走向理性化的派驻检察室制度*

胡常龙

(山东大学法学院，山东 济南 250100)



走向理性化的派驻检察室制度*

胡常龙

(山东大学法学院，山东 济南 250100)

【内容摘要】派驻检察室制度作为全面推进依法治国微观层面的一项重要检察制度，在职能定位、诉讼程序、诉讼关系等方面存在诸多混乱和模糊认识，并进而影响到该制度的理性高效运行。从理论上厘清这些混乱和模糊认识，科学定位派驻检察室的基本诉讼职能，理性建构和理顺该制度运行的诉讼程序、诉讼关系等无疑是保障该制度作用最大化的基本保障，同时也是检察机关法律监督职能全覆盖并藉以维护社会公平正义的重要诉讼着力点。

【关 键 词】派驻检察室职能定位理性化检察权

检察室是“检察机关延伸法律监督触角、促进检力下沉”、①充分发挥检察机关在维护社会公平正义过程中的职能作用的重要改革举措，也是检察机关服务大局、服务民生的的重要制度设置，同时也是合理配置检察权能，保障检察权能之间、检察权与审判权、侦查权等权能高效良性互动的重要制度创新。但由于当前正在大力推行的派驻检察室制度起步较晚，立法缺乏明确系统规定以及司法过程中的复杂性等因素影响，对于派驻检察室的职能定位、运作程序、派驻检察室与派驻检察院职能部门之间的关系、派驻检察室与当地党委政府、派出法庭、派出所、司法所等乡镇机构和职能部门之间的关系以及如何充分发挥派驻检察室的职能作用，甚至对于派驻检察室的重要性和必要性等问题，无论是理论上还是实践过程中都存在一些模糊和混乱的认识，进而影响到派驻检察室职能作用的发挥和设立的初衷。从理论上深入研究与探讨上述问题，为司法实践派驻检察室运行的正当性、合理性、规范性、高效化无疑具有重要的意义。

一、派驻检察室制度研究的基本理论视角

派驻检察室制度作为当前检察制度和检察工作机制创新的重要内容，其实践意义和理论价值是无可置疑的。但是，如何从宏观和微观两个角度更好的科学合理地解读和把握派驻检察室制度无疑是我们当前检察理论研究的重要内容，也是澄清当前针对派驻检察室制度一些错误和模糊认识的重要前提，更是将来派驻检察室制度规范化、理性化、正当化、高效化必须要明确的重要内容。当前要科学理解和把握派驻检察室制度，宏观上应从以下几个方面来审视:

(一)从全面推进依法治国的国家宏观治理层面来认识派驻检察室制度的重要性

党的十八届四中全会提出了全面推进依法治国的重大战略部署。全面推进依法治国的一个重要方面就是改革阻碍依法治国进程中的一些不科学、不合理的司法体制和机制，建立和完善符合司法规律和特点的科学的司法制度。因此，依法大力推动司法改革就成为贯彻落实全面推进依法治国的重要司法举措。而检察改革作为司法改革的重要组成部分，在整个司法改革过程中显得尤为突出和关键。检察改革涉及检察职能作用发挥的诸多诉讼制度和工作机制的改革和完善，其中派驻检察室制度的规范和完善无疑是其中的亮点和难点。将派驻检察制度放在全面推进依法治国这一宏大叙事和重大战略部署中加以审视，有助于我们更加准确到位地理解和把握该制度的特殊性和重要性，也有助于避免“头痛医头、脚痛医脚”的自说自话式改革，进而有助于该项改革的规范化和实效性。

(二)从反腐败斗争的高度加以审视

反腐败斗争是关系到党和国家生死存亡的大事，而政法机关在反腐败斗争中的重要性是无容置疑的，检察机关作为职务犯罪的侦查机关和公诉机关，在反腐败斗争中又显得极为突出。当前，我国的贪污贿赂犯罪案件呈现出高发、多发且隐蔽性极强的严峻态势，体制性腐败、家族性腐败、串案窝案现象已经成为腐败犯罪的严重问题。腐败犯罪的形成和发生原因是极为复杂的，既有体制性因素，也有贪污腐败犯罪查处惩治不力等因素的影响。而仅就检察机关而言，缺乏高效的腐败犯罪发现机制无疑是腐败犯罪高发的一个重要原因。如何建立一套高效的贪污贿赂犯罪发现机制已经成为当前反腐败斗争的重大问题，也是检察机关查处腐败犯罪所面临的重大问题。派驻检察室制度因此应运而生，它的一项基本职能就是“收集发现职务犯罪案件线索。通过受理举报、控告、接受犯罪嫌疑人自首，走访基层干部、群众等，及时发现基层组织人员职务犯罪案件线索，特别是在新农村建设中涉及土地征用、批租、征地补偿费用，政府专项资金拨付，优抚、扶贫、移民、救济款物的管理环节出现的职务犯罪案件线索，以及国家工作人员玩忽职守、滥用职权、失职渎职给农民群众造成重大损失和侵犯人权造成严重后果的犯罪案件线索，将案件线索移送派出院的职务犯罪侦查部门，并积极配合职务犯罪侦查部门依法查处职务犯罪案件。”[1]派驻检察室制度是检察机关提高职务犯罪发现和查办力度的重要改革举措，也是党和国家完善反腐败工作机制的有益探索。

