混合所有制：高职院校办学的新路径

姚继琴，陈新文

（襄阳职业技术学院， 湖北 襄阳 441021）

关于混合所有制的提法较早一些，但一般认为这一概念最早引入职业教育界是2014年5月2日国务院《关于加快发展现代职业教育的决定》，在这里，国务院指出：“探索发展股份制、混合所有制职业院校，允许以资本、知识、技术、管理等要素参与办学并享有相应权利。”因为提出时日较短，所以相关研究还比较少，但有一个与之关系密切的概念——股份制，在高职院校办学实践中被引入却有较长历史。股份制高职院校和混合所有制高职院校在本质上没有太大区别，他们都强调办学主体的多元化，另外，在出资形式、治理结构、学校管理与运行等方面，也表现出极大的共性。

一、概念辨析：从股份制企业到混合所有制经济

研究混合所有制高职院校我们发现，现实中人们并没有去区分混合所有制与之前出现的股份制之间的不同，甚至在“混合所有制高职院校”提出后，人们便不再提“股份制高职院校”，而直接用“混合所有制高职院校”代替“股份制高职院校”，原来标榜“股份制高职院校”的院校，现在直接以“混合所有制高职院校”自诩，似乎什么词语“潮”就立马用它来标榜，这就不免让人生疑了：混合所有制等同于股份制吗？

上海教科院民办教育研究所所长董圣足认为：“教育是公益性事业，学校是非营利法人。在教育法、高等教育法、民办教育促进法、职业教育法等法律尚未修改之前，严格地讲，教育领域并不存在所谓的‘股份制’或‘混合所有制’。”[1]如何定义混合所有制？季晓南表示要从四个方面考虑：一是混合所有制内涵；二是混合所有制与股份制的区别；三是混合所有制与产权多元化的区别；四是混合所有制与公司制企业的区别。他认为，混合所有制主要是指公有资本与非公有制资本的混合，不等于股份制。

关于混合所有制与股份制的区别，有人认为，股份制是混合所有制经济的重要组织形式，但混合所有制不等于股份制。然而，还有很多专家学者、经济学家、高层次的企业家，认为混合所有制就是股份制。根据现有研究分析，混合所有制与股份制的确存在很多相同的地方，但也存在根本的区别。共性主要表现在产权多元化、治理公司化、运行企业化。根本区别在于：混合所有制要求必须是两种不同性质的资本融合，即公有资本与非公有资本融合，否则就不是混合所有制；股份制要求是两种资本的融合，但不强调资本性质，即可能是公有与公有、集体与集体、民营与民营、外资对民营等，当然也可能是公有资本与非公有资本的混合。

由此，我们认为混合所有制高职院校与股份制高职院校是有本质不同的，不能简单混淆。但从目前的文献和媒体报道来看，在高职教育界，人们并没有刻意去区分股份制高职院校和混合所有制高职院校。争议虽然存在，但这并不妨碍人们对“股份制”和“混合所有制”的实践探索。比较典型的要数“台州模式”（公司层面的“股份制办学”）和“温州模式”（学校层面的“股份制办学”），再有就是浙江大学城市学院，这些都应该属于“股份制办学”，而不属于“混合所有制办学”。

混合所有制高职院校在实践上仍处于试点阶段，但理论上已经形成一个热点。国务院《关于加快发展现代职业教育的决定》提出：“探索发展股份制、混合所有制职业院校，允许以资本、知识、技术、管理等要素参与办学并享有相应权利。”“股份制”和“混合所有制”同时提出，为何职业教育界只对“混合所有制办学”感兴趣而根本不理会“股份制办学”？根据现有资料来看，人们似乎把“混合所有制”等同于“股份制”了。“其实，我们对‘混合所有制’改革并不陌生。在中国转型改革的30多年中，把国有企业列为改革的重点超过20年，而国企改革的最终思路则是混合所有制，是股份制改革。这是多年来我国经济体制改革最成功的标志之一。”

