“传统官僚制”：我国行政省直管县体制改革的重要制约因素

李金龙，武俊伟

（湖南大学　法学院，湖南　长沙　410082）



“传统官僚制”：我国行政省直管县体制改革的重要制约因素

李金龙，武俊伟

（湖南大学法学院，湖南长沙410082）

摘要：行政省直管县改革日益成为我国行政区划体制改革或行政体制改革的一种历史必然。实践表明，在推进行政省直管县改革的过程中，“传统官僚制”对其制约作用明显。从一定意义上说，行政区划改革特别是行政省直管县改革更多的是在结构层面对整个国家官僚制系统的一种优化，也是“传统官僚制”的一次自我救赎。为此，我们试图通过对“传统官僚制”进行理论剖析，以问题为导向，探求“传统官僚制”对行政省直管县改革的具体制约方面，以期达到破除“传统官僚制”的流弊，改造并超越为与后工业社会或信息化社会相适应的现代理性官僚制，祛除行政省直管县改革的理论障碍点，从而顺妥推进行政省直管县改革。

关键词：行政省直管县改革；行政区划体制；传统官僚制；制约因素

改革开放以来，为适应政治经济发展的实际需要，我国于20世纪80年代全面实行市管县体制。随着改革的不断深入推进，市管县体制与现实经济社会发展产生了不可弥合的堕距，陷入一系列困境之中，备受学界诟病。鉴于此，学界将研究重点聚焦于省直管县体制。从我国行政区划历史演变规律、世界各国政区层级结构以及现代组织发展历程来看，“行政省直管县是一种体制发展的回归和改革的必然”。[1](p19)在以往的研究中，许多学者从不同的视角对行政省直管县体制进行研究，但是大都集中于省直管县体制利弊剖析和道路模式之争层面，目前，还鲜有人从传统官僚制的独特视角对行政省直管县体制进行理论探讨。传统官僚制作为一种影响深远的政府组织模式，其运行逻辑、程序规则、组织结构、行政惯例等在一定程度上对行政省直管县体制深入推进起着不可忽视的制约作用，如果不能建立现代社会意义上的理性官僚制，那么行政省直管县体制改革不可能顺当进行。在行政省直管县体制改革成为必然趋势的大背景下，以问题入手的思路来审视推进改革过程中的“传统官僚制”这一制约因素，显得极为迫切且必要。

一、我国“传统官僚制”的典型特征

官僚制是伴随着人类行政活动的产生而产生，历史渊源悠久，而现代意义上的理性官僚制研究则起源于韦伯的官僚制设计。韦伯“理性官僚制”理论直接来源于“理性化”和“组织”两个方面。通过对西方社会长期盛行的“理性主义”的观察，韦伯提炼出”理性化“并将其作为研究中心。另一理论来源是韦伯关于组织的论述。韦伯认为，组织的突出特征就是在尊重权威基础上角色的相互分化。[2](p56)合法性的权威在组织中发挥着基础性的作用，依据合法权威来源的不同，韦伯将组织划分为克里斯玛型组织、传统型组织以及法理型组织，并认为法理型组织是最纯粹、最理想的“理性官僚制”。在此基础之上，韦伯发展出“理性官僚制”的概念和理论。

韦伯“理性官僚制”是西方近代工业社会孕育出的一种理想行政组织形态，与我国古代的官僚制有着不完全相同的特征。马克思认为，经济基础决定上层建筑，官僚制作为一种典型的行政组织活动框架，其产生、发展、演变必然受到社会经济因素的制约，且在不同的经济制度及经济发展水平映射下会呈现出不同的特征。我国官僚制历史悠久，最初萌芽于战国后期，秦朝大一统后开始真正确立并得以发展，一直到辛亥革命时期，官僚制不断走向成熟。辛亥革命后官僚制受到西方现代文明的影响，吸收了部分韦伯式“理性官僚制”的理念，在封建传统与现代变革过程中基本定型。由于我国的官僚制脱胎于封建社会的政治经济土壤，不可避免地带有封建官僚制的诸多特性，从而在精神内在层面影响现代行政，使得官僚制呈现出与现代社会不相容的一面。同时，受近代西方社会政治、经济、文化的影响，我国官僚制兼具西方官僚制某些特征，并形成独特的传统官僚制运行体系。理论上讲，相对于西方近代产生的“理性官僚制”，我国现行的官僚制仍是以行政高度集权、严密层级结构、行政人格化、官本位、封闭保守为主，缺乏理性化、开放化、分权、民主与法治等内容的植入，本质上仍属于“传统官僚制”的范畴。