(三)从检察监督规范化的角度审视

检察监督规范化是多年来全国检察机关的重要工作要求，也是检察职能作用充分高效发挥的重要着力点。检察监督规范化既涉及检察业务工作的规范化，也涉及检察机关工作机制、体制的规范化问题，主要体现检察机关内部权能运行的规范化问题。从检察权运行的实际情况看，对于基层政法单位、基层农村组织等法律监督长期存在着不到位甚至缺位的问题，而基层单位和组织又是党和国家联系和服务人民群众的重要窗口，基层群众对于党和国家工作的评价和认识往往是通过基层组织和基层单位的工作和行为加以判断的。但当前多发的基层组织和基层单位的违法违纪行为又是最容易损害党同人民群众的血肉联系，损害党的执政基础。检察机关作为国家的法律监督机关，却恰恰长期对基层组织、基层工作人员的法律监督不到位甚至缺位，检察职能作用在乡镇和农村基层组织中没有得到充分发挥。检察监督规范化建设的一个重要着力点就是要保障检察监督全方位全覆盖，基层法律监督的缺位、不到位也是催生派驻检察室制度的重要实践原因，而派驻检察室的设立当然也是检察监督规范化的重要内容。

(四)从检察机关服务民生、检察为民的高度来认识派驻检察室制度

检察为民、服务民生实际上是党的群众路线在检察工作中的具体体现和基本要求。但长期以来，检察机关的法律监督职能在农村和乡镇基层组织中没有得到充分发挥，实践中大量侵犯老百姓利益的违法犯罪现象没有得到有效查处，例如基层组织人员贪污贿赂现象、截留老百姓粮食补助款、土地补偿款、农机补助款等现象屡屡发生，有的违法犯罪现象得到了及时查处，而大量的违法犯罪现象却得不到及时有效查处，老百姓不满情绪极为严重，恶化了党同人民群众的关系，损害了党和政府的形象。而检察机关作为国家的法律监督机关，监督的触角和重点不应当仅仅局限于城市，而应当是全方位全覆盖，特别是在监督薄弱的基层，更应当强化法律监督，充分实现检察为民、服务民生的基本宗旨。

(五)从司法权的合理配置和有效行使角度审视

司法权是国家公权力的重要组成部分，权力的合理配置和高效行使无疑是司法权的应有之义。但在我国长期的司法实践中，却长期存在着一些影响司法权高效运行的因素。例如刑事诉讼中的公检法三机关诉讼关系错位问题，公检法三机关业绩评价机制同向化、单一化问题等都对刑事诉讼活动正常进行产生不良影响。司法权的合理配置主要涉及刑事司法权的司法机关之间权能的合理配置和平衡制约问题。检察机关作为国家司法机关，行使的是检察权，检察权的高效行使既涉及检察权与审判权、侦查权之间的制衡问题，同时也涉及检察权内部诸权力之间的制衡问题。具体到我们研究的派驻检察室制度而言，同样存在着外部制衡和内部制衡问题，所谓的外部制衡，只要涉及派驻检察室与基层公安派出所、派出法庭之间诉讼关系的平衡与制约关系；所谓的内部制衡则涉及派驻检察室与派出检察院内部职能部门之间诉讼关系的制约与平衡关系，例如与侦查监督部门、职务犯罪侦查部门、公诉部门、监所监察部门等业务部门诉讼关系的合理制约与平衡关系。而派驻检察室的设立和有效运转当然也是我国司法权合理配置的重要组成部分，同时也是检察权有效行使的基本改革举措。

另外，对于派驻检察室制度的理论研究，还应立足当前司法改革特别是检察改革的大背景来分析研究合理性、正当性和科学化。同时还不能忽视我国乡土社会治理的高难度、复杂性以及乡土社会治理模式现代化、规范化和法治化的需要。只有如此，才可能对我国的派驻检察室制度有一个更全面、更合理、更科学的把握和认识，也才能从理念上、制度上、法律上等全方位保障该项制度的高效有序运转。

二、派驻检察室制度的实践考察及问题剖析

我国的派驻检察室初建于20世纪80年代，从1982年广东省潮州市人民检察院在庵埠镇设立全国第一个检察室后，很多地方的检察机关开始在一些人口密集、经济发达、交通便利的重点乡镇探索设立乡镇检察室。[2]最高人民检察院于1989年12月颁布了《人民检察院乡(镇)检察室工作条例(试行)》，1993年在调研论证的基础上将“试行”条例转为了正式条例，即《人民检察院乡(镇)检察室工作条例》。当时,“全国已在重点乡镇设置检察室1020个，设置税务检察室2613个”。②但期间由于司法实践中出现了一些问题，派驻检察室制度经历了一个整顿、停滞和重建的发展过程。有文章将其总结为探索阶段(从1982年起到1989年止)、规范指导阶段(从1989年12月到1998年)、控制调整阶段(从1998年到2005年)、复兴时期(2006年至今)，[3]2006年以后，特别是2009年后，各地陆续加快了派驻检察室的设立步伐。2009年2月27日，最高人民检察院在《2009—2010年基层人民检察院建设规划》中提出：“坚持工作重心下沉。……把检察工作服务科学发展的阵地前移，深入街道、乡镇、社区，面对面倾听和解决人民群众诉求，……积极探索派驻街道、乡镇、社区检察机构建设。”2010年最高人民检察院印发《关于进一步加强和规范检察机关延伸法律监督触角，促进检力下沉的指导意见》，明确提出了要加强和规范派驻检察室建设。至此，各地派驻检察室建设进入快车道。

