参与式预算的中国实践、协商模式及其转型——基于协商民主的视角

申建林，谭诗赞

（武汉大学　政治与公共管理学院，湖北　武汉　430072）



参与式预算的中国实践、协商模式及其转型——基于协商民主的视角

申建林，谭诗赞

（武汉大学政治与公共管理学院，湖北武汉430072）

摘要：政府的公共预算不只是度量财政收支的会计过程，更是公共利益权威性分配的政治过程，政府预算的公共性与民主性问题是中国预算制度改革必须解决的根本问题。协商民主理论的兴起为参与式预算的全球扩展提供了理论支撑，近10多年来，中国基层政府进行了参与式预算的改革与探索，采取了普通公民建议与人大代表决策对接，以及人大代表与普通公民共同决策两种参与形式，从预算参与的协商主体、协商路径和协商功能等方面的特征来看，中国参与式预算属于政府主导的咨询性协商模式，该模式离成熟的协商民主存在一定差距而只具有过渡性质，因而急需实现预算协商模式的转型，其中包括公共协商的三个"重心转移"：协商主体重心从政府向纳税人转移，协商路径重心从依靠权力精英自上而下的"内输入"向依靠社会组织和民众自下而上的"外输入"转移，协商功能重心从咨询性协商向决策性协商转移，协商模式转型有助于提升中国参与式预算的协商民主内涵。

关键词：参与式预算；协商民主；协商模式

公共财政及其预算是现代国家治理的基础和重要支柱，党的十八届三中全会提出了“透明预算”、“改进预算管理制度”、“建立现代财政制度”等具体要求。但现代财政制度与预算管理不只是一个有关财政收支的会计事务与管理技术问题，更是一个公共利益权威性分配的政治性问题，实现政府预算的公共性与民主性是中国预算制度改革的方向，在预算过程中如何吸收公民参与，并真实反映公民的意愿与利益诉求，是建立中国现代财政制度必须面对并解决的根本问题。改革开放以来，中国的公共预算制度也进行了不少改革，但这些改革多以预算技术的调整与改进为取向，力图解决的是预算的科学化问题,而对预算的民主化关注不足。如果预算的民主化问题得不到解决，公民被排斥在预算决策的“黑箱”之外，不仅有损预算的科学性和有效性，同时政府的合法性也会受到质疑。因此，公众参与预算已经成为一个迫切需要解决的现实问题。

参与式预算是公民直接或间接参与公共资源分配与使用的决策机制或过程，但政府财政预算作为一个专业性很强的收支规划，并非所有的公民都具备相关知识并具有独立提出合理化预算建议的能力。我们可以通过两种方式解决预算参与的难题：其一，凡涉及公众切身利益的预算项目和投入资金，交给公众讨论和决定，公众对涉及自身利益的事项具有更多的经验和更高的关注度，公众的预算参与使预算编制更加公开、民主、透明，从而有助于避免腐败以提高资金使用效率。其二，引入协商民主而不是简单的票决民主来解决预算参与的可行性和有效性，在知识缺乏和信息不对称情况下由公众随意性地对预算计划进行表决很可能误用预算民主权，但如果通过公民自由平等的“公共协商和辩论”的形式，[1](p4)让每个参与者对自己的建议承担理性的责任，论证各自的提议并相互讨论与交流，这样的协商过程有助于理解的深化和最终决策的合理化，一项预算决策的有效性不只是在于简单多数的同意，而更在于其中所包含的公共理性，协商民主不仅展示了“实质性政治平等”，[2]而且使公民的预算参与成为可能。

协商民主为预算的民主化提供了实践可行性，20世纪90年代以来兴起的协商民主理论直接催生了众多国家的参与式预算实践，中国地方政府的预算决策与管理也步入了这一前沿性改革。如果从2005年温岭市新河镇和泽国镇的参与式预算试点起算，中国的参与式预算实践历时10年，参与式预算的地方版图也不断扩展。站在中国参与式预算实践的10年时间节点上，从整体上回顾中国参与式预算的实践、分析中国参与式预算的公共协商模式及其转型路径和前景，显得尤为必要。