1.多层级节制的组织结构。

官僚制的显著特征是严密的科层结构，而科层结构是权力等级化的实体表达。韦伯认为，建立在组织劳动分工基础之上的层级结构能够明显地提高行政效率。官僚制层级结构通过上下级之间严格的命令与服从关系，在具体行政过程中由一个集中的、等级制控制中心进行协调。但是，层级结构系统的运作是一个自上而下与自下而上双向互动的过程，政策和信息链条中间的某一节点断裂，必然会破坏整个官僚制的内在平衡，直接影响整个行政系统的有效运转。

层级结构在我国有着深刻的文化渊源和统治的现实需要，传统社会“学而优则仕”的教育政治文化一直持续到当代，历代读书人视做官参政为最高人生事业，这种文化持续引领国民文化，造就了中国“官本位”的思想，为解决众多知识分子的权力需求，统治者直接以增加层级来解决供给危机。封建社会受制管理技术的影响，较少层级的政府结构不足以有效地管理辽阔的疆域，所以增加层级的方式似乎可以解决管理幅度过大的问题。目前，我国政府层级大都以四级分布，个别地区甚至达到四级以上，自上而下的中央政府政策在传递过程中往往会出现权威流失、信息失真等问题。相反，自下而上的反馈报告也可能会在某个层级出现人为地失真，处于层级顶端的官员有时得不到来自底层的真实声音，影响到政策出台的针对性及有效性，浪费有限的行政资源。按照韦伯的观点，这种科层制结构强调行政指令自上而下的传递，处于等级制高层的官僚在下属服从命令的前提下可以保证信息的上传下达，维持行政运行。事实上，在我国的具体实践过程中更多的是体现行政运行的悖论，上层的意愿得不到准确地理解，下层的声音得不到上层的反馈。官僚制多层级结构也使行政人员角色混乱，处于中间层级的行政人员一方面是其下级的上级，另一方面又是其上级的下级，工作过程中极易陷入角色混乱的境地。作为“传统官僚制”组织结构形式，多层级的行政结构在我国没有出现韦伯意义上的高效率，反而陷入行政效率悖论的漩涡，成为现代行政的一个重要阻碍因素。

2.公务员数量和结构：非职业性与非均衡性。

韦伯将整体性的工作逐级逐类划分为各个较小的纽结，每个较小的纽结由一个具体的职位来承担，职位成为官僚制组织的一个基本分工单位，每个职位有特定的职责范围，从而实现工作的专业化、职业化和官僚队伍数量、结构方面的良性发展，并使官僚体制趋于合理化。“公务员制度是典型的现代官僚制，但它在我国无论是制度层面还是运作层面都还存在严重问题”。[3](p9-13)其一，公务员未达到完全的职业化。现阶段我国公务员远远没有排除个人情感因素，其个人“身份”替代职务“身份”，权力体现的是个人权威而不是职务本身，职权更多的是一种人身依附关系，公务员没有完全实现人格的独立。

其二，公务员队伍臃肿低效。公务员队伍规模合理适当与否，直接影响我国“传统官僚制”有效运行。“保持适当的政府官员规模是政府有效运转的必要条件”。[4](p91-99)从横向国际间比较看，我国官员与民众的相对之比远远低于其他发达国家。由于西方发达国家行政官僚制在理性化的环境中发展百年有余，甚至出现超越“理性官僚制”的实践，而我国仍处于“传统官僚制”阶段，所以在分析官员数量和结构过程中，不能一味地与西方进行横向间的比较，相反，纵向间的历史审视更有助于发现“传统官僚制”的弊病。我国官僚人员数目是相当庞大的，且呈几何数字式的增长。传统官僚制背景下的官僚队伍不断增加是以整个官僚行政体系的低效运行为代价的。各层级的行政官员以工作需要为借口来增加两个以上的下属，从而不断抬升自己的行政地位。这种病态的心理具有传播性，一直传播到行政最底层，直到不能增加下属为止。显然“传统官僚制”已经陷入“帕金森定律”的怪圈。