派驻检察室的设立，对于“优化检察职权配置、巩固党在基层的执政地位、强化基层执法活动监督，保障群众合法权益方面发挥着不可替代的作用”，[4]但从派驻检察室实践运行的情况来看，派驻检察室制度存在的诸多问题也逐渐显现出来。检察系统的一些有识之士也关注到该问题并进行了较为系统的研究。如有检察官就提出派驻检察室在运行中存在如下主要问题：1.法律依据不足，法律地位不明确；2.职权定位模糊，职责行使偏失；3.管理权限不清晰，工作机制不健全；4.调研准备不足，设置不科学；5.经费保障不健全，工作队伍不专业。[5]也有人将派驻基层检察室职能配置的现状及运行中存在的问题总结为：1.派驻检察室职能设置缺乏法律依据；2.派驻检察室职能设置过于宽泛；3.派驻检察室职责虚化或者异化；4.派驻检察室与内设机构职能关系不明确。[1]还有人将存在问题归结为业务开展缺乏时效、保障措施无法到位、工作模式尚未形成等几个方面。[6]从当前派驻检察室实践运行的情况分析，可以总结出我国目前派驻检察室实际运行过程中存在的主要问题有：

(一)立法依据不明确或者缺失的问题

对于我国当前设立的派驻检察室制度的主要法律依据是《人民检察院组织法》第2条之规定：“省一级人民检察院和县一级人民检察院，根据工作需要，提请本级人民代表大会常务委员会批准，可以在工矿区、农垦区、林区等区域设立人民检察院，作为派出机构。”但严格的从字面上加以分析，仅仅根据本条就得出县级人民检察院可以设立乡镇派驻检察室似乎依据不足。首先，仅从字面上理解，该条并没有规定省、县一级人民检察院可以设立乡镇派驻检察室；其次，该条明确规定的是可以设立“人民检察院”作为派出机构，而不是检察室；其次，从列举的区域来看，“工矿区、农垦区、林区等”都是带有相当特殊性的区域，而相对于这些特殊区域，作为普通、一般区域的乡镇似不应包含其中，这也符合法律严格解释的精神。据此，根据《人民检察院组织法》第2条规定得出省、县人民检察院可以设立乡镇派驻检察室的依据和理由并不充足。当然，《人民检察院组织法》也没有限制或者禁止设立乡镇派驻检察室的内容。

既然将《人民检察院组织法》第2条作为派驻检察室设立的法律依据并不充分，那么当前派驻检察室设立的主要依据还是政策依据和司法解释依据。当前的主要政策依据是2009年2月27日最高人民检察院《2009—2010年基层人民检察院建设规划》，2010年最高人民检察院印发《关于进一步加强和规范检察机关延伸法律监督触角，促进检力下沉的指导意见》，在《2009—2010年基层人民检察院建设规划》中提出：“坚持工作重心下沉。……把检察工作服务科学发展的阵地前移，深入街道、乡镇、社区，面对面倾听和解决人民群众诉求，……积极探索派驻街道、乡镇、社区检察机构建设。”在《关于进一步加强和规范检察机关延伸法律监督触角，促进检力下沉的指导意见》第三部分(十)规定：加强和规范派出检察室建设。

另外，关于派驻检察室制度最重要的依据就是1993年4月22日最高人民检察院第八届检察委员会第二次会议通过的《人民检察院乡(镇)检察室工作条例》，该条例可以定位为司法解释，共有9条，内容极为简单，且由于是22年前制定的司法解释，职能定位等重要内容已经远远落后于司法实践,可见，当前检察机关正在大力推行的派驻检察室制度的确缺乏法律依据，无论是立法和司法解释都没有对该制度加以系统严格的规范，这在一定程度上导致司法实践的混乱和无所适从。

