全域旅游背景下呼伦贝尔旅游公共服务体系建设初探

尹立军 亚吉

（呼伦贝尔学院旅游管理与地理科学学院 内蒙古 海拉尔 021008）

一、全域旅游的提出及其内涵

（一）全域旅游的提出

李金早（2016）在全国旅游工作会议上，做了题为《从景点旅游走向全域旅游，努力开创我国“十三五”旅游发展新局面》的工作报告，提出将全域旅游作为新时期的旅游发展战略。自此，在全国范围内井然有序的掀起了一场发展全域旅游的革命。呼伦贝尔市有幸入选国家旅游局公布的20个首批国家级旅游业改革创新先行区之一，其目标是管理体制要实现质的飞跃，旅游业发展速度和质量要高于全国平均水平，而全域旅游恰恰是旅游业改革创新的具体举措，是助推实现旅游业改革创新的重要保障。

（二）全域旅游的内涵

李金早指出全域旅游是指一定区域内，以旅游业为优势产业，以旅游业带动促进经济社会发展的一种新的区域发展理念和模式。全域旅游是把一个区域整体作为一个旅游目的地来打造，要求区域整体景观化，是基于系统论的旅游发展模式，是由传统旅游向现代旅游、从小旅游向大旅游的转变，是旅游发展理念、发展模式上的根本性变革。将整个区域打造成为一个旅游目的地，为旅游者提供全过程、全时空的旅游产品，实现旅游及相关产业的全景化。

“全域旅游”作为一种新的发展模式，其内涵包括全地域、全要素、全产业、全民参与、全方位打造等方面。这就要求在一定区域内，尤其是行政区域或以资源为依托的跨行政区域，以旅游业为支柱产业或主导产业。通过旅游业带动区域内经济、社会、文化、生态环境、政策法规、公共服务、文明素质、体制机制等进行系统化整体提升，进而实现区域内产业深度融合、资源有机整合和全社会共建共享。

二、全域旅游对公共服务的要求

（一）公共服务建设是发展全域旅游的基本标准

全域旅游不能仅限于景点、饭店的配置，而是更加注重全社会各类发展资源以及公共服务的高效配置。[1]李金早局长在《全域旅游大有可为》一文中提出：现阶段推进全域旅游，应至少达到四项基本标准。即：旅游对当地经济和就业的综合贡献达到一定水平；建立旅游综合管理和执法体系；厕所革命及其他公共服务建设成效明显；建成旅游数据中心。[2]

在这四项基本标准中，“厕所革命及其他公共服务建设成效明显；建成旅游数据中心。”均属公共服务体系建设的范畴。全域旅游就是实现由“景点旅游模式”转变为“全域旅游模式”，重点解决景区（点）内外两重天的现象，从而实现全域全景化，而实现全域全景化的最基本表现就是旅游公共服务体系的全覆盖。可见，公共服务体系建设在推进全域旅游过程中是重中之重，是实现全域旅游最重要的标准。

（二）公共服务要体系化建设

发展全域旅游，要重点推进全域旅游公共服务体系化建设，要“软硬兼施”。既要有硬件设施、基础条件的支撑，又需要有方便、优质的标准化和个性化的服务。在公共服务体系中有一些是全域旅游建设的基础条件，如交通全域化，旅游厕所及配套公共服务设施建设成效明显且全域覆盖，智慧旅游设施和服务全域覆盖等。这些基础条件要结合供给侧改革，整合各种渠道资金，加强基础设施和旅游公共服务体系的建设，尤其要进一步推进旅游厕所革命。