其三，非均衡的公务员结构分布。常见的官僚队伍结构包括学历结构、年龄结构、性别结构等。就我国目前而言，官僚结构分布不尽合理。学历结构的非均衡分布。我国大部分官员是计划经济时期吸收进来的，包括军队转业干部，国企下岗职工等，学历普遍较为低下。随着公务员考录制的施行，我国公务员学历逐步在提高，但总体上学历还停留在高中、大专水平。官员学历结构地区间分布也不同。东部地区经济发达、教育先进，官员学历普遍较高，而西部边远落后地区官员学历则较为低下，初中、小学学历常见。同时，官员学历在不同行政层级也呈现出非均衡性。行政层级越高，学历则越高，行政层级与官员学历呈现正相关关系。官员年龄方面普遍偏大。长期以来，“传统官僚制”没有建立有效的官员退出机制，年龄到顶即退休成为唯一的退出机制，使得整个公务员队伍年龄居高不下。官员性别结构呈现一边倒。整个官僚系统是男多女少，且越往高层，女性数量越少。这种性别结构潜移默化地对组织文化进行塑造。缺乏女性柔性文化的官僚体制，成为官场威权文化生长的温床。

3.混乱的组织职能：全能式的无限扩张。

任何组织都具有自己的职能，组织职能是组织发展的目标定位。韦伯意识到官僚受个人感情等主观性因素的影响，总是倾向于扩充自己的权力。为此，韦伯通过政府规则、专业化以及分工化来限制公职人员权力的扩张，强调公职人员必须依据政府的要求行使工作职责，处理专门问题，进而将政府职能推向专业化，实现政府职能的有限性。但是，我国官僚组织缺乏专业化的分工，尚未达到韦伯意义上的职能有限性和专业化，政府层级之间、部门之间界限模糊，各职位的权力相互侵占扩张，形成权力扩张的强大合力，行政权力逐步蚕食社会与经济领域，随之而来的是组织职能“剪不断、理还乱”。

我国传统社会政府职能较为单一，主要是维护社会治安、劝课农桑、征收赋税、选拔官僚人才等。后工业社会下的社会分工越来越精细化，现代性的事物层出不穷，面对如此细化繁杂的事物，“传统官僚制”不能及时调整组织职能，逐渐不适应这种趋势，陷入组织职能混乱的境地。第一，行政对社会的全面渗透和支配，以及在此基础上形成的全能主义政府观念和实践。[5]我国“传统官僚制”背景下的行政力量强大到可以渗透到社会的各个领域和各个层面。行政向社会侵蚀带来的一个直接后果就是社会大部分职能的政府化，政府成为集政治、经济、文化、社会、思想等于一身的“全能型政府”。一方面，政府背负社会职能的大包袱，包揽职能过多，管理范围较广，有限的政府资源不足以应对社会生活的方方面面，从而出现政府本身职能的缺位。另一方面，政府对社会的越位压抑了社会发展的活力。各种社会组织成为政府的附属品，制约现代社会的独立自主发展。第二，行政对经济的干预，以行政力量代替市场的调节功能。市场经济与政府一直以来是政府职能调整的重点难点，二者的职能应该有明确的边界，互不侵越。市场在资源配置中应该起到决定性的作用，政府则积极发挥好经济的宏观调控、提供公共产品和公共服务、市场监管等职能。但现实中，我国“传统官僚制”下的政府经济管理职能界限相当模糊。政府处处干预经济，甚至出现政府办企业的现象，政府全面参与市场竞争。这在破坏市场公平竞争秩序的同时，也扭曲了市场经济的健康发展，依附于行政的不公平市场竞争引诱众多企业向行政资源靠拢，政府企业化、官商经济应运而生。

4.组织管理手段的人格化。

“理性官僚制”管理手段依据的是组织内部的法理制度，即个体的行为要按照法律法规行事，须遵从政府的规章。韦伯提出，每个行为都有其固定可循的规则，政府的行为必须在符合政府规章制度的条件下施行。同时，韦伯强调政府任何指示和命令都需以正规文件的形式下达。“理性官僚制”组织以法律、政府规章为管理手段，公职人员行为受制于法律、规章，这在一定程度上解除了官员的人身依附关系，避免了管理过程中人格化行为的出现。与此相反，我国“传统官僚制”的组织管理手段却凸显出鲜明的人格化特征。

