中央对特别行政区直接行使的权力的分类研究

许昌

中央对特别行政区直接行使的权力的分类研究

许昌

［提要］根据我国宪法和港澳基本法的规范及其实施过程中形成的宪制惯例，中央对香港和澳门特别行政区具有直接行使的权力，这主要包括中央对香港和澳门特别行政区法定的特区设置权和实行制度的决定权、基本法的制定修改和解释权、对特区高度自治的授予权和监督权、对港澳的具主权性的地域管辖和居民管理权、与港澳有关的防务和外交权、重要人事任免权、特区与国内其他地区关系的协调权和特区进入紧急状态的处置权等十个方面的内容。对此加强梳理和研究，必定能不仅完全明晓国家治理特区的法定职权，而且能将国家管治特区的制度规范和行为方式进一步常态化、法治化，从而为“一国两制”方针下中央和特区关系的日益和谐顺畅、为其进一步的完善和发展作出贡献。

中央特别行政区宪法基本法全面管治权

国务院新闻办公室于2014年6月发布的《“一国两制”在香港特别行政区的实践》白皮书正确地指出：“宪法和香港基本法规定的特别行政区制度是国家对某些区域采取的特殊管理制度。在这一制度下，中央拥有对香港特别行政区的全面管治权，既包括中央直接行使的权力，也包括授权香港特别行政区依法实行高度自治。对于香港特别行政区的高度自治权，中央具有监督权力。”①本文拟就中央对特别行政区直接行使的权力展开梳理和研究，借以进一步揭示和证明国家对于香港和澳门作为直辖于中央政府而享有高度自治权的地方行政区域的特殊管辖性质和主权的具体实现方式。

一、梳理研究中央对港澳直接行使的权力的法治意义

香港基本法和澳门基本法的核心宗旨和根本内容，是为调整国家与港澳、中央与特别行政区的关系提供具有拘束力的法律规范。但正如一众研究者所注意到的，两部基本法作为具有原则性、概括性、历史性和混合性特征的宪制性规范，并未以专章专节专条的悉数列举方式清晰规定中央对港澳特别行政区直接行使的权力，而散见于不同章节条文的各类规定总括而言都涉及到相关内容。不仅如此，基本法甚至未曾就其规定的“中央”②提供确切的定义，何谓中央、哪些国家机构构成中央权力、中央怎样行使权力的实体和程序制度，在基本法的通篇规定中并不能完整呈现，还需要根据现行宪法的规定来加以更高效力层级上的调整和规范。因此，从宪法和基本法共同构成中央对特别行政区直接行使的权力的宪制基础出发，对中央对港澳直接行使的权力问题展开研究，意义重大。

（一）有必要纠正基本法研究中重特区自治权而轻中央直接行使的权力的认识偏差

“一国两制”作为20世纪80年代中国政府提出的解决国家统一问题的重要制度安排，从设想到理论、从政策到法律、从理念到实践，经历了思想解放和制度创新的伟大历程。最为引人瞩目的是，在国家整体保持中国特色社会主义制度的前提下，立法确认香港、澳门保持其原有资本主义制度50年不变，授权特别行政区在地方行政、立法和司法方面实行“港人治港”、“澳人治澳”、高度自治。这种制度安排在思想观念上、国家体制上、法律规范上乃至理论学说上都带来如此巨大的冲击，形成在不同意识形态、利益格局和权力配置基础上的国家统一格局。在这样重大的历史变化面前，较多的人较为重视研究国家体制中剧烈变化的一端——港澳特区“高度自治”权属的来源、内容和行使方式以及引发诸多制度和事实的变化，而忽略研究国家体制中相对稳定的一端——中央为维护国家统一、主权和发展利益而对地方行政区域直接行使的权力在特别行政区事务上的适用。这在重在解决港澳政权顺利交接的特定历史阶段尚可理解，但要实现国家对港澳常态化的有效治理，则必须对两者同样加以细致的研究。更为值得重视的是，香港部分人从形形色色思想立场、观念出发，不断淡化甚至否定现实政治中的“一国”，强调“两制”差异以无端夸大自身“一制”的排他性，借以抵制国家对其的主权管辖，这更是需要纠正的偏见，为此更需要系统阐述中央对港澳特区直接行使的权力，并有针对性地以正视听。

