文化事业单位法人治理结构建设存在的问题及对策

胡海荣（温州市图书馆　浙江温州　325000）

文化事业单位法人治理结构建设存在的问题及对策

胡海荣
（温州市图书馆浙江温州325000）

文章以浙江省文化厅确定的6家公益性文化事业单位法人治理结构改革试点单位为案例，详细介绍了法人治理结构以及试点意义，系统梳理了目前法人治理结构工作存在的问题和困难，并提出了完善治理结构的建议。

法人治理；公共文化管理；文化事业单位

党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出，要“明确不同文化事业单位功能定位，建立法人治理结构，完善绩效考核机制。推动公共图书馆、博物馆、文化馆、科技馆等组建理事会，吸纳有关方面代表、专业人士、各界群众参与管理。”这标志着公益性文化事业单位建立以理事会制度为核心的法人治理结构，已经由一个理论问题变成了实践问题。浙江省随后出台了《文化体制机制改革创新实施意见》，并确定温州市图书馆、温州市苍南县文化馆、浙江图书馆、湖州市图书馆、嘉兴市文化馆、嘉兴市博物馆6家单位为公益性文化事业单位法人治理结构改革试点单位［1］。

2014年6月6日，温州市图书馆、温州市苍南县文化馆率先挂牌成立理事会；2014年6月30日，湖州市图书馆成立理事会；2014年11月15日，嘉兴市文化馆、嘉兴市博物馆成立理事会；2015年12月21日，浙江图书馆成立理事会。迄今为止，6家试点单位都已成立理事会，并在法人治理结构改革实践中进行了有益探索。本文通过对浙江省试点单位的实地调研和章程分析，并结合国内外其他有关案例，对公益性文化事业单位法人治理结构建设中存在的问题进行分析，并提出有关对策建议。

1　法人治理结构介绍

文化事业单位法人治理结构是指公共图书馆、文化馆、博物馆等提供公益服务的文化事业单位，以实现服务宗旨为目标，由利益相关方共同参与治理的组织架构和运行机制。其组织架构一般由决策层和管理层构成［2］。理事会是决策层的组织形式，承担决策和监督职能。理事会的构成体现共同治理原则，由文化行政主管部门、政府其他相关部门、文化事业单位代表、服务对象代表和其他有关方面的代表组成。理事会的主要职责是负责本单位的发展规划、财务预决算、重大业务、章程拟订和修订等决策事项，任命或提名管理层负责人，同时监督本单位的运行。管理层是理事会的执行机构，由文化事业单位行政负责人和主要管理人员构成。管理层按照理事会的决策，独立自主地行使日常业务管理权、财务资产管理权和工作人员管理权。

法人治理结构强调管理和运营实现“章程化”。通过章程规范理事会和管理层的关系、理事会与管理层的运行机制，以及建立法人治理的基本制度，如年度报告制度、信息披露制度、公众监督制度、决策失误追究制度、审计制度、绩效评估制度、党组织建设制度等。章程是法人治理结构的制度载体，所谓在法人治理环境中文化事业单位依法独立运行，核心意思就是依章程运行［3］。

2　建立法人治理结构的目的及意义

建立法人治理结构，是转变政府职能、落实文化事业单位法人自主权、激发单位活力的制度保障，是现代治理理念和治理方式在文化事业单位管理和运行上的体现，从本质上说，是文化事业单位管理体制和运行机制的改革与创新。通过建立法人治理结构，一是明确文化事业单位的自主权，把行政主管部门对事业单位的具体管理职责交给决策层，以激发文化事业单位活力；二是扩大社会参与。通过吸收文化事业单位外部人员进入决策层，扩大参与文化事业单位决策和监督的人员范围；三是规范运行机制。明确决策层和管理层的职责权限和运行规则，完善文化事业单位的激励约束机制，提高运行效率，确保公益文化目标的实现。

3　当前法人治理结构建设存在的问题和困难

建立法人治理结构，是发达国家和地区公益性文化机构的普遍做法，有成熟的运作经验。但由于体制各方面的差异，这些成熟的做法、成功的经验，移植到中国并没有全盘复制的可能性，许多问题需要我们自己在实践中探寻突破的方向、解决的办法。从目前省内各试点情况来看，尽管试点单位在建立立足现实、面向未来的理事会组织架构、运行机制等方面做出了有益的探索，但同时也显现出不少的矛盾和问题。