“传统官僚制”脱胎于封建社会，受传统社会集权观念影响明显，加之传统社会缺乏对权力制约的实践经验，使得人格化的组织管理手段大行其道，畅行无阻。人格化组织管理手段的出现还源于社会中缺乏理性法律的基础，也就是法律对权力制约的失效。“传统官僚制”中行政和立法的地位关系是决定现实中权大于法还是法大于权的制度起点。现实政治生活中，立法权力相对于行政权力处于劣势地位，使得自上而下的官僚组织中行政权力难以得到法律的有效制约。行政权力的天然扩张性更是造成组织管理人格化的因素之一。随着现代社会事务的日益增多，政府管理范围逐渐扩大，行政权力全面侵入社会各个领域，在这一过程中行政权力不断蚕食法律边界，突破法律的制度框架。“传统官僚制”管理方式的人格化逐步得到组织成员的认同并得以贯彻，在具体的对外行政管理过程中完全无视社会利益相关者的意见，更多的是体现组织个人的意志，即情感优于制度、行政权力高于法律，以权压法、以言代法。具体而言，“传统官僚制”组织的运行不是依据组织内部的法律、规章，而是依据组织中人格意义上的权力，组织成员一切向组织中的权力看齐，组织中长官的权力是法律的主宰者，法律以人格化的权力意志为转移。例如，我国的行政执行一般不是依据政府规章或法律制度，而是领导通过频繁地开会和口头指示来影响政策的贯彻执行。现实中常见的运动式行政和专项行动，这也是人格化行政的具体表现。

5.封闭保守且官本位盛行的组织文化。

“政府组织文化是政府组织在进行政府组织活动和处理政府关系时所保持的政府价值观念及行为准则。”[6]组织内部长期形成的文化在塑造官僚服务精神、价值观念方面发挥着不可忽视的作用。韦伯官僚制背景下严密的等级制、严格按政府规章办事的规则塑造了缺乏主动创新精神的组织文化，这种文化在压抑人性的同时也鼓励盲从，因此，行政行为忽视现实，脱离实际。相对于“理性官僚制”的组织文化，“传统官僚制”组织文化兼具对内非理性、对外封闭性和缺失公共性文化的显著特征。

首先，官僚制组织内部的非理性。官僚制内部的上下级关系比较僵化、紧张。由于人格化的行政文化盛行，下级官员的考核、晋升主要由上级决定。鉴于此，上级将繁杂的行政事务以压力型的手段分发下级执行，下级必须保质保量完成。否则，上级以“一票否决制”为由，将下级的政治生命人为地缩短甚至结束。而下级在执行上级决定的过程中，没有任何自主性，完全按照上级的主观意志进行，有时下级以“政绩工程”来换取晋升，造成整个官僚系统内“形象工程”盛行。

其次，官僚制组织文化的对外保守封闭性。受传统封建官僚文化的影响，整个行政系统呈现对外的封闭性。一方面是官员录用准入机制的封闭排外。传统社会录用官员主要是以血缘关系、地域关系为主，负责选拔官员的大臣，往往以自己的偏好主观选取官员，如选取和自己同出一个乡里的人员担任某一职位。现代社会出现公务员“萝卜招录”等现象，正是官僚系统排外的一个体现。另一方面，“传统官僚制”组织文化的封闭性还表现在行政管理的过程中不善于利用社会资源运行机制进行治理。现代社会强调政府的“元治理”，动员社会的力量进行治理。受我国“传统官僚制”自大、保守组织文化的影响，社会组织在社会治理中几乎没有发挥什么实质性作用。

再次，整个行政组织中奉行“官本位”文化，且根植于组织的深处。“官本位”具体表象就是崇官拜权，“崇官的习气是以自我为中心，以权为本位，拥权自重，无视国家和社会利益。”[7](p62-69)这种组织文化盛行从另一个侧面道出组织中“公域”和“私域”不分的现象，官员把公共职位看作是谋求私人利益的舞台。进一步讲，组织中“官本位”文化抑制了公共性文化的植入，也打破了组织文化的平衡性。

二、“传统官僚制”制约行政省直管县体制改革的具体表现

我国“传统官僚制”孕育于封建早期社会，成长于封建社会，定型于近代社会，它更多地带有封建社会政治、经济、文化的特征，而这些特征与当下的社会环境有着不相容的一面，可以说是一种先天性不足的官僚制。“随着工业社会向后工业社会或信息社会的转变，它变得逐渐失效或过时，成为一种僵化的和无效率的政府体制。”[8](p32-36)目前，学术界对我国“传统官僚制”持两种观点：一种是坚持对其实行根本性的扬弃，从而建立一种新的政府模式，以适应现代社会的多样化需要。另一观点认为，现阶段我国应积极吸收西方“理性官僚制”的理性原则和工具性价值，对其进行中国特色式的价值性、技术性的修补完善，从而逐步过渡到现代官僚制，以应对未来社会的需要。我们认为，现阶段对我国“传统官僚制”进行彻底地扬弃不现实且成本巨大。“传统官僚制”变革更多的是涉及政治领域诸多关系的变革，对其调整应坚持渐进式的策略，稳步推进。目前而言，行政省直管县体制改革所要求的减少政府层级，扩大政府管理幅度是优化“传统官僚制”的一种可行性策略，它是从组织结构层面对我国“传统官僚制”的层级结构做出的系列调整，但是受政府职能、管理者素质、管理技术条件等一系列制约性因素的影响，现阶段尚无法顺利且稳妥推进。

