试论集体建设用地建保障性租赁房

一、集体建设用地建保障性租赁房：实务现状及理论综述

大力推进保障房建设是当前一项重要的民生工程，中央政府从2009年起逐年提高保障性住房用地供应计划，并对地方政府下达了保障房建设任务。这些硬性要求必然带来用地量的刚性需求及地方财政支出的增加，不少地方政府为确保保障房供应目标的实现，按照需地量的比例追加了供地计划，但在一些经济发达城市，由于地价、城市规划及政府财力有限等因素制约，导致了保障房建设任务相配的土地资源供应紧张，在压力之下，不少地方开始探索在农村集体建设用地上建保障性租赁房，以缓解保障房建设压力。

2009年8月，上海出台《关于单位租赁房建设和使用管理的试行意见》，提出“本市农村集体经济组织利用农村集体建设用地建设、主要定向提供给产业园区、产业集聚区内员工租住的市场化租赁宿舍”“结合本市集体建设用地有偿使用和使用权流转试点……镇、村集体经济组织可以利用闲置的镇、村企业用地或废弃的其他集体建设用地，建设限定供应的市场化租赁宿舍”。2010年11月，北京市政府批准了在集体土地上建租赁房的试点方案，已有5个村集体经济组织申请建房1万多套，以市场价出租，收益归集体经济组织所有。2011年6月，广东省佛山市在该市的住房保障工作会议上提出有条件的地区可以积极探索利用农村集体建设用地建设公租房，但必须纳入政府公租房管理，只租不售。

面对一些地方在落实保障性安居工程建设和房地产调控任务时，为缓解土地供应矛盾，出现了利用农村集体土地建设公共租赁住房的问题。2011年5月，国土资源部下发《关于加强保障性安居工程用地管理有关问题的通知》，明确规定，严禁擅自利用农村集体建设用地建公共租赁住房，对于商品住房价格较高、建设用地紧缺的个别直辖市，确需利用农村集体建设用地进行公共租赁住房建设试点的，城市人民政府必须按照控制规模、优化布局、集体自建、只租不售、土地所有权和使用权不得流转的原则，制订试点方案，由省级人民政府审核同意，报国土资源部审核批准后方可试点。未经批准，一律不得利用农村集体建设用地建设公共租赁房。据悉，北京与上海已经正式获得国土部的试点批准。2012年1月召开的“全国国土资源工作会议”上，时任国土资源部部长徐绍史表示，对于商品住房价格较高、建设用地紧缺的直辖市和少数省会城市，由省级人民政府审核同意并报国土资源部批准后，可以开展集体建设用地建设租赁住房试点。国土部的这一表态与2011年5月份的说法略有变化，2011年5月，国土资源部下发的上述通知中规定可以试点的条件是“商品住房价格较高、建设用地紧缺的个别直辖市”，而此次国土部的表态中多了“少数省会城市”，且在对直辖市的界定上也拿掉了“少数”两字。国土资源部试点农村集体建设用地建租赁房的最新表态，一个积极信号就是不仅明确了北京、上海等地做法的合法化，也扩展了其他省份操作的空间，允许其他省份申请。

对于该政策的出台，目前国内学术界探讨还不多，比较有代表性的观点有两种：一种观点认为农村集体土地上建设保障性租赁房，并非只是单纯缓解了保障房的供地压力，背后还涉及到土地管理法律法规的突破，《土地管理法》第四十三条规定：“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体土地的除外”。保障性租赁房不在可以使用集体土地之列，政府的此种行为存在“先上车后买票”之嫌，因此，这项政策的试点可能需要慎之又慎，利用农村集体建设用地进行保障性租赁房建设试点，实际上突破了法律的刚性规定，变相允许利用农村集体土地进行服务于集体经济组织成员以外群体的房地产建设。另一种观点，也是多数说，认为利用集体建设用地建保障性租赁房试点工作，从某种意义上突破了城乡土地二元结构的限制，对改变以往的一次性征转对集体土地资产所产生的负面效应具有推动作用，为集体土地保值增值打开空间，在国家有效监管下，通过局部范围试点，将为集体土地征收、农村土地管理制度改革，以及《土地管理法》等有关法律法规的修改出台提供有益的实践经验，要正确处理试点与突破法律限制的关系，一些制度设计应当仅限于试点范围内，不能任意扩大和外溢。