3.1理事会与行政主管部门权限界定不清晰

根据各地章程，理事会具有如下职权：审议和修订章程、拟定内设机构或分支机构设置方案和岗位设置方案、审定单位业务发展规划、审定单位内部主要管理制度、审议本单位财务预算和决算草案以及其他重大事项的决策、确定本单位管理层人选、审议管理层工作报告并对管理层工作进行考评等。这些权力原来是由文化行政主管部门掌握的。在试点过程中，文化行政主管部门虽然通过授权方式予以下放，但没有统一的口径，各单位权限不一。

（1）在人事权方面，理事会和行政主管部门在对馆长、副馆长的提名和任免上，各自的权限不一，所起的作用也大不相同。比如，馆长的人选有些是由行政主管部门提名，由理事会审议，再由行政主管部门任命，如嘉兴博物馆、苍南文化馆等；有些是由理事会提名，报行政主管部门审批，由理事会聘任，如湖州图书馆；也有些是直接由行政主管部门聘任，如浙江图书馆。副馆长的人选有些是由行政主管部门提名，经理事会审议，由行政主管部门任命，如苍南文化馆；有些是由馆长提名，经理事会同意后报行政主管部门审批，由理事会聘任，如湖州图书馆；有些是由馆长提名，经理事会审议，经行政主管部门审核同意后，由馆长聘任，如浙江图书馆。此外，其他中层管理人员聘任、普通职工的招录晋升等，各单位的做法也各有不同。

（2）在财务权方面，各单位章程都规定，理事会负责审议本单位的财务预算和决算，管理层负责财务和资产的管理。然而，在目前的财政体制下，如图书馆的购书经费、文化馆的活动经费、员工的绩效工资等都是按照项目进行拨款、核算的，这与理事会制度中的管理层必须按照理事会的决议独立自主履行财务资产管理的要求必然存在较大的差距。特别是，当前统一的事业单位绩效工资制度更重视均等化目标的实现，岗位工资重资历且占比大，自主分配的绩效工资额度不高，对员工激励不够，难以有效调动员工积极性。当前，理事会、管理层在财务支配权上，按照业务发展需要，到底有多少自主权和话语权，都没有具体而明确的操作规范和实施细则。

（3）在事务权方面，按照章程规定，理事会负责审定单位业务发展规划、年度工作计划等重大事项；管理层全面负责业务工作，落实日常事务管理，并向理事会汇报工作。而行政主管部门主要起监督作用，不插手具体的业务运行工作。长期以来，图书馆、文化馆等事业单位的具体业务工作大多由行政主管部门全权指导，其管理层多处于一种附庸的角色，只需听从行政主管部门的安排即可，缺乏应有的自主权。一旦行政主管部门放权后，管理层往往面临着自主创新能力、自谋发展能力不足的挑战；同时，由于理事会成员大多属于非专业人士，履职能力有限，难以很好地进行业务指导。因此，在当前试点单位中，理事会和管理层的自主管理能力还有待于加强，具体职权尚未明晰，行政主管部门的监管制度、监管机制等也未建立和完善。

3.2理事会构成的合理性以及理事作用的发挥有待加强

首先是理事人选的确定。当前，各单位理事人选数量一般在9～15名之间，理事的产生方式有单位委派和社会公开招募两种，且构成比例各不相同。比如，有些单位理事基本全由单位委派和推荐产生，如苍南文化馆，共有15名理事，其中9名各单位委派，6名有关单位推荐，没有进行公开招募，且行政部门委派的占比达三分之二左右，其社会性、广泛性和代表性不强。同时，理事长由行政主管部门分管领导担任，理事长作为主管部门的副职需要向主要领导汇报才能决策，造成层次多、效率低的现象，与法人治理结构改革的目标相距甚远。其次是理事作用的发挥。根据章程规定，理事不得凭借其身份从事业单位牟取个人利益或领取报酬；另一方面，理事需要承担决策失误的责任。责权不一致，导致理事不愿参与单位重大事项的决策。同时，部分理事非本行业所在领域的专家，难以保证决策的科学性和专业性。此外，部分由各单位委派的理事，由于没有明确的文件或相关规定，各单位所选理事在人员素质、任职资历上参差不齐，影响履职效果。再有，由于理事工作是无偿公益性质的，在其积极性的发挥上，目前缺乏荣誉激励机制，难以保障理事履职积极性的可持续发展。