1.多层级节制的效率悖论与减少层级的本能抵制。

长期以来，“传统官僚制”是以严密科层结构体系为运转的前提条件，层级节制在一定程度上保证了行政效率。现实中，统一指挥、命令服从的层级节制出现了“效率悖论”。一方面，高度专业分工基础之上的层级结构，每一层级的每一职位由专人负责，将具体工作细化到不能划分为止，政府工作的“碎片化”问题突出，上级在协调方面投入大量精力，且显得力不从心。另一方面，命令服从、高度统一的等级制在上下级沟通方面存在信息失真现象。等级制可以保证信息自上而下的传递，但不能保证信息的质量，信息在每一层级都会停留，且层级越多，停留时间越久。信息经过层层处理和过滤，最后信息的真实性会流失，从这个角度看，等级制不能保证行政效率，相反会影响行政效率的提高。管理幅度的扩大需要建立上下级之间完善的协调机制和沟通机制。目前而言，“传统官僚制”协调困难、行政低效对管理幅度扩大的制约是显而易见的。

从层级节制的结构来看，严密的多层级节制结构也许不会导致地方政府各自为政现象的出现，但是不能避免权力的垂直博弈。行政省直管县改革的焦点在于减少“传统官僚制”的层级结构以及依附于层级结构之上的利益关系。行政省直管县改革的具体路径在于将我国目前设置的省——市——县——乡四级结构转变为省——县（市）——乡三级结构，也就是有步骤、有条件地将地级市这一层级取消。“地级市的取消并不单是一级政府实体的消失，从本质上来看，它更是地方政府间利益关系的重新调整”。[9](p94-98)多层级的官僚体系业已形成且发展为一种行政惯例，再加之依附于各层级之上错综复杂的利益羁绊，给层级做“减法”带来重重困难。作为市一级的政府，不甘心权威及利益的流失，采取各种可能的方式阻碍行政省直管县改革的推进。在当下实践中，市一级政府采取县改区作为应对行政省直管县的策略。这种以时间换空间“先下手为强”的方式，将县及早纳入市的合法管理范围，避免行政省直管县实施后利益受损严重。县改区实际上是一种短视的行为，将县以区的形式转换，导致县服务功能的流失和区商业功能的不足，例如县改区后放弃了原有为农村地区提供公共服务，促进农村经济社会发展的职能。以区的形式存在于市却表现出商业功能的不足，处于尴尬的地位，浪费政府资源。县改区是市级政府与省级政府进行的一场零和博弈。市级政府应对行政省直管县改革的另一典型方法是象征性地放权。受制于省级政府强大的行政压力，在省直管县改革过程中，市级政府象征性地将某些经济社会管理权、审批权下放县级政府，而一些实质性的权力则保留下来，例如人事权。虽然市下放一些权力，但本质上市一级的权力漏斗效应从未改变。市级政府采取县改区的博弈策略，挤压了省级政府的管理幅度空间，制约省级政府管理幅度的增加。

2.官僚人员的非职业性和私利性制约着政府层级减少的改革。

由于我国公务员制度尚不健全，官僚人员普遍素质低下，行政过程中自私自利，缺乏一定的公共责任和公共服务精神。管理幅度的扩大建立在各官僚人员自身处理复杂且专业化事务的能力，更建立在官僚人员公私兼顾并以公优先的公共责任和公共服务精神的培植方面。从官僚人员职业能力方面来讲，虽然我国官僚人员的学历逐渐提升，学历结构逐步优化，但是官僚人员总体上仍然缺乏专业化或职业化的基本知识和能力，也就是缺乏行政组织中某些特定职位所要求的特定的专业素质和技能。官僚人员的专业能力和职业技能不足，无法十分熟练地处理特定职位的日常工作和专门工作，这在相当程度上影响到了行政组织管理幅度的扩大。从官僚人员职业精神方面来看，现阶段，官僚人员的职业道德和公共性精神明显不足，私利性倾向非常严重，不少公务人员为了个人私利不惜损害公共利益。较之官僚人员专业化知识和能力的提升，官僚人员职业精神困乏对管理幅度的影响更为深远。