(二)职能定位模糊和混乱的问题

科学合理的职能定位是派驻检察室制度高效运转的关键和基础，也是检察机关设立派驻检察室首先要明确的问题。关于该问题，目前最重要的规范性文件是1993年4月22日最高人民检察院第八届检察委员会第二次会议通过的《人民检察院乡(镇)检察室工作条例》第3条的规定，该条规定乡(镇)检察室的任务是：1.受理辖区内公民的举报、控告和申诉，接受违法犯罪分子的自首；2.经检察长批准，对发生在本辖区内、属于检察机关直接受理的刑事案件进行立案前调查、立案后的侦查；3.对辖区内缓刑、假释、管制、剥夺政治权利和监外执行人员的管理教育工作进行检察；对人民检察院决定免诉的人员进行帮教；4.结合检察业务工作，参与社会治安的综合治理，开展法制宣传；5.办理检察长交办的工作。但该条所规定的派驻检察室职能定位过于简单、模糊且远远落后于司法实践，实践中各省、自治区、直辖市多结合本省的派驻检察室工作实际又对其职能范围自行做出了规定。山东省人民检察院2012年11月7日下发《关于进一步加强和规范派驻检察室建设的指导意见》第三部分准确把握派驻检察室的职能定位第4条规定：严格依法规范职责范围。重点履行以下职责：(1)接受群众举报、控告、申诉，接受群众来访；(2)发现、受理职务犯罪案件线索；(3)开展职务犯罪预防；(4)受理、发现执法不严、司法不公问题，对诉讼中的违法问题依法进行法律监督；(5)开展法制宣传，化解社会矛盾，参与社会治安综合治理和平安创建；(6)监督并配合开展社区矫正工作，参与并促进社会管理创新；(7)开展为民、便民、利民服务和涉农检察，依法保障群众合法权益；(8)派出院交办的其他事项。对职责中的一些原则性规定，依法在细化、实化方面积极进行探索创新。海南省检察院也对乡镇派驻检察室的具体职责进行了规定，明确了乡镇检察室的八项职责：受理公民、法人和其他组织的举报、控告、申诉，接受犯罪嫌疑人自首；畅通群众诉求渠道，排查化解矛盾纠纷；开展调查研究，对辖区内影响社会和谐稳定的源头性、根本性、基础性问题，提出对策建议，参与基层社会管理创新；发现、收集职务犯罪线索和其他涉检信息；经检察长批准对职务犯罪线索进行初查；对基层公安派出机构、人民法庭、司法所等执法单位的执法活动开展法律监督；开展职务犯罪预防工作和法制宣传教育；协助派出院开展民事督促起诉工作；完成检察长交办的其他任务。可见，即使山东和海南两省比较，在派驻检察室的职能定位上也存在些许差别。

另外，目前还涉及到一个突出问题，就是派出检察室可否直接办案的问题以及能够办理哪些案件的问题等存在较大的争议和分歧。“而同样作为基层司法派出机构，人民法庭、公安派出所、乡镇司法所却都有明确的工作职能，都具有扎根基层和面向群众的独特清晰的职能定位，这很大程度上影响了基层政权和群众对派出检察机构的重视程度，导致派出检察机构不能充分发挥其法律监督作用，不能满足群众的司法需求”。[5]同时，由于最高人民检察院1993年制定《人民检察院乡(镇)检察室工作条例》落后于立法和司法实践，规定的派驻检察室职能定位存在模糊疏漏之处，司法实践中各个省、自治区、直辖市自行确定的职能定位又存在一定差别，客观上导致派驻检察室在实践运行过程中出现了一定实践困境，一定程度上影响了派驻检察室制度功能和作用的充分发挥。

(三)派驻检察室与派出院职能部门之间关系问题定位不准、认识混乱问题

派驻检察室作为派出院派在乡镇履行法律监督职能的派出机构，它与派出院各职能部门之间的关系是派驻检察室制度有效运转的一个绕不开的问题。关于两者的关系问题，理论界和实务部门都存在一些不同的认识，有人总结派驻基层检察室与检察院内设机构目前主要存在两种关系：一种是下属关系，即检察室是基层检察院某一内设机构的派出机构，检察室的人员和业务都有该内设机构统一管理；另一种是并列关系，即检察室是基层院的内设机构之一，与其他内设机构平行。[1]也有人认为，派驻检察室是综合性业务机构，与各内设部门之间应是指导和被指导关系，因此在具体办案的工作中应是担当配合协助的角色，各内设机构认为某项业务工作涉及派驻检察室所在管辖区域，从优化资源和提高效率的角度，指导派驻检察室予以协助配合。[7]该观点认为派驻检察室与派出院的职能部门之间是一种指导与被指导的关系。另外，还有人从社区矫正的角度提出，派驻检察室“开展社区矫正法律监督工作与内设监所部门开展社区矫正法律监督工作之间究竟是上下级关系、平行关系，还是其他关系目前没有明确结论”。[8]

(四)派驻检察室与乡镇公安派出所、人民法庭、司法所之间的关系问题以及如何有效履行法律监督职能的问题

派驻检察室的设立，一项重要的职能就是强化对基层公安派出所、人民法庭和司法所的法律监督。“刑事诉讼、民事诉讼活动开展到哪里，人民检察院的法律监督就应该监督到哪里。……派驻检察室的设立正是可以对等实现加强对公安基层派出所、法庭以及对其他执法部门的执法活动进行监督，及时纠正执法不严、司法不公现象，消除监督盲区，增强监督效果”。③目前，对于派驻检察室有助于强化对基层公安派出所、法庭和司法所的法律监督应无异议，但对于如何进行法律监督的问题则存在较大争议，特别是如何有效地发现上述部门的违法现象的问题，某种意义上已经成为派驻检察室能否充分发挥对上述法律监督作用的瓶颈性问题，而各地的做法并不一致。烟台市人民检察院进行了有益的探索，至2015年3月，“基层派驻检察室建立与基层司法部门对接机制，完善联席会议、资源共享、情况通报等制度，召开联席会议359次，监督纠正和解决问题178件，促进法律监督到末梢”。④可见，如何建立一套有效的派驻检察室对派出所、法庭和司法所的高效监督机制成为派驻检察室制度实践运行的重大问题。

(五)派驻检察室参与社区矫正问题

派驻检察室的设立有助于检察机关更好地参与社区矫正，履行法律监督职能。但对于派驻检察室如何参与社区矫正，在社区矫正过程中，派驻检察室与司法所以及本院的监所检察部门职能如何协调的问题，同样存在认识上的分歧，实践中的做法也有一定差别。另外，对于检察机关作为执行主体的附条件不起诉、酌定不起诉和其他部门作为执行主体的情形如何进行智能的分工与细化等问题也缺乏明确具体的规定。