一、参与式预算的中国实践探索

“公民参与预算意味着它将原来政府控制的财政领域向公民开放，以保证每个公民在决定预算资源分配时都有平等的参与权”。[3]面对严峻的财政收支压力和公民对政府不信任情绪的上升，许多国家的地方政府开始考虑在预算过程中引入公民的直接参与，包括引入预算听证制度、咨询顾问委员会、公民问卷、公民论坛、公民陪审团等各种预算参与形式，其中巴西阿里格雷港市的“参与式预算”倍受关注。

1989年，巴西的阿里格雷港市在左翼的工党执政时率先推行“参与式预算”，巴西参与式预算的基本理念是“未经选举产生的公民参与到公共资金的配置中，使他们在基层有直接决策权、在城市层面有共同决策权以及在全国层面有一定程度的监控权”。[4](p8-9)他们的参与式预算主要关注的是城市的年度公共投资，即预算支出中的资本投资部分，而在这种投资决策的参与式预算中，立法机构正成为一个“边缘角色”。[4](p9)巴西的阿雷格里港市的参与式预算因其广泛的参与性、公开性、互动性和制度性，被誉为规范意义上的现代参与式预算的“鼻祖”，同时也被视为协商民主的“典范”。而中国的一些地方政府预算也沿着这一民主参与的方向进行变革。

（一）参与式预算的中国起因。

近年来，一些国家的参与式预算的地方版图不断扩展，如美国华盛顿特区“公民峰会”、南非的“非政府组织预算监控”、印度的“预算公开和支出跟踪”等纷纷出现。中国不少地方也陆续出现了参与式预算的探索与尝试，如浙江温岭的“预算民主恳谈”、哈尔滨和无锡的“公共项目民众点菜”、上海闵行的参与式绩效预算、河南焦作的网民票选民生工程、云南盐津的“民主议事会”、广东顺德的“预算项目面谈会”、北京麦子店的“参与式立项”等。

中国参与式预算缘何兴起？从外因来看，参与式预算观念在国际上的传播及其在其他国家的成功实践对中国地方政府预算的民主化产生了示范效应。从内因来看，与中国社会转型所出现的如下变量直接相关：首先，随着中国民营经济的不断发展和向“税收国家”的逐渐演变，公民纳税人意识日益增强，社会公众参与政府预算的呼声也不断高涨。其次，协商民主观念在中国的成长为公民参与地方公共事务治理提供了理论支撑。再次，参与式预算的产生离不开少数政府官员在“压力型体制”下主动进行制度创新的意愿，[5](p28)他们希望通过预算的公开和透明而抑制官员腐败、改善社会民生、减少本地居民的抗争事件。最后的一个重要因素是，专家学者、研究机构、新闻媒体等学术力量与公众舆论的共同推动。由此看来，参与式预算的中国实践离不开公民纳税人意识的觉醒、协商民主的引入、官员创新的热情、专家学者的思想推动。参与式预算的中国实践正是在此背景下萌发与成长的。

（二）参与式预算的中国实践。

中国参与式预算是通过民众代表和人大代表参与的协商与审议来完成的，在实践中采取了两种不同的具体形式，第一种是民众代表的咨询与人大代表的决策相结合的形式，在该形式中，来自社会的普通民众代表在预算初审阶段中参与，但只发挥建议和咨询的辅助作用，目的是为了“激活”人大的预算审议和监督功能，而只有人大代表才具有实质性的预算决策权；第二种是由人大代表和民众代表共同组成预算参与委员会通过公共协商进行联合预算决策的形式。下面简要介绍这两种参与式预算形式的具体实践运行情况。