二、试点集体建设用地建保障性租赁房的意义

利用集体建设用地建租赁房，对于缓解当前建设用地供需矛盾，推动城镇化进程和统筹城乡发展都具有重要意义。

一是有利于解决保障性租赁房用地压力，降低保障性租赁房建设用地成本，解决城镇化进程中的住房问题。试点集体建设用地建保障性租赁房，开辟了保障房用地新途径，有利于缓解建设用地供需压力，解决城市建设用地紧张问题，同时，直接在集体建设用地上建保障性租赁房，无需征转集体土地，大大降低了保障房建设的用地成本。

二是有利于农村集体经济组织和农民长期土地收益的实现，农民生活有长期稳定的保障，同时还兼顾了民生，降低了中低收入群众的生活成本。试点集体建设用地建保障性租赁房，改变了以往一次性征转对集体土地产生的负面效应，避免了征地过程中的“剪刀差”现象，实现了农民集体土地的所有权财产权益，保障性租赁房只租不售，农民的生活也有了长期保障。同时，保障性租赁房需求的群体主要是外来务工者和刚毕业的大学生等常住人口，他们收入低，往往又不具备申请廉租房或经济适用房的资格，而建于城郊结合部集体建设用地的租赁房，房屋租赁价格相对便宜，易于承受。

三是有利于统筹城乡发展，打破城乡二元结构。试点集体建设用地上建保障性租赁房，可以引导人口从城市向农村扩散，房屋出租所得增加了农民的收入，缩小了城乡差距，繁荣了农村经济，统筹了城乡经济发展，有利于城乡经济发展的一体化，在某种意义上，可以说是工业反哺农业、城市支持农村的体现。同时，开展集体建设用地建保障性租赁房试点，集体建设用地性质并未发生变化，有利于改革现行的征地制度，促进集体建设用地上市流转，提高集体建设用地使用效率，打破城乡土地的二元结构，构建城乡统一的建设用地市场，为改革现行的土地管理制度带来契机。

改革总是需要先行先试，摸索经验，如果都等到法律法规完善以后才进行实践，哪来改革与创新。法律的制度设计来源于实践，由于法律的修订需要通过一整套的程序，过程较为漫长。因此，法律往往具有滞后性，而政策却具有灵活性。目前，开展这项试点工作是符合党中央、国务院近年来关于提高集体建设用地有效利用和流转的文件精神。如《国务院关于促进节约集约用地的通知》强调，鼓励提高农村建设用地的利用效率，要在坚持尊重农民意愿，保障农民权益的原则下，依法盘活利用农村集体建设用地。党的十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出，建立城乡统一的建设用地市场，在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价，缩小征地范围，规范征地程序。《国土资源部关于促进农业稳定发展农民持续增收推动城乡统筹发展的若干意见》规定，凡符合土地利用总体规范、依法取得并已经确权为经营性的集体建设用地，可采用出让、转让等多种方式有偿使用和流转。因此，只要做到局部试点，风险可控，制度设计得当，完全可以在符合条件的省会城市试点集体建设用地建设保障性租赁房工作。

三、试点集体建设用地建保障性租赁房的条件和具体建议：以成都为例的分析

（一）试点集体建设用地建保障性租赁房的条件

按照国土资源部的相关要求，集体建设用地只能试点建租赁房，而且要满足以下三个条件：一是必须是商品住房价格较高，建设用地紧缺的直辖市和少数省会城市；二是必须由省级政府审核同意并报国土资源部批准后，才可以开展集体建设用地建设租赁住房试点；三是必须符合城乡规划和土地利用总体规划。

成都作为拥有1400多万常住人口的特大中心省会城市，具备开展集体建设用地试点建设保障性租赁房的条件。

一是成都中心城区的商品住房价格偏高，2014年中心城区商品房平均价格在9000元左右，一套90平方米的房屋总价在81万元左右，根据国家统计局成都调查队公布数据，2014年成都城镇居民人均可支配收入为3.2万元左右，以一家三口计算，家庭年可支配收入为10万元左右，房价收入比在8左右，如果再算上房贷利率的话，则房价收入比将大于10，商品房价格相对于收入偏高。

二是成都中心城区建设用地较为紧张，成都市最近几年中心城区拟征地计划都远大于国土部批复的土地利用计划规模，城市建设用地缺口较大、用地紧张，保障房建设供地压力加大。

三是作为改革试验区的成都具有先行先试权利，2003年，成都率先在全国启动了城乡一体化的实践，对统筹城乡发展进行了积极探索，2007年6月，成都获批全国统筹城乡综合配套改革试验区，国家赋予成都在深化统筹城乡发展的道路上具有先行先试的权利。