(六)派驻检察室如何服务民生问题

派驻检察室制度是检察机关延伸法律监督触角、检力下沉的重要制度设置，也是检察为民、检察机关服务民生的重要改革举措。但很多地方的派驻检察室，由于职能定位的模糊不清以及派驻检察室制度处于总结经验的初创阶段，对于派驻检察室如何服务民生问题缺乏明确认识，于是事无巨细，只要老百姓找上门的事情就一律受理，一律进行处理，结果是背离了检察机关本来的职责要求和职权范围，不仅做不好本职工作，其他的工作也因为力不从心而事与愿违，出力不讨好。

(七)职务犯罪预防的实效性

职务犯罪预防工作是当前各地派驻检察室的共有职能，也是派驻检察室职能的核心内容之一，但职务犯罪预防工作涉及的内容和范围极广，也是检察机关尤其应该高度关注和重视的检察业务之一。根据各地对于派驻检察职能的相关文件，职务犯罪预防是派驻检察室的基本职能，但实践中对于如何进行职务犯罪预防，从哪些途径和渠道有效进行职务犯罪预防等问题则多认识不清，实践中的做法也存在一定差别。某种程度上也影响到派驻检察室职能作用的发挥和社会认可度。

(八)派驻检察室的工作程序问题

派驻检察室具有较为广泛的职能，包括法律监督职能、协助办案职能、职务犯罪预防职能等，但对于派驻检察室履行职能的基本程序、基本方法等则往往缺乏明确的规定，实践中派驻检察室工作人员的认识和做法也存在很大差别。例如派驻检察室对于派出所、人民法庭、司法所监督的基本程序，包括监督的内容、监督信息的发现渠道、监督的方法、监督的后果等，大多地方就没有明确规定。另外，一个制度性的硬伤还是派驻检察室的设立缺乏立法层面的支持，某种意义上弱化了对于公安派出所、人民法庭和司法所进行法律监督的强制性。因此，建立和制定规范完善科学高效的派驻检察室工作程序也是派驻检察室实践中的一个突出问题。

另外，从实践的角度审视，派驻检察室制度还存在人员不足、经费保障不足、群众认可度不足、乡镇党委政府认可度有待提高等问题，这些问题都在不同程度上影响到派驻检察室制度运转的高效性和实效性。

三、派驻检察室的应然职能定位

从上文的论述可见，派驻检察室制度运行的理性化、正当化、高效化的一个关键性问题就是派驻检察职能的合理定位，这也是研究派驻检察室制度的基础性问题，或者是一个瓶颈性问题。1993年最高人民检察院发布的《人民检察院乡(镇)检察室条例》所规定的职能定位显然不能满足20年后检察工作的客观需要。2010年《最高人民检察院关于进一步加强和规范检察机关延伸法律监督触角，促进检力下沉的指导意见》第四部分(十一)所讲的七项内容没有明确为派驻检察室的职能。所以，当前关于派驻检察室职能定位的主要文件大多是由省级人民检察院根据最高人民检察院发布的《人民检察院乡(镇)检察室条例》和相关文件，结合本省实际并借鉴他省派驻检察室实践经验自行确定的。所以，存在一定的差别也就不足为奇了。例如海南省乡镇派驻检察室除了具有最高人民检察院《人民检察院乡(镇)检察室条例》所规定的职能以外，还在此基础上有所发展和超越。“一是明确基层检察室要参与基层社会管理创新，畅通群众诉求渠道，排查化解矛盾纠纷，对辖区内影响社会和谐稳定的源头性、根本性、基础性问题，提出对策建议；二是明确要求乡镇检察室对基层公安派出机构、人民法庭、司法所等执法单位的执法活动开展法律监督；三是特别提出乡镇检察室要协助派出院开展民事督促起诉工作”。[5]而山东省人民检察院则将派驻检察室的职能定位为八项职能(见上文)。也有检察系统的检察官从应然的角度研究探讨派驻检察室的职能定位问题。

但从应然的角度出发，如何合理的界定派驻检察室的职能定位则是一个涉及面极广且极为复杂的理论和实践难题，实践中也出现了不同的模式。有人将其归结为驻点办公模式、巡回流动模式和基层合作模式三种模式。[8]还有人将派驻检察室总结为四种模式：办案型派驻检察室、服务型派驻检察室、巡回型派驻检察室、专业型派驻检察室四种模式。[6]结合各省派驻检察室的实践经验，特别是烟台市派驻检察室的实践经验，笔者认为，派驻检察室职能作用的合理定位，必须把握住以下几个原则：一是有效监督原则。派驻检察室的设置根本出发点在于全覆盖无缝隙的实施法律监督，特别是对于基层组织的法律监督。二是程序正义原则。派驻检察室对基层派出所、派出法庭、司法所等基层组织的法律监督必须符合正当法律程序的要求，要重视监督的方式方法、程序，要依法履行法律监督职能。三是定位适当准确原则，基本的要求是不越权、不滥权，依法规范行使法律监督权。四是协调高效原则。派驻检察室的设立只能是有助于强化检察机关的法律监督权，有助于检察机关各职能部门通过派驻检察室的配合协调，使检察权的行使更公正、更高效。五是法治原则。派驻检察室的职能定位必须符合法治的要求，不能违背法律的强行性规定。六是司法本土化原则。派驻检察室的设定本身就是充分考虑和研究了检察机关基层法律监督的缺失和低效现状，根据我国检察制度运行的特点和规律，以及民间治理对检察法律监督的迫切需要的现实而推出的重要改革举措。根据上述原则，笔者认为我国当前设立的派驻检察室的基本职能应当包括以下内容：