第一种预算参与形式采取的是民众代表建议与人大代表决策的对接。以浙江的温岭和上海的闵行区为代表。下面以浙江温岭的新河镇为例，新河镇参与式预算过程分三个阶段：

首先，召开由人大代表和普通公民共同参与的预算初审民主恳谈会。自愿参与的普通公民与人大代表根据工业、农业、社会事业三个领域的预算而分成三组，每组分别就各自的预算草案进行讨论与协商，参与者提出的合理建议由各小组的人大代表吸收纳入初审报告中。

其次，召开正式的人大预算审议会。整个会议需经过预算初审、预算再审、预算修正议案表决等流程。该预算审议会赋予人大代表以预算决策权，人大代表在遵循“有增有减，总体平衡”的原则下可以在预算初审中当场提出预算修改意见；如果对政府修改后的预算提案仍不满意，5个以上的代表还可以在预算再审中联名提出“预算修正议案”，包括削减或增加某项预算支出的金额，或者否决某项预算支出。政府将根据人大会议的表决结果，形成最终的预算修正案。

再次，预算的执行与监督。由常设的人大财经小组持续地对预算执行情况进行监督，如果遇到重大变动情况，则召开人大会议重新审议和表决。

新河镇参与式预算中的公民参与主要是在镇人大预算审议的这一环节，参与范围包括该镇全部的政府预算，而参与者既包括普通公民，也包括先前被排斥在预算进程之外的人大代表，特别是那些来自政府体系以外的人大代表。

2008年，上海市闵行区政府采取的以结果为导向的绩效预算改革与新河镇的做法比较接近，闵行区政府挑出一批关涉民生的预算支出项目，组织召开有关预算项目的听证会，非政府官员的人大代表和普通公民受邀参与对话协商，他们可以就政府提出的预算项目充分发表意见，政府部门则在听证结果的基础上修正预算草案，每位人大代表都具有向区人代会提出预算修正案的权力，最后，将预算修正案交由区人代会正式审议并表决通过。

第二种参与式预算采取的是民众代表与人大代表联合决策的形式，该形式以黑龙江哈尔滨市、江苏无锡市、云南盐津县、佛山市顺德区和北京朝阳区麦子店等地为代表，这种参与形式的侧重点在于，地方政府对于部分预算支出启动“公共项目公众点菜”的模式，政府将涉及公众利益的部分“实事工程”列入年度公共投资的备选“菜单”之中,由民众代表和人大代表联合组成的预算参与委员会“点菜”，这种形式开启了民众代表和人大代表共同决定部分预算资金分配的模式。它在一定程度上借鉴了巴西阿雷格里港市“参与式预算”的模式，民众代表和人大代表联合组成的预算参与委员会对预算资金的分配具有决策权，中国发展研究基金会在无锡和哈尔滨的“参与式预算项目”就是这种形式的最重要典型。

2006年起，中国发展研究基金会在无锡和哈尔滨分别进行了“参与式预算”的改革试验，哈尔滨市和无锡市推行参与式预算是为了探索预算编制和“阳光财政”改革，其运作流程主要包括“选定项目”、“确定代表”、“确定顺序”、“编制预算”、“跟踪监督”等。以公共预算项目选择大会为节点大致可分为三个工作阶段：

一是“会前群众推荐项目”：哈尔滨市和无锡市的基层政府通过既有的“社区居委会——居民小组长——居民”管理体系进行自上而下的意见征集，同时也利用大众媒体来征集意见，并对居民进行问卷调查，而政府则将征集的居民意见归纳整理而形成备选的预算项目库。

二是“会上群众投票决定项目”：首先通过抽签、推选或者沿用已有的代表等方式确定预算参与大会的居民代表，包括普通民众代表和人大代表。然后，召开正式的预算项目选择大会进行预算项目的审议，在大会上，政府部门先向居民代表汇报参与式预算实施方案及预算项目库备选项目的情况；再由代表与有关政府官员就预算问题进行对话和协商，代表们可以就不明白或不满意的地方对政府官员展开询问或质询，政府官员必须作出解释。最后，采用预算参与居民代表的“投票模式”从预算项目库中选取固定数量的优先支出项目。