根据以上分析我们认为，混合所有制院校与股份制院校有许多共同的地方，但也存在一些差异。股份制不一定必然是混合所有制，但混合所有制必定是股份制，只“合”不“混”的只是股份制，有“合”又有“混”的既是股份制又是混合所有制，且具有典型的混合所有制院校特征。

二、体制创新：从非公即私到公私混合

“校企合作、工学结合”是我国职业教育发展的基本模式，企业参与职业教育并作为办学主体已经成为世界发达国家发展职业教育的成功经验。但相关研究表明：高职院校在校企双方合作中的办学主体差异影响校企合作水平，相较于政府和民办的高职院校，企业举办的高职院校的校企合作水平较高，且具有垄断特性的企业举办的高职院校的合作水平更高。

在过去长期的职业院校办学实践中，各级政府和高职院校对校企合作予以了高度重视，但合作所产生的效益还是非常有限的，因为企业资源没有真正投入到高职院校，企业便无法真正成为办学的主体，这就导致高职院校的校企合作大多停留在形式上。

企业资源不能真正投入的根本原因是高职院校的办学体制和管理体制问题。长期以来，受经济体制改革的影响，我国高职院校形成了“非公即私”的投资体制和办学主体形式，这种单一投资和办学主体制约了企业实质参与职业教育的积极性。

股份制和混合所有制办学直接改变了学校的投资主体，并迫使办学主体出现多元化，概括地讲，就是产权结构多元化决定了治理结构的多元化。根据现有理论成果和实践探索分析，当前，发展混合所有制高职院校主要有以下五种实现方式：公办职业院校引入社会资本、民办职业院校引入国有资本、公办民办职业院校委托管理、不同资本合作投资新办职业院校、PPP共建职业院校基础设施。[2]以上五种不同形式的混合所有制实现路径，不仅改变了职业院校的投资体制，改变了职业院校的产权结构和内部治理结构，也改变了职业教育的办学体制和管理体制，形成了职业院校新的发展趋势。

高职院校开展混合所有制办学的目的到底是什么？尤其是公办高职院校要先搞清楚。目前，人们比较认可“纯粹公办活不起来，纯粹民办大不起来”的高职院校发展观，照此分析，公办高职院校最大的问题是体制僵化、不灵活，而民办高职院校最大的问题则是经费短缺、不安全。而混合所有制办学似乎可以解决公办、民办高职院校发展的困境，这也可以看作是高职院校发展混合所有制的初衷和目的。

三、治理改革：从产权结构到治理结构

教育领域实行股份制、混合所有制办学，就是建立以市场为导向的多元化教育投资体制，混合所有制学校依靠入股融资的方式获得了巨大的社会办学资本和高效的办学效率，建立了基于股份制的现代学校制度和法人治理结构，实现了独立自主的学校法人权和经营管理权，投资办学的各个主体以持股份额来分配办学利益和承担办学风险，大大提高了教育资本的投资效能和办学的社会效益，促进高职院校不断提升办学水平和可持续发展能力。混合所有制高职院校产权结构和内部治理结构主要有两个特点

（一）产权明晰、权责分立

产权明晰即指混合所有制高职院校法人的全部资产都要进行产权界定，明确谁是真正的资产所有者，谁对资产拥有真正的经营管理处置权，将资产的所有权与控制权的分离从一种管理方式上升为一种法律制度，使拥有学校法人财产的组织或机构真正摆脱对政府的依赖，使学校法人依法对全部资产独立享有经营、支配、处置的权利，杜绝不合理的行政干预。

产权的客体也很清楚，即各股东办学投入的资源内容，如学校股东所投入的办学品牌、专业、学校公共教育教学设施、公共课程资源、公共服务场地、图书资料等，其他股东投入的办学资金或生产设备、场地设施、实践教学指导、实训教学场地、接受学生顶岗实习等。投资各方同时拥有利益分配权，而且利益分配的规则与方式也有明确的规定。

传统公办高职院校或投资主体单一的民办高职院校，管理者与举办者之间的权责模糊不清，很难形成权利与责任分立的法律关系。混合所有制高职院校的举办者与管理者，所有权与经营权是相分离的，可以确保其职责、权利的一致。