3.3相关配套制度、机制的不完善

目前各试点单位都制定了理事会工作报告制度、信息公开制度、绩效评价制度以及决策失误追究制度4项制度，从内容文本来看，有些制度内容宽泛，原则性强，缺乏具体可操作的细则。比如，在决策失误追究制度中，对于应予以追究责任的，大都只规定了3个方面：（1）应回避而未回避的；（2）未履行保密义务泄露需保密信息的；（3）已掌握重要情况但故意隐瞒的。这3个方面内容与具体的业务工作关联度不强，缺乏对实践过程中具体决策内容的评判和失误追究，不具有指导意义和可操作性，显得避重就轻。再如，绩效评价制度中，只有年度结果的一次性考评，缺乏过程评价，同时对于评估结果没有对应的奖惩条款，难以起到应有的激励作用。从法人治理结构的目标来看，当前的这些制度远远不够指导具体的各项工作运行，亟需建立和完善一系列具体可操作的运行机制及管理制度。

4　完善法人治理结构的几点建议

4.1深化体制改革，明晰理事会和举办单位管理权限

要从政府层面突破人、财、事3个核心障碍，进行顶层设计和政策衔接。

4.1.1适度下放干部管理的权限

通过建立与完善岗位资格认定制度、工作责任认定制度、干部定期考核制度等，改变文化事业单位干部的管理由上级部门单一负责的现状，让理事会有更多的参与人事决策的途径。例如，理事会切实参与单位“三定”方案编制；参与管理层工作考核评议，并将评议结果作为班子成员评价、绩效工资的重要依据，其所占权重不低于30%；参与馆长、副馆长的任免和中层干部的竞岗工作，馆长、副馆长的人选要在充分征求理事会的意见基础上，按照有关程序任免，中层干部的设置方案、竞争上岗方案以及对中层干部的评议考核等都要征得理事会同意。

4.1.2规范财政管理权限

通过建立与完善国有资产管理制度、出资人管理制度、文化设施采购（如公共图书馆的购书）制度、文化活动经费管理（如公共图书馆的读者活动、文化馆的辅导培训）制度、员工的绩效工资管理制度等，改变单一的由财政体制依从项目拨款、核算的财务资产管理方式，让理事会有更多的履行财务资产管理的权利。例如，理事会要对下一年度的财政预算进行审核，审议项目的必要性、讨论财政投入的合理性，使财政的投资产生最大的效益；审议上年度的财政决算，负责年底财政资金的绩效评估；审议本年度的财政投资执行情况，对本年度的资金使用提出合理化建议，对实施50万以上的物资采购、100万以上工程项目，需经理事会审议通过后方可按规定程序进行。

4.1.3清晰上级部门、理事会与举办单位间的事权划分

通过建立与完善公共利益代表制度、公益活动发起人制度、事业目标管理制度、公共服务章程等，区分自主事权和委托事权，明确事权、分工及其实现方式，改变公益文化事业单位由其主管部门单一全权指导发展模式，从微观的业务指导转变为宏观的政策把握，变管理为监督，让理事会有推动文化事业发展的更多的自主权。例如，理事会要审议核准章程修订、事业发展规划、年度工作计划等重大事项；审议单位重要的规章制度，与职工利益直接相关的福利、分配实施方案以及相应的职工聘任、考核、奖惩办法，经职工（代表）大会讨论通过后，提交理事会审议批准；审议批准实施针对服务对象的服务项目、服务内容和服务方式调整，等等。

4.2强化理事会建设

理事会是事业单位法人治理结构的核心部分。

4.2.1合理聘任理事人选

理事会成员的三分之二以上名额要进行社会公开招募，由社会各利益相关方或社会各界代表组成，确保理事人选的社会性、广泛性和公众参与性；建立理事库。由单位委派的理事，每年由政府有计划地组织理事资格培训，对培训合格的人员发放理事资格证书，进行人才储备。理事长人选由理事选举产生。

4.2.2加强理事任职培训

培训形式可多样化，自学或外派委托培训，提高理事业务素质。每位理事在任期内至少参加两次以上的单位工作调研，并提出建议意见。定期向理事报送信息，向社会公布理事会成员名单，通过座谈、听证等多种形式加强理事与社会公众信息沟通，增强他们的社会责任感，如定期开设理事接待日活动，面对面充分征询和吸收社会公众的意见、建议，做好相关记录，及时梳理反馈给管理层。