在交通方面，呼伦贝尔还没有实现旅游交通系统化建设。首先城市节点至主要旅游景区（点）(A级景区、重点旅游区、主要户外体验区、乡村旅游点等)的通道建设不完善。呼伦贝尔的14个旗市区政府所在地至 A级景区的通道建设相对完善，但是至户外体验区和乡村旅游点的通道建设相对滞后，如环呼伦湖户外体验区、莫日格勒河草原户外体验区、大兴安岭森林户外体验区、沿额尔古纳河乡村旅游点、岭东乡村旅游点等至主要城市节点的通道建设比较滞后；其次，主要交通集散中心至市区和主要景区（点）的通道建设不健全，如机场、车站等至市区及主要景区（点）的系统性无缝对接方面不健全，海拉尔和满洲里两个主要交通集散中心至市区及主要景区（点）的系统性无缝对接相对健全外，已经通航的根河通用机场，即将通航的成吉思汗机场及在建的其他机场在交通无缝对接方面比较落后；再次，交通沿线的旅游基础设施配套不健全，如服务区、厕所、停车场、户外营地等。在软件方面，呼伦贝尔旅游咨询服务还没有成体系，还是点状形态，主要是旅行社门店、旅游类网站、交通集散地问询处等。应该与智慧旅游建设结合起来，利用云计算、物联网等新技术，通过互联网/移动互联网，借助便携的终端上网设备，主动感知旅游资源、旅游产品、旅游活动等方面的信息，并及时发布，让人们能够及时了解这些信息。要逐渐形成旅游交通综合服务的体系建设，尤其要考虑到当地居民和旅行者的需求，建设自驾车、自行车、自助游智慧服务体系。

（三）公共服务建设要设计评价指标体系

按照全域旅游的理念，是将整个行政区域整体作为一个目的地来打造，必然要求全域内必须有配套完善的公共服务体系和旅游基础设施。为了使全域旅游建设更加适应大众化、社会化、自主化的旅游发展需要，要在旅游基础设施、公共服务方面科学设计相关评价指标。其评价指标要符合五大发展理念，注重公共服务系统配套，注重社会文化环境和生态环境的整体优化。根据呼伦贝尔旅游资源特点、景观类型、景区（点）分布、旅游季节性等特征来设计评价指标体系，考虑到呼伦贝尔地域广阔、景观类型齐全且不同景观距离较远、季节性明显等特点，在评价指标体系设计方面可以加大交通等级、交通工具、标识系统、旅游咨询中心、厕所数量、数据中心、休闲空间及设施等指标的权重。

（四）公共服务体系建设要渐进式推开

在上述的“公共服务要体系化建设”的内容中，简述了根据全域旅游目的地建设要求所需建设的基础设施和公共服务体系，但这些内容很难一步到位，要根据优先级渐进式推开，逐步达到完善的目的。

目前，呼伦贝尔有海拉尔和满洲里两个旅游集散中心，并通过通用航空机场建设形成呼伦贝尔区域航空网络。以海拉尔为中心向周边辐射的公路网建设已经基本满足旅游通行需要。海满（海拉尔至满洲里）旅游黄金主线已经实现一级公路通车，并正实施高速公路建设及铁路电气化改造；海拉尔至岭东已经实现高速公路通车；海拉尔至额尔古纳一级公路正在建设中；海拉尔至新巴尔虎左旗二级公路已经通车；海拉尔至伊敏一级公路正在建设中；这是公共服务体系建设的第一步，接下来就要围绕主要旅游集散中心和旅游交通干线进行系统的配套建设。根据优先级，可以按照“旅游集散中心→旅游咨询中心→交通干线→旅游标识→旅游厕所、停车场、环保设施等公共服务体系→自驾车、自行车、自助游服务体系→风景道→旅游信息服务体系”的次序推开（并不是严格的先后次序，有些项目可同时进行），这样旅游公共服务体系就会科学可行，避免重复建设和漏缺，做到“软硬兼施”，循序建设。经过系统化建设，建成后的呼伦贝尔就是一个基础设施完善、旅游相关要素配套齐全、能满足旅行者（不只是单纯学术概念的旅游者）综合需求的宜居、宜行、宜游目的地。

三、全域旅游背景下呼伦贝尔旅游公共服务体系建设构想

（一）通过创建国家全域旅游示范区推进旅游公共服务体系建设

全域旅游是一项系统工程，通过全域旅游示范区创建工作，可以加强推进旅游基础设施和公共服务体系建设，实现区域内旅游交通便捷、服务便利，旅游厕所数量充足、质量达标，旅游标识完备、公共信息完善。而且《内蒙古自治区旅游局关于加快推进全域旅游发展的通知》中明确指出，凡正式提出开展国家全域旅游示范区创建的地区，将优先纳入自治区旅游资金投资支持对象，优先支持旅游基础设施建设，优先纳入旅游投资优选项目名录，优先安排旅游规划编制和评审、宣传推广重点活动，优先支持A级景区等国家系列旅游品牌创建，优先安排旅游人才培训等。