行政省直管县改革对官僚制利益触碰最敏感的就是减少层级带来的行政人员安置问题。伴随着政府层级的减少，官僚队伍的减少是必然的。行政省直管县改革涉及的市较多，牵扯到的行政人员数量较为庞大，具有牵一发而动全身的效应。行政省直管县改革过程中市一级官僚人员处处抵制，使改革变得极为棘手。首先，处级以上的领导干部对改革的阻挠。这类官员掌握着市级政府的主要权力，对行政省直管县改革的阻碍也是最直接、最有力的，在某种程度上决定着改革的进程。行政省直管县改革对这类官员的影响主要体现在其职位上，撤销市一级建制，将会有大量领导干部的职权丧失或降低。我国实行的是严格的编制管理，每个部门的职位数量是有限且无空缺的，而市级以上的领导职位更是紧张和奇缺。裁减下来的市级领导干部一般对职位要求苛刻，如果不能达到“能上不能下”与“能升不能降”标准，他们宁愿坚守现有的职位，对改革采取强有力的抵制。其次，规模庞大、数量惊人的普通行政人员对行政省直管县改革的抵制。这类人员虽然没有掌握真正的权力，但是其数量方面的优势足以对改革产生不可忽视的重要影响力。他们的利益诉求集中于改革后的生活条件、工作条件等。事业单位、国企等具有国家性质的单位都处于精减人员的大环境之下，吸纳人员的能力有限，不是一种可行的转移就业方式。而目前第三产业发展水平不高，对劳动力的容纳较为有限。客观的转业、就业形势无形中加大裁员安置的压力，改革困难重重。强制性的裁减人员，必然会遭到大量行政人员聚合起来，采取道德绑架的方式使政府陷入舆论漩涡。抵制改革的极端方式便是群众性的上访事件，严重影响社会治安与社会稳定。“传统官僚制”造就了臃肿的官僚人员，这些人员依附“传统官僚制”形成了复杂的利益关系。行政省直管县改革是对“传统官僚制”进行“消肿”，拔出深层次的利益依附藩篱，二者之间的客观矛盾将长久存在且难以解决。

3.模糊繁杂的组织职能与扩大管理幅度之间的现实矛盾。

理论上，政府职能范围与管理幅度呈负相关，即政府管理事务越多、职能范围越广，管理幅度就越小；相反，政府职能范围越窄，管理幅度就越大。“传统官僚制”背景下的政府与政府、政府与社会和市场之间的边界较为模糊，政府职能范围太广。从政府与政府关系来讲，地级市与县级政府之间职能界定不清常常制约行政省直管县改革。具体而言，地级市将本属于县级政府的职能纳入自己的职能范围，而县级政府职能则弱化为部分市级政府职能。实践中，一味强调地级市对周边农村经济的带动作用，却忽视了地级市自身辐射带动的限度，使得市级政府职能呈现出“小马拉大车”的羸弱境地。行政省直管县改革过程中首先要厘清市级与县级政府的职能，从而合理下放权力，为改革破除职能混乱的荆棘。从政府与社会和市场的关系上看，政府与社会和市场之间的职能更为模糊，社会和市场职能政府化成为一种历史性常态。官僚系统内行政的不断扩权，侵蚀社会和市场的发展活力。

作为国家治理低端的县级政府，面对的是基层行政性和社会性高度融合的事务，在具体的行政过程中难以恰当地厘清事务的性质，行政越位更为明显，行政包揽和处理一切经济社会事务成为一种常态。所以，“传统官僚制”下的县级政府治理能力基本处于失效的状态，一方面，面对有限的政府资源，县级政府管了不该管的经济社会性事务，在具体行政事务方面常常出现缺位，公共服务供给不足，以至于激化社会矛盾，影响社会稳定。另一方面，行政越位侵占各类社会组织和市场组织独立自主发展的空间，束缚社会组织发展，造成社会组织发育先天不足的状况，同时也扭曲了市场经济的健康发展。面对行政省直管县改革背景下市一级权力的下放，县级政府急需寻找合作者，以更好地共享权力，实现经济社会的良好治理。但是，县级社会组织和市场组织羸弱的境地不足以承担起合作者的角色，从另一个侧面制约县级政府治理能力的提升。县级政府内部治理水平低下与社会组织和市场组织自身缺陷共同导致县级政府治理能力的低效。行政省直管县改革背景下如何将市一级权力平稳下放到县级政府成为一大忧患。