（二）有必要依据法理逻辑更加全面、系统、准确地研究中央的直接行使的权力

文献综述考察的结果说明，尽管两部基本法已颁布20多年，两个特别行政区设立正步近20年，再向前溯及中央对解决港澳问题的方针政策的形成则有更久远的时间，但在“一国两制”方针下特别行政区的制度安排中，关于中央对港澳直接行使的权力的总结和概括，不仅数量相对于特区高度自治权为少，而且虽然不断深化并日臻完善，但仍未达致全面、系统、准确的总括诠释。

1.早期强调的重点是除了国防和外交由中央负责外，其余属于地方政府自治范围内的事务，中央不做干预。这样相对笼统的政策表述，主要是根据中央所表达的原则立场。起初，在对台的政策设想中，一是不赞成台湾“完全自治”的提法，台湾虽然可以拥有其他地方政府所没有而为自己所独有的某些权力，但不能借“完全自治”搞“两个中国”；二是在国际上只能由中华人民共和国代表中国；三是台湾可以有自己的军队，大陆不派人驻台；四是台湾可实行有独立性的与大陆不同的制度，党政军系统都由自己来管，司法独立，终审权不须到北京。③在对香港的政策表态中，则进一步明确指出，中英联合声明确定的内容肯定是不会变的（在中英联合声明中，中国政府声明：“香港特别行政区直辖于中华人民共和国中央人民政府。除外交和国防事务属中央人民政府管理外，香港特别行政区享有高度的自治权。”），中央有权在香港驻军，中央还保持在必要时加以干预的权力。④这是“一国两制”倡导者和设计者对于中央保有对港澳特区必要权力的权威说明，指出了基本方向和制度宗旨。

2.起草香港基本法时恰当地解决了中央授权特区实行高度自治、具必要性的全国性法律在特区适用、中央监督特别行政区立法、行政并任命主要官员等突出问题，并形成了与此相适应的理论概括。择其有代表性的表述来观察：一是最早出版的香港基本法专著《一国两制与香港基本法律制度》，在概述香港特区高度自治的立法、行政（历数了22项自主行政事务的权力）、司法及终审权后，仅提及“中央专有职权”（包括外交权、国防权、宣布紧急状态权、任免权和接受备案权等5项）作为中央对香港特区高度自治权的保障。⑤二是继而出版的《香港特别行政区基本法导论》将之概括为“中央代表国家对特别行政区行使主权”，并在论述中称“外交和国防是国家主权的标志”，并将对特区行政长官和主要官员的任命、对特区立法机关制定法律的监督、决定特区进入紧急状态、制定和修改基本法、解释基本法等列为“属于主权范围的事务”，故其将“属于中央的职权范围”的事务分为上述6个方面。⑥三是2009年出版的由国务院发展研究中心港澳研究所编写的《香港基本法读本》，在论述“中央的权力”的专节中，立题就决定设立特别行政区、决定特别行政区的制度、筹备组建特区政权机构、外交、防务、决定和宣布特区进入紧急状态和其他权力共7个方面作了阐述。上述论著都反映了特定历史时期的权威认识，但不仅对中央直接行使的权力缺乏统一的概括，而且对于其权属分类也显然不够全面和清晰。