截止2015年底，呼伦贝尔有国家A级景区54家，A级景区数量较多，但是缺乏高A级景区，目前还没有一家 5A级景区。旅馆业总户数达到4362个，在旅馆业总户数中，星级饭店53家，星级饭店占旅馆业总户数的比例太低，且高星级饭店较少，目前只有5星级饭店1家。[3]呼伦贝尔市公路通车里程达 23483公里，但路网密度较低，为9.28公里/百平方公里，高速路通车里程比例较低，只有绥满高速阿荣旗至海拉尔段公路建成通车。[4]铁路客运面临速度慢、运力低的问题，急需提高铁路等级，增加列次。呼伦贝尔地区目前建成并且通航的民航客运机场有 3座，分别是呼伦贝尔东山机场、满洲里机场、根河机场。截至2015年底，呼伦贝尔东山机场在全国现有 208个通航机场中旅客吞吐量排名第50位，旅客吞吐量突破了180万人次大关，运营航线达到了60条。但是在旅游旺季仍然存在一票难求的局面，停机坪、候机楼等都不能满足正常需要。可见，目前呼伦贝尔的旅游基础设施和公共服务体系建设与旅游需求规模相比还略显滞后。因此，呼伦贝尔可以借助国家全域旅游示范区创建，充分利用政策和资金等推进旅游公共服务体系建设。

（二）通过创新投融资体制机制加速旅游公共服务体系建设

旅游公共服务体系建设是发展全域旅游的重要内容，是与旅游基础设施建设紧密结合的。因其具有公共性的特点，所以按照传统经验，其投资主体应该是当地政府。但是往往因不同地区财力状况的差异，而导致各地旅游公共服务体系建设情况大不相同。呼伦贝尔虽然旅游资源禀赋优质，但区位偏僻、经济落后，旅游公共服务体系建设滞后。为了解决旅游公共服务建设资金短缺的问题，必须要抓住供给侧改革的机遇，改革创新投融资模式，促进投资主体的多元化。鼓励私营企业、民间资本与政府进行合作，引导金融机构的融资支持，特别是吸引国际资本参与公共基础设施和公共服务体系建设。目前，在旅游公共服务建设的投融资方面主要采取成立旅游股份有限公司、建立旅游产业投资基金、旅游资产证券化（ABS）、BOT(Build Operate Transfer)融资、PPP(Private Public Partnership)融资等方式，根据呼伦贝尔的实际和不同投融资模式的不同特点，呼伦贝尔地区可重点采取BOT和PPP两种方式进行旅游公共服务投融资。

（三）通过智慧旅游建设提升旅游公共服务水平

智慧旅游公共服务体系是各种智慧旅游公共服务系统的有机组成，共同完成既定的公共服务任务，包括供给模式、运营方式和保障机制等。[5]智慧旅游是实现全域旅游的必备条件，是旅游公共服务体系的重要组成部分。要实现主客共享，使居民休闲与游客体验相结合，使全域旅游目的地既是宜游之地，也是宜居宜业之地，必须强调旅游资源的公共属性和旅游公共服务体系均质化。因此，为了更好地为居民与游客提供平等、便利的旅游信息化服务，必须运用互联网思维整合各类旅游产业要素，进而构建旅游资讯全面共享的现代旅游生活空间。

2016年5月，呼伦贝尔市旅游局和呼伦贝尔旅业集团合作建设的呼伦贝尔智慧旅游综合服务平台正式上线，这也是内蒙古启动的首家智慧旅游服务平台。其功能涵盖智慧旅游管理、智慧旅游服务和智慧旅游营销三方面。平台的上线应用，将进一步完善在线服务功能，提升行业管理水平，提高网络营销效率，从而加快呼伦贝尔旅游产业的智慧化进程，还强化了呼伦贝尔市整体的电商化能力，为更多的自助游游客提供优质服务。平台目前存在的问题是与各旗市区旅游管理、旅游经营、旅游营销单位缺乏实质性对接，资源整合度尚欠，B2C、B2B的电子商务功能没有真正发挥出来。呼伦贝尔要充分分析全域旅游和智慧旅游的内在联系，以智慧旅游公共服务体系作为全域旅游建设的切入点，实现“全域+智慧”。要想提升呼伦贝尔旅游公共服务综合水平，实现旅游公共服务的全域覆盖，必须从大数据和云计算方面着手，建设智慧旅游数据库，重点进行物联网建设，尽快完善游客查询系统、APP客户端、微信平台及智慧旅游网站建设等。