4.单一的人格化管理方式对管理幅度的制约。

管理方式人格化是“传统官僚制”非理性的鲜明特征。受传统中国人治思维的影响，人格化的管理方式一直游离于法律之外，成为现代法治社会各项改革难以破除的桎梏，羁绊行政改革的正常发展。一直以来，人格化的管理方式贯穿于行政管理过程的始终。从行政决策方面来讲，人格化的管理方式幽灵般地频频出现在整个决策过程。一项政策的出台，更多体现的是官僚领导者的个人意志，而不是公众真实意志的反映。行政决策依据的是领导者个人的经验、直觉以及情感等因素，而对现代决策技术的应用则极少，决策的科学性和合理性难以保证。在行政执行方面，人格化管理方式表现得更为突出。正式的行政制度和规章在政策推行过程中发挥的作用有限，相当多的政策由人格化的方式得以执行。常见的人格化方式有以会议和文件推行政策贯彻下去和以领导批示或口头指示执行政策两种。政策推行的困难不在于外部因素，内部的官僚系统往往起着决定性的制约作用。一般而言，为疏通政策推行的阻梗，领导往往借助频繁的会议来进行动员、施压、监督，召开的会议有动员会议、多部门联席会议、工作汇报会议等等。同时，领导的批示和口头指示也是常见的非正式人格化管理方式。在政策具体执行层面，人格化的执行现象极为普遍。政策出台雷厉风行、政策执行处处受阻是我国官僚系统长期面对的难点。一项好的政策关键在于高效率地执行，落地生根的政策才能发挥出它的实际功用。现实中，下级政策执行是一种典型的人格化方式，变相执行或是选择性执行司空见惯。对本组织有利的政策可以得到很好地执行，对本组织不利但对国家和人民有利的政策会找借口变相执行甚至不执行。如果直接的上级领导非常重视某项政策，下级受到其节制或与该领导私人感情密切的话，政策也可以得到顺利执行。

官僚系统人格化管理方式长期运行的直接后果是官僚人员陷入协调的困境之中。首先是行政系统对外部的协调。由于行政决策受领导个人影响较大，领导可以决定政策的出台以及政策的惠及面和惠及者。这种人格化的管理方式变相刺激了企业和社会组织对领导的青睐。于是，各社会主体从自身利益出发，想方设法去影响领导的决策和执行。同时，人格化的管理方式也产生足够多的社会负能量。社会大众遇事一般不按正常程序解决，反而求助于各种官僚人员。找关系、走后门成为解决事情的一种重要方式。官僚人员按照亲疏远近的方式选择性地处理各种公务事情。官僚人员越是采用人格化的管理方式，就越刺激社会人格化办事的陋习，这种陋习导致官僚人员整日处于协调各种社会关系，处理非正式、一些公务衍生为非公务的事情之中。其次是行政系统内部的协调。行政执行不是按照政府规章进行，往往借助于上下级之间私人关系来推动。直接上下级关系和谐则可以保证行政执行相对顺利，相反，政策执行有可能受阻。涉及政府多部门的政策执行，容易出现相互推诿的情况。所以，行政系统内部的协调成为官僚人员一项重要的工作，甚至是主要的工作，占据了官僚人员大部分的时间和精力，严重影响到政府及其各部门正常的公共事务管理工作。

人格化的管理方式从行政决策、行政执行方面对行政系统进行了全方位的塑造，使行政系统处处显露着人格化的传统管理方式，即行政系统事事人格化，时时人格化。人格化的管理方式以及由此带来的官僚系统内外部协调问题占据官僚人员大部分的时间和精力，导致官僚人员无法着手处理分内的公共事务，束缚其手脚，限制其能力。这种情况不可避免地羁绊了行政省直管县体制改革中管理幅度的扩大。我们知道，行政管理幅度的扩大意味着官僚人员较之以前处理更多的事情，承担更多的任务。现阶段，官僚人员无法分出足够多的时间和精力来应对管理幅度扩大后的工作任务，所以，人格化的管理方式及其带来的协调困境一定程度上阻碍着行政管理幅度的扩大。