(一)职务犯罪线索发现和收集职能

当前，我国基层两委干部以及乡镇干部职务犯罪案件多发，特别是基层两委的负责人贪污、受贿、挪用公款等侵害群众利益的违法犯罪案件呈现出高发态势，严重损害了群众的切身利益，并使群众对基层党委政府产生强烈的不满情绪，进而可能使党脱离群众，其危害是极为严重的。其中很多的基层组织负责人违法犯罪案件却由于群众害怕打击报复等因素，得不到及时发现和查处。而检察机关派驻检察室如果能够利用地利人熟的优势，深入群众调查研究，及时发现基层组织负责人职务犯罪线索，及时依法做出处置，有助于反腐败斗争的深入开展，也必将为有效打击为数众多苍蝇，进一步密切检民关系、党群关系做出贡献。

派驻检察室位于乡镇，可以直接接受辖区内群众和单位的举报、控告、报案或者犯罪嫌疑人的自首，并依法做出处置，这既方便群众告诉，又有助于快速打击犯罪。

(二)职务犯罪预防职能

职务犯罪预防可以分为事前、事中和事后三个阶段。高发频发的基层职务犯罪案件严重损害党群关系和干群关系，深入研究这些犯罪发生的特点和规律并从源头上加以预防就成为检察机关重要的职能任务。而派驻检察室在预防基层干部职务犯罪方面具有独特的优势。从事前看，派驻检察室可以通过已经发生的典型贪腐案例，“通过开展警示教育、召开预防犯罪联席会、举办法制讲座等活动，增强乡村基层干部的廉政意识和守法意识，加强对乡镇预防职务犯罪工作的联系和指导，促进基层干部廉洁自律”。[11]同时，还可以积极参与乡镇惠农资金内发放、乡镇和村里重大项目的招投标、乡镇站所履职过程中职务犯罪多发的环节等进行职务犯罪预防，另外，还可以通过事后回访、了解接受惠农资金的农户等环节有效预防职务犯罪。从事中看，对惠农资金的使用、乡镇重大工程项目、重大资金的投入等，检察机关可以全程参与，通过事中监督预防职务犯罪。所谓的事后预防，是指职务犯罪发生后，及时采取补救措施，防止职务犯罪的进一步发生和蔓延。另外，通过帮助分析犯罪原因、帮助查找漏洞、建章立制进而达到预防犯罪的目的。

另外，香港的廉政公署在许多社区设立专门的廉政宣传机构对我们有重要的借鉴意义。

(三)对基层公安派出所、人民法庭、司法所的法律监督职能

基层公安派出所、人民法庭和司法所分别行使各自的法定权能，但在行使过程中存在着一些违法现象，特别是基层公安派出所以罚代刑、以调代刑、乱罚款、私自处置赃款赃物、插手经济纠纷等等问题比较突出，而以往检察机关存在着监督信息渠道不畅、监督不力的问题。派驻检察室设立的一个重要目的就是要加强对基层公安派出所、人民法庭、司法所的法律监督。

(四)社区矫正职能

社区矫正是现行刑事诉讼法在总结司法实践经验的基础上明确加以规定的一项重要司法制度，检察机关作为社区矫正的法律监督者以及附条件不起诉决定的执行者，同样存在着一个有效履行法律监督职能的问题。对于在乡镇农村的社区矫正对象，往往存在着社区矫正机构无暇顾及的问题，检察机关也存在着监督不力的问题。派驻检察室的设立，可以在一定程度上弥补检力不足、监督不力的问题。

(五)协助配合办案职能

派驻检察室与本院业务部门同属于人民检察院的下属职能部门，派驻检察室的业务相对而言综合性更强，但就两者的关系而言，笔者认为是一种协作配合关系，即派驻检察室有协助配合办案之功能，但派驻检察室不是办案主体，不能代替派出院职能部门办案。“派驻检察室是综合性业务机构，与各内设机构之间应是指导和被指导的关系，因此在具体办案的工作上应是担当配合协助的角色，各内设机构认为某项业务工作涉及派驻检察室所在管辖区域，从优化资源和提高效率的角度，指导派驻检察室予以协助配合”。[9]关于派驻检察室是否应当有办案职能，理论上有争议，实践的做法也不一。江苏省江阴市检察院自2013年4月以来开始试点派驻检察办理简易程序案件工作机制，即由该院各派驻检察室对接辖区内派出法庭，对本辖区内部分简易程序案件由检察室审查起诉并出庭支持公诉。截止2013年8月底，该院三个派驻检察室已办结217起简易程序案件。[12]