三是“会后群众跟踪监督”：在项目实施阶段，为确保项目进展顺利，通常不采取大规模公众参与的形式，而是让承办单位和建设企业定期向公众代表通报项目实施情况，并组织部分公众代表在项目地点进行现场考察。在项目执行完毕后的验收和评估阶段，政府组织公众代表和专家代表对项目实施效果做出绩效评估，当地居民也可以就项目绩效向政府表达，政府则将这些意见纳入相关部门的绩效考核中，以推动日后参与式预算的改进和完善。

其他地方的参与式预算如云南盐津的“民主议事会”、佛山顺德区的“预算项目面谈会”和北京麦子店的“参与式立项”也大都采用了这一模式，只是在具体细节上有所差别。

参与式预算激活了基层人大的预算审议和预算监督功能，同时通过官民之间“面对面”的对话和协商，也“激活”了地方协商民主实践，参与式预算有助于政府预算决策的透明化转变，提升政府公共决策程序的公平性和合法性，实现社会多元利益主体之间的利益调整和社会稳定。

二、中国参与式预算的协商模式

中国的参与式预算改革走的是一条协商民主道路，也就是说，公民在预算决策中的参与主要表现为对预算议程的直接话语表达和彼此之间的讨论与协商，正如协商民主理论家瓦拉德兹所言，协商民主是“政治共同体成员参与公共讨论和批判性审视具有集体约束力的公共政策的过程”。[6]那么，中国参与式预算中的公共协商具有哪些特征？它归于哪一模式？

（一）协商主体特征：地方政府主导。

从协商主体来看，中国参与式预算中公共协商的主导者是地方政府（实际上也包含了执政的各级党委）。“中国的参与式预算试验都是行政主导的，真正的公民主导发起的参与式预算试验还是很少的。”[7](p87)政府主导特征表现在：1.政府推动参与式预算的出台。参与式预算的顺产和成功既离不开地方官员的“创新意识和强有力的领导能力”，[8]也离不开政府的组织保障，中国参与式预算的试点地大多成立了以党政“一把手”为首的参与式预算试点工作领导小组，相关工作由党委政府统一领导。2.政府决定着公民的预算参与程度。在第一种类型的预算参与中，公民只限于预算初审阶段的参与，其参与的功能被限定为给人大或是政府提供政策建议，如在温岭市新河镇的预算民主恳谈中，“议题的提出、恳谈会的组织、恳谈会决策的落实，整个过程基本上由党委主导。村级议题的提出，实际上也是由党支部最终拍板”。[9]在第二种类型中，公民的参与主要集中在预算项目的选择阶段，公民具有投票表决权，但他们选择的范围是有限的，政府部门事先已经为参与式预算的项目范围划定了框框，如焦作市的参与式预算是在政府“给出60个项目让公众投票选出最满意的10项”。[10]3.政府掌握参与式预算的最终决策权。在温岭市新河镇，在每一次镇人代会期间的预算审查中遇到争议时“都是由（镇党委）书记来主持定夺”。[8]