四是成都已完成集体建设用地的确权登记发证工作，成都自2008年初开展农村产权制度改革以来，自2011年初，用3年时间全面完成了全市集体土地所有权和使用权的确权颁证工作，颁证比例达到了92%左右，既维护了农民利益，也为集体建设用地使用权流转做好了铺垫。

五是成都已进行了集体建设用地使用权流转的试点，2008年3月出台的《成都市集体建设用地使用权流转管理暂行办法》明确规定，在符合土地利用总体规划、城乡规划和产业发展布局规划的前提下，集体建设用地可以通过使用权出让、出租等形式进行流转，按照规定用于工业、商业、旅游业、服务业、农村集体经济组织租赁性经营房屋等经营性用途及建设农民住房。

（二）试点集体建设用地建保障性租赁房的具体建议

1.先行先试，出台意见

成都可充分利用统筹城乡综合配套改革试验区先行先试的优势，参照国土资源部《关于加强保障性安居工程用地管理有关问题的通知》、住房和城乡建设部等7部门联合下发的《关于加快发展公共租赁住房的指导意见》等文件规定，总结北京、上海等地做法基础上，出台《成都市集体建设用地建设保障性租赁房试点指导意见》，由四川省政府审核同意并上报国土资源部试点，明确试点范围、土地使用方式、承租对象、租金确定、缴纳方式、金融支持、实施主体及政府和农村集体经济组织各方的权责等内容。

2.规范运作，有序推进

首先，集体建设用地建保障性租赁房关系农民群众的切身利益，试点的选取应通过听证、论证等多种方式充分尊重农民的知情权和决策权，由农民或农民集体决定是否开展试点，农村集体组织和农民群众不同意的，政府不得作强行安排。其次，加强立项管理和用地审批管理，集体建设用地建保障性租赁房必须符合土地利用总体规划和城乡规划，防止在集体建设用地上变相开发小产权房，扰乱房地产市场。最后，明确此类房屋只租不售，严格规定和审查配租对象，保证所建设的保障性租赁房只能配租给符合规定条件的家庭或个人，并纳入统一规范管理。

3.建房模式，政府主导

集体建设用地上建保障性租赁房主要有两种模式供选择。一种模式是集体主导型，农村集体组织自筹资金，自建自租，或是村集体与其他企业合作开发，集体享有建成房屋的所有权，合作开发企业享有一定比例的租金收益权。此种模式下，政府压力较小，但若是集体组织自筹自建的话，很多村集体可能无力建设，若是引进第三方企业联建的话，由于公租房利润低、周期长，对企业缺乏吸引力。第一种模式是政府主导型，由农村集体出地，政府出钱建设，建成房屋产权归村集体，由其运营管理，租赁收益归村集体。此种模式，政府压力较大，但对双方都是有益的，从政府角度看，省去了征地环节，降低了保障房建设用地成本，也体现了对农村的反哺，从村集体角度看，实现了村集体土地的所有权财产权益，农民生活也有了长期稳定的保障。

4.依法登记，界定产权

产权界定是产权流转的前提，保障性租赁房要对外租赁，应当取得房屋所有权证，集体建设用地试点建保障性租赁房中的不动产物权登记主要涉及以下两个环节。第一个环节，试点的集体建设用地必须完成土地确权登记发证工作，应按照确权在先的原则，对土地的基本状况进行调查核实，做到界址、面积、权属清楚。集体土地的登记主要包括集体土地所有权的登记和集体土地使用权的登记，相应的颁发集体土地所有权证和集体土地使用权证，成都自2008年启动农村产权制度改革以来，已经完成了此项工作。第二个环节，保障性租赁房建成投入使用后，涉及到房屋所有权的登记，为将来房屋的对外出租创造条件，房屋登记要把握房地一致原则，即房屋的所有权与房屋所占用的土地使用权要保持一致，对于村集体出地，企业或政府出钱进行联建的，只要集体建设用地使用权没有流转给企业或政府，则建成后的房屋仍须确权登记给村集体所有，至于村集体与企业或政府的利益分配，双方可通过协议进行约定。

参考文献：

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7.刁其怀.产权界定与西部自然资源利用──对西部自然资源利用机制的反思.云南社会科学.2011.1

注：本文为作者主持的2015年成都市哲学社会科学规划研究项目“成都市农村集体经营性建设用地入市：现状、问题与建议”（项目编号：2015Z08）成果。

李求军/责任编辑