但就笔者看来，派驻检察室在其初创阶段，由于几乎每一个派驻检察室都存在着人员不足、事务繁忙的问题，且案件的办理原本就有派出院的职能部门依法办理，如果将派驻检察室主要作为办案机构来对待，赋予其过多的办案职能，势必影响到职务犯罪预防、对基层执法单位的法律监督、社区矫正法律监督等职能作用的发挥。况且，根据现有的派驻检察室人员配备情况，仅仅要做好职务犯罪预防、对基层执法单位法律监督、社区矫正以及协助办案职能就已经很困难了，如果再赋予其办案职能，势必分散派驻检察室的诉讼着力点，影响到其正常职能作用的发挥。故笔者认为，当前不宜赋予派驻检察室办案职能。所谓的“办案立室”可能导致派驻检察室不务正业，本末倒置。

当然，从发展的眼光看，如果将来的派驻检察室在人员、装备等条件满足的情况下，可以考虑赋予其一部分办案职能，但不宜过多过重，更不能取代派出院的办案部门。例如将来可以考虑将刑事和解案件、附条件不起诉的案件等交由派驻检察室办理。但基本原则是不宜赋予派驻检察室过多的办案职能。

(六)民事案件法律监督职能

主要针对的是乡镇派出法庭审理的民事案件的法律监督问题。

(七)量刑评估报告及附条件不起诉犯罪嫌疑人、被告人的人身危险性评估调查职能

四、派驻检察室制度理性化建构的基本理路

派驻检察室制度的积极意义和潜在价值毋庸置疑，但由于派驻检察室制度经历了一个曲折的发展过程，现行的派驻检察室虽然带有一定的历史传承性，但在职能定位、运行程序、工作规范等方面却带有鲜明的时代特征和创新性，所以，从立法和司法两个维度规范和完善派驻检察室制度无疑是该制度理性化、规范化、正当化、高效化的当务之急。

(一)立法层面上

缺乏立法的明确系统规范是当前派驻检察室制度理性化的基础性问题，特别是在我们这样一个传统上对立法高度依赖的成文法国家。从立法的层面上看，虽然未必一定要在宪法中加以规定，但在低于宪法的第二层面的基本法上规范派驻检察室制度则显得尤为迫切。关于派驻检察室制度，首先应当在《人民检察院组织法》中明确加以规定：“人民检察院根据检察工作的需要，可以在乡、镇、城市街道、社区等设立派驻检察室，依法履行法律监督职能。”同时，最高人民检察院可以以司法解释的方式，明确派驻检察室的职能定位、工作原则、工作程序、管理制度等相关内容，保证各级人民检察院在派驻检察室的管理和运行过程中有法可依，有序运行。当然，随着实践经验的不断丰富和完善，全国人大及其常委会也可以制定单独的《法律监督法》或者《派驻检察室法》等也不失为一种理想的选择。

(二)司法层面上

立法固然重要，司法尤为突出。从我国长期的法治实践情况看，仅有立法的规范和完备，并不足以实现一个国家的法治。清末沈家本有言“得其法者，尤贵得其人”，徒法不足以自行，所以，从司法角度保证立法的有效贯彻在我国当前的法律生态下显得尤为重要。从实践的角度审视，我国当前的派驻检察室制度需要重点从以下几个方面做出努力：

1.定位准确，职责适当。如前所述，派驻检察室的立法定位和司法定位是派驻检察室职能作用有效发挥的前提和基础。而派驻检察室职能的合理定位要坚持有利有节的原则，所谓的有利是指检察职能定位必须充分考虑如何最大限度的发挥派驻检察室的职能作用；所谓的有节则是指无论是立法和司法都应当立足于我国的司法实践语境下，合理确定派驻检察室的职能，不能眉毛胡子一把抓，将派驻检察室当成一个小检察院，那样就可能适得其反，不仅本职工作做不好，其他的工作也很难取得理想的效果。也就是说，派驻检察室的工作必须突出重点，因地因时制宜，而不能过分追求高大全。

2.程序正当。现代法治国家依法治国的一个突出表现是依程序法治国，程序法治某种意义上成为依法治国的基础。派驻检察室制度的运行程序的正当性、合理性是派驻检察室制度规范的基本问题，也是派驻检察室制度立法和司法规范化的基础性问题。如何建立一套规范、完善、高效的派驻检察室运行程序也就成为派驻检察室制度理性化的重要内容。

3.有效监督。检察监督的有效性是检察监督的应有之义，也是当前和今后检察改革乃至于整个司法改革的重要内容。派驻检察室制度作为微观层面的检察制度，同样也面临着一个有效监督的问题，即如何有效的监督基层公安派出所、人民法庭、司法所等监督对象，从而最大限度地发挥检察机关延伸检察监督法律触角，保障检察监督全覆盖无死角的制度设立初衷的问题。这当然需要不断总结派驻检察室运行的实践经验，并从理论深入研究科学把握，经过实践——理论——再实践的这样一个发展过程，最终实现派驻检察室制度效能的最大化。