（二）协商路径特征：“内输入”模式主导。

从协商路径来看，中国预算参与的主导路径是依靠权力精英自上而下对公众的利益诉求进行综合的“内输入”。[11](p283)这一协商路径与参与式预算的政府主导特征密不可分。“内输入”是当代中国决策过程中利益表达与综合的主导形式，在参与式预算中也不例外。“当代中国的政府过程主要不是以群众性的利益表达和综合作为动力,而是以党政官员走群众路线的方式来综合民意为基础”。[11](p108)在预算编制的信息输入阶段，主要还是遵循政府自上而下的“内输入”路径，政府主要依靠既有的“乡镇/街道——村委会/居委会——居民小组长——居民”组织体系，通过自上而下的走访、召开座谈会、发放问卷等形式，征求普通公民对预算建设项目的建议、意见和要求，通过政府归纳整理后纳入备选的项目库。“内输入”是一个吸纳“民意”的过程，在参与式预算的实践中也能够在一定程度上满足普通公民和弱势群体的利益需求，但是在“内输入”过程中，公众是通过党政官员的“逆向参与”来进行利益表达和综合的，[12]公众的利益诉求有待于党政官员的体认和考察而输入政治体系之中，因此公众的利益诉求能否通过“内输入”而转换成具体的预算决策，最终取决于政府官员个人素质的高低。但同时，社会公众自下而上的“外输入”也开始发挥作用，浙江温岭的预算初审民主恳谈会也为社会公众特别是弱势群体直接向政府进行利益诉求表达提供了一个新的通道，自下而上的草根阶层自主性利益表达的“外输入”路径与传统的自上而下的政治精英的群众路线式“内输入”开始并存于参与式预算的中国实践场域，但“内输入”协商路径占主导地位。

（三）协商功能特征：咨询性协商主导。

从协商功能来看，公民的参与和协商在中国的预算过程中发挥的主导性功能是政策咨询和建议。协商民主理论家不仅强调协商参与者的决策权，而且追求“高质量决策”，[13](p194)所谓高质量的民主决策不是指“狭隘地追求个人利益，而是利用公共理性寻求能够最大限度地满足所有公民愿望的政策”。[14]在中国的参与式预算中，政府在事前主要通过听证会、问卷等协商形式收集公众需求信息和意见，这些预算问卷和预算听证会对政府的预算决策构成的只是一种“软约束”，因为政府收集的公民意见、建议和要求最终有待政府官员的选择与决定，相对政府官员而言，普通公民的话语权和对最终决策的影响力受到参与式预算的程序设计和结构安排的限制。在大部分参与式预算实践中，“专家和地方精英在项目的最终确定上起到了重要作用”，[7](p85)普通公众在协商参与中依然受到来自体制（地方官员以普通市民缺乏审查预算的知识和技能为由设置门槛）和自身（文化素质、参政意识）的限制，多数公众在预算参与的协商中只起预算咨询的作用，而只有少数公民能够参与到预算的决策中。普通公民缺乏自主创制权，只能和精英（人大代表、政协委员）代表联合决策，在话语权和决策影响力上存在着不平等。而且整体而言，参与式预算试点范围较窄，可支配的资金较少，公众的决策权受到很大的限制，这种咨询性协商使公民在预算参与中容易陷入“议而不决”的尴尬地位。

中国参与式预算实践在程序设计和制度安排上更类似于巴西模式，但两者在公众参与的广度和深度上还是存在很大差别。中国的“参与”概念具有一定的模糊性，被称为“参与式预算”的多半是指“立法机关系统内机构间的对话、信息披露、公开告示，在某些地方还指立法听证、民意测验、咨询与调查”，而成熟而典型的“真正”意义上的参与式预算的例子比较少见。[4](p18)从以上的分析可知，中国参与式预算的协商模式属于一种政府主导的咨询性协商模式，而不是公民主导的决策性协商模式，这种模式一方面反映了政府力图缓解和调适“软经济与硬政治之间、政府的一元与社会的多元之间张力”，[15]另一方面也说明中国公民预算协商的充分性还受到政治权力体系深层结构的限制。

三、中国参与式预算的协商模式转型

参与式预算进入中国地方治理实践中的时间才10年左右，中国的参与式预算正处于试点阶段，其制度化、规范化和程序化还有待提升。在目前通行的政府主导的咨询性协商模式中,公众的预算参与对预算决策的影响力有限，这种协商模式离规范意义上的协商民主还有一定距离，因此这种协商模式是一个过渡性模式，该模式在社会转型过程中具有政治稳定与渐进变革的意义，但是随着改革的深化，中国参与式预算中的协商模式亟须实现转型，即从政府主导的咨询性协商走向纳税人主导的决策性协商。为此，中国参与式预算有待逐步实现预算协商的三个“重心转移”：