（四）通过厕所革命完善旅游公共服务体系建设

所谓“旅游厕所革命”，就是 2015年全国旅游工作会议提出的“启动旅游厕所建设管理大行动”。为了推动厕所革命建设，国家旅游局进行了“厕所革命万里行活动”和“全国旅游厕所服务满意度调查”工作。呼伦贝尔市积极行动，并高质量的推进旅游厕所建设。截止2015年底，呼伦贝尔市已投入或即将投入使用的旅游服务驿站已达17个，基本满足了重点旅游交通沿线的需求。逐步形成了旅游交通主干线旅游驿站网络，同时完成了重点旅游景区标准化厕所建设。根据全域旅游的建设要求，要实现旅游公共服务的全覆盖，下一步必须按照“合理布局、科学连线、形成网络”的原则进行厕所革命建设。在旅游交通线路上要按照一定的距离和游程进行设置，所有A级景区按照等级建设1A级以上标准的厕所，旅游小镇、非A级旅游景区（点）、乡村旅游接待户、旅游步行街区等游客相对集中区域要建设满足游客需求的厕所。所有厕所必须按照国家旅游局《旅游厕所建设管理指南》规定的标准，本着“因地制宜、注重实用、倡导环保、反对奢华”的原则进行建设。在项目选址、建筑风格、色调采用等方面力求与周围环境协调一致，适当增加文化内涵。建成后的厕所重在管理，探索旅游厕所管理的新模式，完善“以商管厕、以商养厕”机制，鼓励企业和社会团体参与厕所建设和管理。

（五）通过旅游通道建设提高旅游公共服务的亲和力

旅游通道建设，除了在通道上建设分布合理的景区（点）、服务区、旅游厕所外，根据呼伦贝尔游线长、网络信号有盲区的实际情况，应重点从旅游通道的观赏性、便捷性和亲和力等方面下功夫。一方面要对旅游线路上的交通沿线进行环境综合治理，清理道路两侧有碍观瞻的私搭乱建设施，并进行美化，使旅游通道真正美起来。另一方面，要对旅游交通干线的旅游标识系统进行完善，而且要做到全域全覆盖。所有城区通往 A级旅游景区、重点旅游景区（点）的主要街道必须设立旅游标识牌；在城区主要交通出入口、公路交叉口必须设立旅游标识牌；所有连接A级旅游景区、重点旅游景区、旅游驿站的高速公路、国道、省道、县道等主干道上必须设立旅游标识牌。旅游交通标识牌必须按照《标志用公共信息图形符号第2部分旅游休闲符号》（GB/T10001.2-2006）的相关要求设置，同时符合交通管理的总体要求。标识牌还要结合地方实际进行人性化设计，如呼伦贝尔地处中俄蒙三国交界处，在文字的设计上要充分考虑本区域国际游客的需求，根据不同区域充分运用中、蒙、英、俄及新蒙文等，使旅游通道既通达又兼具观赏性、便捷性和亲和力。

四、结语

旅游公共服务是我国公共服务建设的基本领域，也是一个需要逐步完善的系统。通过合理的旅游公共服务供给模式以及政府必要的监管，有效配置旅游公共服务资源，为公众提供温馨、舒适、安全的旅游公共服务。[6]全域旅游是新时期区域旅游发展的新理念、新思路和新模式，并且在今后一个时期内是旅游发展的新常态。呼伦贝尔旅游资源类型多样，特色鲜明，原生态特征明显，旅游发展势头迅猛，是最适宜发展全域旅游的区域。而因呼伦贝尔地域辽阔，整个区域的旅游公共服务体系还不尽完善，因此要在发展全域旅游的背景下抓住机遇，按照全域旅游的标准和要求加速建设。