4.高效配合和有效制约。派驻检察室制度的设立，实际上是公检法三机关诉讼关系理性运行的基层延伸，也是三机关诉讼关系理性化、高效化的重要制度探索。从刑事诉讼的角度出发，公检法三机关的基本诉讼关系定位为“分工负责，互相配合，互相制约”，三机关诉讼关系的理性化、高效化则是整个刑事诉讼程序正当化、合理化的关键所在，也是实体公正和程序正义的基本要求。由于以往检察机关仅仅设立到县级层面，由于警力受限、资源受限、手段受限等因素，导致检察监督的触角很难延伸到乡、镇和街道等基层单位，对基层派出所、派出法庭等部门的监督力度、广度都大打折扣。公、检、法三机关在基层的配合制约关系也处于不正常的状态，检察监督不力的问题长期存在。派驻检查室制度的设立，为检察机关有效履行基层法律监督，特别是有效监督公安机关和人民法院，保障公检法三机关诉讼关系的理性化、规范化发挥着不可替代的作用。

5.派驻检察室制度运行的中国语境的问题。派驻检察室制度的规范化，必须立足与我国的司法语境和司法生态，以“中国问题，世界眼光”的态度来对待派驻检察室的规范化、理性化问题，明确派驻检察室制度设立的制度初衷和基本功能定位，立足于解决中国问题。同时还应注意吸收和借鉴世界法治发达国家检察制度的有益经验和做法，进一步提高检察监督的实效性、针对性。

6.派驻检察室制度改革的去功利化问题。派驻检察室制度的规范和完善实际上也是当前检察改革的重要内容，它与检察改革甚至整个司法改革的其他内容紧密相关，而司法改革的一个最大的问题是去功利化问题，即司法改革不是为了标新立异，谋取法外利益，司法改革的根本目的在于合理配置司法资源，完善司法体制机制，保证公安司法机关职能作用最大限度的发挥，保证司法公正的充分实现，使全社会都体会到司法的公平正义。派驻检察室制度的改革完善作为司法改革的重要一环，同样应该淡化改革的功利色彩，统筹兼顾，综合安排，仅仅抓住我国检察工作的规律和特点，依法高效、规范地推进派驻检察室制度的科学建构合理性运行，进而推动整个检察改革的有序高效运行。

注释：

①参见《最高人民检察院关于进一步加强和规范检察机关延伸法律监督触角，促进检力下沉工作的指导意见》，2010年10月2日下发。

②参见时任最高人民检察院检察长刘复之1993年3月22日在第八次全国人民代表大会第一次会议上所做最高人民检察院工作报告。

③参见烟台市芝罘区人民检察院张岩的文章：《浅谈派驻检察室的法律职能定位及运行中存在的问题》。

④参见烟台市人民检察院关于《全市检察机关派驻基层检察室情况报告》。

参考文献：

[1]程权.派驻检察室职能配置的思考[J].山西省政法管理干部学院学报，2014，4.

[2]荣礼瑾.乡镇检察室——中国检察制度的一项创举[J].人民检察，1995，3.

[3]青州市人民检察院课题组.派驻检察工作运行机制研究——以派驻检察室的发展历程为视角[J].潍坊工程技师学院学报，2013，5.

[4]派驻检察室是符合检察职能的有益探索[N].王守安语.检察日报，2014-11-06(3).

[5]梁经顺，王志刚.派驻检察室发展中的主要问题及其重建思路[J].西南政法大学学报，2013，6.

[6]玉明建.对派驻检察室制度的反思与重构探析[N].广西法治日报，2014-09-05(6).

[7]最高人民检察院关于进一步加强和规范检察机关延伸法律监督触角促进检力下沉的指导意见.

[8]荣礼瑾.乡镇检察室——中国检察制度的一项创举[J].人民检察，1995，3.

[9]石磊，张旭.基层派驻检察室的发展困境及应对[N].江苏法制报，2013-02-04(6).

[10]孟传香.关于派驻检察室开展社区矫正法律监督制度构建[J].行政与法，2013，6.

[11]王乾,刘长青.派驻检察室工作效能及对策研究——以山东省定陶县派驻检查室工作实践为视角[J].法治论坛,2014,10.

[12]李乐平.简易程序案件可由派驻检察室办理[N].检察日报，2013-09-20(3).

(责任编辑：张保芬)

To the Rationalization of the Grass-rooted Prosecutor’s Office

HuChang-long

(Law School of Shandong University，Jinan Shandong 250100)

【Abstract】As an important procuratorial system of promoting the rule of law in the micro-level, the grass-rooted prosecutor’s office system is confused and fuzzy understood in the function localization, judicial proceedings and legal relations, and further affect the rational and efficient operation of the system. To clarify the confusion and fuzzy recognition from theory, scientific orientation to the lawsuit function of the grass-rooted prosecutor’s office system, and straighten out the system operation procedure of rational construction, the relationship between litigation is undoubtedly the safeguard role to maximize the system's basic safeguard, is also a complete coverage of procuratorial organ of legal supervision function and to safeguard social fairness and justice important actions.

【Key words】the grass-rooted prosecutor’s office; unction orientation; rationalization;unction orientation；rationalization； procuratorial power

【文章编号】1002—6274(2016)03—033—09

*基金项目：本文是烟台市人民检察院段连才检察长主持的山东省人民检察院2014年度重点课题“派驻检察室制度化问题研究”(sd2014A01)的阶段性成果，其基本观点和主要内容主要是段连才检察长的烟台市两级检察院派驻检察室实践经验的归纳和总结。

作者简介：胡常龙(1969-)，男，山东即墨人，法学博士，山东大学法学院副教授，研究方向为刑事诉讼法学。

【中图分类号】DF83

【文献标识码】A