5.保守的组织文化对管理幅度扩大的消极影响。

“传统官僚制”背景下的组织文化特征是封闭保守且呈现行政惰性。上下级关系是等级严密，自上而下权力高度集中，表现为等级化权力配置和差序化的官场生态。换言之，它实际上就是一种压力型的行政模式。压力型的行政模式缺乏人性，使得下级丧失思考和创新的能力，成为上级的一种办事工具。压力型的行政模式在塑造工具性下级的同时，导致下级丧失自主灵活处理本级行政事务的能力，逐渐产生行政惰性，进而严重影响行政效率的提高。“传统官僚制”注重上级对下级的控制，我国上级官员对下级有着考核、晋升等权力，掌握着官员的政治生命。县级政府的官员受制于上级政府，本着多一事不如少一事的原则，象征性地执行公务或视与领导关系的亲密度、领导的重视程度选择性地执行公务。这种上下级关系以及由此产生的组织文化是对行政省直管县改革的背离。

“传统官僚制”上级对下级严密的监视、控制、压力型的行政，造成下级非独立自主的人格、主动创新精神的缺失。扭曲的上下级关系直接导致组织消极被动文化的发展，下级厌恶工作、逃避责任，人浮于事、消极被动成为常态。鉴于此，上级对其进行严密的强制、控制和惩罚。这种消极、被动甚至敌对的组织文化充分表明上下级之间极大的不信任关系，属于麦格雷格语境下典型的“X理论”模型。“管理者持X理论，还是Y理论，直接决定着管理幅度的大小。”[10](p27-28)很显然，“传统官僚制”中上级是持X理论来进行行政管理的，对下级的不信任使得下级缺乏工作热情，没有独立承担复杂任务的意识和能力，因而，此情形下的下级工作能力一般较低，无法应对幅度扩大后职位工作大量增加的客观形势。所以，这种懒散、消极组织文化形态下的政府管理幅度自然不会扩大。

二、结论与展望

封建社会孕育出来的“传统官僚制”在一定程度上表现出与后工业社会行政不相适应的一面。本质上，政府层级及其组织框架从属于官僚制，是官僚制不可分割的一部分。行政省直管县改革实质上是对“传统官僚制”的一种调整、优化与超越，也是“传统官僚制”的一种被动式的救赎。实践中，“传统官僚制”对行政省直管县改革的制约主要表现在减少行政层级和扩大管理幅度方面，一是多层级节制的效率悖论与减少层级的本能抵制。二是官僚人员的非职业性和私利性制约政府层级的减少。三是模糊繁杂的组织职能与扩大管理幅度之间存在现实的矛盾。四是单一的人格化管理方式对管理幅度的制约。五是保守的组织文化对管理幅度扩大的消极影响。“传统官僚制”更多的是表现出对行政省直管县改革的阻碍，成为省直管县改革路上不可逾越的制度性障碍。所以，我们认为在推行行政省直管县改革的过程中，应坚持双向变革，一方面要从“传统官僚制”的具体制约方面着手进行渐进式地修补、完善和优化，逐步破除其顽疾。另一方面，“传统官僚制”也亟须向与后工业或信息化社会相适应的现代理性官僚制转型，进而从行政省直管县改革的制约性因素转变为促进性因素，从而为改革提供制度性保证。

目前，行政省直管县体制已成为一种改革的必然。所以，对其研究要主动跳出改革必然性和可行性、改革利弊剖析的条框，聚焦于推进行政省直管县改革实施中的各种基本问题方面。行政省直管县改革是一项复杂的系统工程。行政省直管县在改革过程中往往受制于经济发展水平、政府体制、改革的社会文化认同等一系列现实条件的制约。因此，对其研究不仅仅停留在行政省直管县体制本身层面，更多的是注重事物内在联系并富有前瞻性的改革。[11](p244-247)从不同侧面对行政省直管县体制相关影响因素的研究往往更能准确地认清改革的障碍，从而为行政省直管县改革提供建设性和针对性的建议。另外，单纯地以区域经济增长为目的的行政区划改革是一种短视的表现，行政省直管县改革要上升到国家政治制度完善和现代国家建设层面的高度。

参考文献:

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[11]李金龙，谢哲夫.“省直管县”的现实可能性：改革的战略性调整[J].甘肃社会科学，2010，（3）.

责任编辑申华

·社会建设研究

基金项目：国家社会科学基金项目“国家结构形式理论视域下我国行政省直管县体制改革问题研究”（15BZZ039）；中国国际经济技术交流中心项目“中国公共部门改革创新战略”（00056242）。

作者简介：李金龙（1964—），男，湖南大学法学院教授，硕士生导师，中山大学政治与公共事务管理学院博士后。武俊伟（1991—），男，湖南大学法学院硕士研究生。

中图分类号：D625

文献标识码：A

文章编号：1003-8477（2016）03-0043-08