统或票据交易所的监管有关的政策决定无关；此审查与银行内部的委员会或其他主体做出的与银行行使其决议职能做出的政策决定无关，但当银行是作为一个金融机构行使决议职能时是可以审查的。在审查之前，审计官必须咨询银行的董事会。审计官可以向下议院报告由其实施的任何审查的结果。银行与审计官必须就上述审查事项准备谅解备忘录。谅解备忘录应包含的内容：审计官认为不适合审查的银行职能；确认委员会或其他主体；建立一个程序及时解决发生在银行与审计官之间的关于何为无须检测的事项的内容的争议，若争议无法解决则公开银行与审计官的看法。

财政部可以任命一个独立于银行的人执行银行作为审慎监管局利用其资源行使职能的经济、效率和有效性。此种复审仅限于银行作为审慎监管局时行使的职能。此种复审与银行实现其目标的银行一般政策或原则的利益无关。完成复审后，被任命的人必须向财政部提交书面报告，载明复审结果，提出个人认为合适的建议。报告的副本必须提交议会，并以财政部认为合适的方式发布。复审行为产生的任何合理费用由财政部从议会提供的资金中给付。进行审查与复审的人员有权在任何合理时间获得其需要的与审查与复审有关的由银行或由银行任命的审计官保管的文件，并有权向保管人对相关文件提供信息并解释。但是审计官与国家审计署不得对外披露银行提供的上述信息。

(三)高级管理人员的认证机制

此部分对FSMA的62A中的有关高级人员管理体制做出了大量的修改。授权人员有义务将其负责的事项做出的重大的改变通知给金融行为管理局或审慎监管局。这样修改的意义在于需要授权人员去提供这样的信息给金融行为管理局和审慎监管局以此来证明授权人员实施的行为取得了上述监管机构的同意。法案同时还赋予已被批准为有限期的高级管理人员向监管机构申请延长期限，或将其限制取消的权利。此部分修改了FSMA中64A的相关规定，扩大了金融行为管理局和审慎监管局制定行为规则的权利，因此他们有权制定关于授权人员的主管、雇员和授权人员的行为规则。授权人员的义务是使遵守行为规则的人意识到他们的主管也应该同样遵守这些行为规则，当他们知道或猜想公司里有人没有遵循这些行为规则，免除其向监管机构报告的法定义务。

此部分对FSMA中的66A和66B的内容进行了改动，使其确保金融行为管理局和审慎监管局各自都有权对违反行为规则的授权人员的主管进行惩戒性程序。2016年法案对高级管理人员不当行为的定义也进行了修改。先行的法律规定在高级管理人员负责的区域内发生的任何违反金融监管的行为，除非他们可以证明他们采取了合理的措施，以避免违反监管行为的发生，否则他们就要承担相应的责任。修改后的法规则规定高级管理人员负责的某一领域内发生了违反监管的行为，高级管理人员不再必须证明他们为避免违反监管行为的发生采取了合理措施，以此来逃避其实施不当行为所带来的惩罚。监管者在对高级管理人员进行惩戒性程序前必须证明高级管理人员没有采取上述措施。这说明证明高级管理人员的不当行为的责任由高级管理人员自身转移给了监管机构。经修订后，这种不当行为也适用于所有获授权的高级管理人员，而不再只是适用那些在银行工作的高级管理人员。

四、 结论

英国《2016年英格兰银行与金融服务法案》明确了英格兰银行在英国整个金融服务体系中的核心地位，终止了审慎监管局的附属地位，使银行担当了审慎监管局的角色，同时法案也对英格兰银行的管理做出了改变。英格兰银行在法案规定的范围内应接受审计官和审计署的管理与问责，在授权范围内审计官与审计署有权对银行进行审查与复审，除此之外，财政部在某些事项上对银行享有建议权，当银行的管理出现实质改变时应通知财政部。这说明英格兰银行虽处于英国金融体系的核心地位却并非毫无限制，2016年法案致力于提升银行的透明度与问责性。2016年法案对高级管理人员认证体制进行了修改，修改后将证明高级管理人员实施不当行为的举证责任由管理人员自身转移给了监管机关，高级管理人员认证体制不再仅仅适用于银行中的管理人员，也适用于整个金融服务行业的高级管理人员。

[1] 英国议会.2016年英格兰银行与金融服务法案[Z].2016，(5).

〔责任编辑：张 毫〕

2016-09-15

哈尔滨工业大学人文社会科学研究资助计划项目“互联网金融消费者权利保护——一般性反欺诈条款的引入”(中央高校基本科研业务费专项资金资助，HIT.HSS.201514)

张萌(1991-)，女，辽宁葫芦岛人，硕士研究生，从事民商法研究。

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1000-8284(2016)11-0145-04