4.2.3奖惩结合，提升理事履职成效

制定和完善理事责任追究办法，将政府部门委派的理事履职情况纳入其所在单位的年度绩效考核，增强其工作责任感。同时，建立激励机制。出台理事队伍建设相关制度，建立理事荣誉机制，强调理事社会责任感和使命感，对成绩突出、社会公认度较好的理事，由政府给予高级别的荣誉授予，并在社会广为宣传，增强其社会认同感并获得尊重，激发理事的履职积极性。

4.2.4完善议事规则，增强决策科学性

制定和完善理事议事规则，如酝酿机制、表决机制、听证机制等，对涉及单位宗旨、长期规划、章程修改、重要人事决定、重要资产处理等事关单位发展的重大事项，理事会要与管理层、党组织、工会等相关人员充分沟通，必要时可邀请职工代表、专家代表等参加，经个别酝酿后交理事会会议表决。在各项重大决策表决中，采取记名方式投票表决，每名理事享有一票表决权；实行多数票决原则，当票决相同时，理事长或会议召集人有权投决定票，同时，票决结果留档作为决策追究的依据之一。理事会还可以根据单位建设发展的实际，对上级行政主管部门或政府有关部门涉及本单位的履职情况进行听证。此外，针对专业较强、规模较大的事业单位可组建专门委员会或咨询委员会，为理事决策提供强力的智力支持。

4.3探索建立独立法人性质的文化事业发展基金会

为建立起有效的社会力量、社会资源投入机制，推动公共文化服务的多元化发展格局，各地可探索建立独立法人性质的文化事业发展基金会。依据有关法律法规，按照有关程序，申请登记成立公募性基金会，通过向国内外热心支持文化事业的企事业单位、社会团体和其他组织以及个人募集资金，扶持公益性文化事业，繁荣和活跃公共文化服务的多元化，不断提高社会效益和群众满意度。组建的文化事业发展基金会由政府委托理事会进行独立运作，接受相关部门及社会公众的监督。理事会作为决策机构，重点是把握单位发展的方向和目标，在明方向、定目标的基础上，要以法律法规形式赋予管理层更大的管理权、自主权，使其更高效、灵活地独立开展建设和管理工作，并对其进行全方位监督。文化事业单位通过单位年报、基层党组织、职代会、工会、信息发布会等，真实、完整、及时地向理事和社会公开自己的发展规划、工作计划、业务活动以及经费收支和财务管理情况，接受理事与公众监督，提高公共文化服务水平。

4.4建立健全法人治理考核评估机制

成立专门考核评估机构，出台相关考核办法，对实行法人治理的事业单位及理事进行综合考核评估。评估内容要围绕理事会的决策思路，把决策目标和热点、难点问题纳入评估细则。坚持定量考核与定性考核相结合原则，对考核内容进行详细分解，将能量化指标全部细化为数值状态，尽可能地实现考核内容的具体化、数字化，从而使考核评估具有形象的指向性、直观的操作性。并将结果向社会和有关部门公布，作为机构编制部门核定编制、财政部门核拨经费、组织部门任用干部的依据。同时，要通过行政主管部门或第三方评估机构，定期或不定期地开展群众满意度调查，综合评估单位服务绩效，并根据评价结果及时调整服务内容、服务方式等，争取实现公共文化服务社会效益的最大化和群众满意最大化。

［1］浙江推进文化事业单位法人治理结构改革［EB/OL］.［2016-03-19］.http：//news.xinhuanet.com/culture/2014-06/18/c_12663 4953.htm.

［2］文化事业单位法人治理结构解析［EB/OL］.［2016-03-19］.http：//www.tianjinwe.com/rollnews/201412/t20141217_732043.html.

［3］胡海荣.温州市图书馆理事会运行实践［J］.图书馆建设，2015（2）：13-17.

The Existing Problems and Countermeasures about the Construction of Cultural Institutions Corporate Governance Structure

Taking 6 non-profit cultural institutions chosen by Zhejiang Provincial Department of Culture as an example，the paper introduces corporate governance structure and its significance in great detail，systemically combs the existing problems and obstacles，and put forward the suggestion for improving governance structure.

corporate governance；public culture management；cultural institution

G123

A

胡海荣，男，温州市图书馆馆长，副研究馆员。

2016-01-12