（二）产权结构决定治理结构

混合所有制高职院校具有了法人资产的完整性及其法人财产权，并在此基础上，明确了产权的各项权能（如所有权、使用权、处置权、收益权）和建立相应的治理结构，如股东会、董事会、监事会等，董事会领导下的校长负责制是常见的内部管理体制。

这种法人治理结构，就是通过界定资产所有者与经营者之间权利义务关系而形成的一种科学的组织治理结构，它是通过建立一种权责制衡机制，使组织保持一种特定的治理结构和管理程序。具体说，就是明确学校股东、校长及其经营管理班子和师生员工之间的责、权、利，使学校各级各类主体都在一种最佳的激励机制下努力工作。它能解决传统体制下的管理责任不清和用人机制不活的问题。彻底解决校内人员终身制和吃大锅饭的问题。

学校具备了独立法人资格，其内部治理也是法人化的，具备了股份制企业治理中应存在的自我激励与监督约束机构，如设立监事会强化对董事会和校长及班子的内部监督功能，强化办学资金使用与管理的核算、审计功能，实行委托代理和目标责任制等契约管理制度。一些混合所有制高职院校在内部治理结构的进一步完善中同时注重增设或完善其他监督机构，如教职工代表大会、学生家长会等，并使它们真正发挥作用，为师生谋利益。另外，还有的混合所有制职业院校学习股份制企业董事会的做法，设立独立董事，使董事会成员构成更加合理。

四、实践反思：从目标质疑到体制挑战

从股份制教育到混合所有制职业院校，尽管办学取得了较大成功，实践上积累了不少经验，但人们对混合所有制职业院校的质疑从未停止过，因为混合所有制职业院校在办学实践中的确存在不少问题和挑战，主要表现在以下几个方面：

（一）组织发展目标定位的不确定性

毕竟学校与企业之间有很大不同，即使是混合所有制职业院校也具有公益事业的一般属性和明显的社会产业属性，混合所有制职业院校办学体制和管理机制的发挥必然会受到教育自身特殊属性的约束，必须符合教育本身的特征和教育发展规律。但混合所有制职业院校又具有股份制、混合所有制经济组织的一些属性，所以它还要保证教育公益性的前提下让不同产权主体可以取得合理的投资回报，求得教育公益性和资本寻利性之间的平衡。混合所有制职业院校不同于混合所有制企业，其发展目标追求的是社会公益性的最大化和经济利益的适度回报，而混合所有制企业的发展目标追求的是经济利益的最大化和社会公益性的适当兼顾。这种不同就直接导致了混合所有制职业院校发展目标定位的不确定性。

（二）公司化治理方式与学校组织的不符合性

混合所有制职业院校因其产权结构的多元化而呈现办学主体多元化的特征，并从而决定了其内部治理的公司化。多数混合所有制职业院校都采用的是股份制公司的治理方式和现代企业的管理制度，但由于企业的属性，发展的根本目标和学校的属性及其目标不相同，企业是以营利为目的社会组织，而学校是一种公益事业组织，混合所有制职业院校的任务不仅仅是“盈利”，更重要的是“育人”，这就导致学校在公司化治理中的一系列问题，并在一定程度上制约学校教育组织自身的发展和延续，使混合所有制办学体制内部充满了矛盾和冲突。

（三）治理结构与组织运行之间存在矛盾

公立高职院校在处理内外部关系时都会出现各种各样的问题，比如学校与社会、政府、市场之间在诸多方面存在着矛盾，在学校内部学术权力与行政权力又一直处于不断博弈状态。混合所有制院校又因为办学主体的多元化而在办学理念上较难达成一致，加之学校的举办者与管理者，所有权与经营管理权是分离的，这更加剧了治理结构与组织运行之间的矛盾。主要表现在两个方面：在外部关系上，政府公共管理与社会指导“缺位”；在内部关系上，一些混合所有制院校存在产权不清晰，学校与办学投资者之间容易出现产权与经营权、使用权等方面的纷争。另一方面，由于董事会制不健全，容易出大股东“越位”、“错位”的现象，董事会或大股东任意抽调办学资金用于投资其它非办学项目以获利的；还有的投资方甚至通过控制董事会用纯粹的企业式管理模式管理学校，干涉教学或漠视相关教育法律规章，致使学校教育的公益性受损；或董事长与校长之间缺乏明确规范的委托—代理关系，个人之间的“博弈”不断；还有的因为内部激励与约束机制不健全，一些混合所有制高职院校基本上沿用公办高职院校的人事工资制度，没能反映出人力资本的价值，导致校长、专业带头人、教学骨干等精英人士频繁流动，对学校发展稳定带来不利影响。