（一）协商主体的重心转移：从政府到纳税人。

推动参与式预算协商模式的转型，首先要求协商主体的重心从政府向纳税人转移。在运作较为规范的参与式预算实践中，公共协商的主导力量通常是公民或公民组织，公民在参与式预算的过程中具有创制权，公民可以直接控制部分预算的编制和政策的制定。以阿里格雷港市为例，该地的参与式预算通常包括三个层级的公共协商会议：一是社区层面的向居住区里所有人开放的邻里会议；二是行政区层面的地区会议和由各社区代表组成的参与理事会；三是在城市层面的由各地区、各行业及非政府组织代表组成的“全市预算委员会”。除此之外，还有6个关注特定主题（住房、城市基础设施、卫生保健、教育、青年、文化和体育）的机构负责召开的主题会议。这些纵向的以地域为基础的和横向的以主题为基础的不同会议共同形成了参与式预算的协商网络，普通公民及其代表通过这些会议进行充分协商，最后通过投票表决确定城市的年度公共投资项目的预算资金分配。

参与式预算既不同于代议制之下的民主预算形式，也不同于行政集权体制下的排斥公众参与的技术官僚垄断决策的预算形式。参与式预算强调在可供利用的财政资金范围内，预算的决策权应从代议机构和政府向社会公众转移，参与式预算过程作为公共资源配置决策的形成与执行过程，离不开公众的积极参与。对事关自己切身利益的公共资源分配的预算决策，理应由公众自己主导而不是让政府官员或技术专家取而代之，因为只有公民自己才是自身利益的“最佳裁判”。[16](p104)中国是“演进中的税收国家”，[17](p33)在税收国家中，每一个普通公民同时也是纳税人，公民纳税人意识的觉醒会将不断激起他们对公共事务的参与愿望，纳税人作为国家财政收入的最大来源，理应有权要求改变政府主导的预算过程，而实行纳税人主导的参与式预算。

（二）协商路径的重心转移：从“内输入”到“外输入”。

实现参与式预算协商模式的转型，还需要从协商路径着手，即预算协商路径的重心要逐步从依靠权力精英自上而下的“内输入”模式向依靠社会组织和民众自下而上的“外输入”模式转移。中国现行参与式预算同时混杂着两种路径：权力精英自上而下的“内输入”和社会公众自下而上的“外输入”，其中“内输入”路径居于主导地位，这是由参与式预算的政府主导特征决定的。在国外，依靠公民组织或利益相关者团体自下而上从政府和议会之外进行利益诉求的“外输入”模式主导着参与式预算的协商路径，通过“邻里会议——地区会议——全市预算委员会议”自下而上地从政府外部自主输入社会不同阶层的公众特别是穷人对城市公共资源分配的利益诉求，从而有效地解决参与式预算中政府与社会之间不平等难题，避免政府与民众之间处于这样一种局面：“强势一方积极主动表达自己的利益并将其成功地输入到政治系统成为有效的利益表达，而弱势的一方仅能被动地等待权力精英注意到自己的利益诉求”。[18]因此，中国的参与式预算试验需要不断深化，“外输入”要求公众广泛而有序的积极参与，这进一步要求公民参与的组织化程度的提升和非政府组织网络（基层自治组织、企事业组织、社会组织等）的发展，从而使涉及公民切身利益的公共预算项目由公民直接提出，或者由公民授权-委托的公民组织提出，由民众对公共项目预算支出优先性做出协商和评议，让利益相关人直接参与相关公共项目预算过程的决策。同时加强对民众代表和人大代表的培训，提高民众的参与水平和人大代表的监督水平，有效实现民众在参与式预算资金分配中的话语权和决定权，以此推动协商路径重心向社会公众自主参与的“外输入”路径转移。

（三）协商功能的重心转移：从政策咨询到民主决策。

参与式预算协商模式转型还涉及在协商功能上由咨询性协商向决策性协商的转变，这也是最为关键的参与式预算变革。协商民主是“协商”与“民主”的融合，缺乏平等与民主的协商只能是协调和动员而不是协商民主，协商民主要求赋予民众在公共协商中的平等话语权和平等决策权，协商民主不只是一种信息交流形式，更是一种公共决策方式。国外参与式预算在民主决策上的成功离不开预算参与委员会的设置，委员会吸纳非议会选举的公民代表直接参与到对预算项目的排序和打分的协商过程，而协商的结果直接作为正式决策的依据，在这种决策型协商中，普通公民享有平等的话语权和对最终决策的平等影响力。显然，预算决策性协商的民主程度更高，正如参与式预算研究专家麦吉指出，在“资讯分享”、“咨询”、“联合决策”和“利益相关者创制”四种强度递增的“参与”层级中，只有“利益相关者创制”预算编制与政策制定的参与才称得上真正的参与式预算，[19](p11)这就要求公众参与从政府主导的“非政策分享”的咨询性协商逐渐转向公民主导的“政策分享”的决策性协商。当社会公众参与预算政策分析和制定时，“当‘大众’开始审议、行动、分享和贡献时，他们不再是大众而是成为公民了，只有‘参与’，他们才能成为公民”。[20](p178)

要实现由咨询和政策建议功能向公众民主决策的转移，必然要求政府在参与式预算的各个阶段向社会公众开放：1.在预算决策的准备阶段，政府可以通过协商民意测验、公民会议等公共协商平台加强官员、社会精英阶层、社会弱势群体之间面对面的对话协商。在技术许可的条件下也可以通过互联网公民论坛实现虚拟的“面对面”协商，以打破现实空间的限制，节约公共协商的社会成本。2.在预算方案的评估和优选阶段，地方政府除了吸纳公民代表进入具有预算决策权的委员会，还可以通过互联网公示符合条件的预算项目库，让具有投票资格的在地居民直接投票选取预算优先支出项目。3.在预算审议阶段，可以借鉴远程民主的理念和技术，将项目审议会通过网络视频直播，增加公众在线讨论，增加互联网的投票发言模块，广泛听取公众的咨询意见。4.在预算执行和评估阶段，除了建立定期的项目实施听证制度、预算结果问责制，还应该通过广播、电视、电话热线、互联网、公共信箱等交流渠道，使居民能够在专家的帮助下，参与财政的去向追踪，监督政府在预算执行中对财政资金的使用情况。只有扩大公民的政策参与，全方位地开放预算空间，才能使决策性协商成为中国参与式预算的主导模式。

四、结语

随着中国基层协商民主制度化和规范化的不断提升，中国地方治理中的参与式预算也需要通过总结自身有效经验和借鉴域外优秀做法不断深化预算参与改革，不断扩大参与式预算的资金范围和公众预算决策的参与深度。要使参与式预算成为一种成熟的协商民主形式，需要从协商主体、协商路径和协商功能三个方面推动中国的参与式预算从政府主导的咨询性协商向纳税人主导的决策性协商的转型，这一转型不仅有利于加强预算决策和预算编制的科学性和有效性，同时也有助于推动中国预算民主的发展。但值得注意的是，地方政府参与式预算因局限于地方治理层面，其民主功能的发挥是有限度的。推动中国的预算民主化进程，不仅要在地方治理层面推广和深化参与式预算实践，更需要借助代议民主的制度安排落实人大的预算审批与监督权，使公众参与预算在人民代表大会制度的代议民主结构中稳步推进。

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责任编辑申华

基金项目：教育部人文社科研究规划基金项目“公共理性语境下的中国协商民主研究”（12YJA810012）的阶段性成果。

作者简介：申建林（1966—），男，武汉大学政治与公共管理学院教授、博士生导师。谭诗赞（1989—），男，武汉大学政治与公共管理学院博士研究生。

中图分类号：D63-31

文献标识码：A

文章编号：1003-8477（2016）03-0023-07