（四）产权结构与收益分配不够明确

目前关于混合所有制高职院校产权结构还没有明确的规定，即由谁持股、持股比例、由谁控股，无形资产如何折算，知识、技术、管理如何参与入股等都还不明确，还有一部分产权不够清晰，即混合所有制院校中属于教育财政拨款部分该如何计算产权，至今仍是一个重要问题，这会引发人们对国有资产流失和国有资产被低估的担忧。同时，由于缺乏相关政策，混合所有制高职院校中投资者希望获得收益回报的愿望往往难以合法地实现。虽然现行的教育法律法规中涉及到一些关于社会资本投资办学的资本受益或利润回报的原则和立场，但是具有操作性的分配办法和分配权益等尚不明确。“事实上，绝大多数混合所有制高职院校在办学章程中并没有明确产权收益分配与使用，只是简单地规定一部分办学收入用于学校日常活动开支，而这部分被投资方要求越少越好；办学结余部分都被投资方控制，而这部分则被投资方要求越大越好。”

（五）办学经费与持续性办学严重不足

办高职教育成本是非常高的，从混合所有制高职院校办学实践来看，他们无论是在投资兴建之初，还是在办学运行之中，都难以得到国家财政性教育事业经费的常规投入，比如作为混合所有制高职院校的海南职业技术学院就无法享受海南省政府对高职学生生均1.2万元的拨款，还有其专业建设、教学设施建设等都无法与公办高职相比。因为它被定性为民办教育。加之教育是一个长期的事业，办学的效益并不会像办企业一样迅速、明显，且办学所追求的更多的是教育的公益性，而不是资本的寻利性，这样会影响到混合所有制高职院校投资者的信心和热情，因为他们必须要考虑办学资本的受益问题。这又会加剧混合所有制高职院校办学经费的不足，从而影响到其办学的持续发展问题，在很大程度上削弱了混合所有制高职院校的竞争与发展力。混合所有制高职院校教育公益性与资本寻利性之间的悖论，必然会导致这类院校的更加功利的办学行为，比如一味地追求规模，不断地降低办学成本，减少在教学、师资、课程、设施等方面的投入，而忽视办学与人才培养质量的提升及学校管理制度的创新。

（六）制度缺失导致市场竞争无力

尽管在混合所有制高职院校之前已有20多年的股份制教育的探索，但毕竟混合所有制办学对公办高职院校来说还是个新生事物，无论在法律上还是政策制度上都还缺乏依据，甚至人们对混合所有制办学的理解和认识还不统一，且不够深刻。最关键的一点是，无论是民办高职引入国有资本，还是公办高职引入社会资本，或者公办民办高职相互委托管理，不同资本合作投资新办高职及公私合作共建基础设施等，最终都会给人留下“民办”的印象，冠以“民办”的身份。这就给混合所有制高职院校的市场竞争带来不利的影响，因为在我国包括民办高职在内的民办高校地位并不高，社会美誉度也不高，认可度更低。由此，带来的影响主要表现在招生压力大、人才引进压力大、院校发展机遇困难大等方面，这也是为什么民办高职院校积极要求引入国有资本而在某些领域改变身份的重要原因，公办高职该如何引入社会资本需要认真研究。

［1］翟凡.“混”，做强做大职业院校的良方[N].中国教育报，2014-11-17（6）.

［2］阙明坤.职业院校探索混合所有制的有效形式[N].中国教育报，2015-3-26（9）.