3.《“一国两制”在香港特别行政区的实践》白皮书按照中央对特别行政区直接行使的权力的主体即全国人民代表大会及其常委会、国家主席、中央人民政府、中央军事委员会的各自职权来作出归纳。“全国人大决定香港特别行政区的设立，制定香港基本法以规定在香港特别行政区实行的制度，并拥有基本法的修改权。全国人大常委会拥有香港基本法的解释权，对香港特别行政区行政长官产生办法和立法会产生办法修改的决定权，对香港特别行政区立法机关制定的法律的监督权，对香港特别行政区进入紧急状态的决定权，以及向香港特别行政区作出新授权的权力。香港特别行政区直辖于中央人民政府，行政长官向中央人民政府负责，中央人民政府拥有任命行政长官和主要官员、依法管理与香港特别行政区有关的外交事务、向行政长官发出指令的权力。中央军事委员会领导香港驻军，履行防务职责，等等。”⑦这个概括方式很具特色，也相对较为完整，同时重视了机构操作的便利，但并未作出详尽的具有法理特质的归纳分析。

（三）有必要直面回答港澳在“一国两制”实践中出现的现实问题

香港和澳门两个特别行政区的制度实践，从各自不同的社会实际出发，形成了各具特色的成就和经验，也面临着各种复杂的挑战和问题。问题的核心之一就是辨明哪些事情必须由中央出头管理，中央如何实现在“不干预”中依法“有所为”，从而落实国家对港澳特别行政区的有效治理。近年来，中央先后处理了港澳两地行政长官和立法会产生办法的各种意见，确立了中央在港澳政制发展进程中的主导权；形成了全国人大常委会主动释法、由行政长官提请国务院提案释法和香港终审法院提请释法等不同的解释基本法的程序惯例，采取了支持指导特区政府依法施政的相关措施，增加了对香港和澳门管辖地域和事项的专项授权。“一国两制”实践在取得很多成功经验的同时，也还存在着不少亟待继续深入研究的问题，如在“双普选”条件下如何确保中央政府对特区行政长官的实质性任命权，中央对特区各项事务的监督权该如何设置和界定边界（香港立法会部分议员曾质疑梁振英特首向中央报告的内容，认为应以中央和特区关系的内容为限），中央对于香港未能落实维护国家安全的本地立法可采取何等补救措施，中央决定内地居民往来和定居港澳的体制是否该继续维持等。回答这些问题，不仅需要通过厘清“一国两制”方针下特别行政区的法定地位和高度自治权的渊源性质来奠定法理基础，而且需要就中央直接管辖事务的性质、特征、依据和权限作出符合规律的分类和诠释，从而为中央进一步依法用足用好自身权限、完善对港澳的法治化治理提供更为坚实的法律基础。

二、中央对港澳直接行使的权力的核心依据

（一）宪法所确立的国家根本制度规范

我国现行宪法开宗明义地宣告，国家的一切权力属于人民，确认了各族人民奋斗的成果，规定了国家的根本制度和根本任务，是国家的根本法，具有最高的法律效力。宪法在包括港澳特区在内的全部中国领域内生效，全国各族人民包括港澳同胞，一切国家机关包括港澳特区政府，都必须以宪法为根本的活动准则，负有维护宪法尊严、保证宪法实施的职责。宪法第31条、第59条、第62条的规定确立了特别行政区事务的宪制基础，其中宪法第31条明确规定：“国家在必要时得设立特别行政区。在特别行政区内实行的制度按照具体情况由全国人民代表大会以法律规定。”这不仅为全国人大作为国家最高权力机关制定基本法提供了宪法依据，而且授权基本法可根据具体情况规定特别行政区制度的内容，从而为港澳不实行社会主义制度而保留其原有资本主义制度提供了正当性基础。宪法和基本法的母子规范结合为一体，共同构成了“一国两制”方针下特别行政区制度的宪制基础。在此特殊的规范体系中，既保障了港澳在地方事务上的高度自治权，突出了港澳相对独立的政治、法律、经济和社会制度的自主特征，也保持了国家宪制中多元因素相互包容、尊重的特点，规定了国家机构的职权、组成及其运作规则的内容，当然构成中央对港澳直接行使的权力的法律依据。

（二）基本法中关于处理中央和特别行政区关系的各项规范

基本法作为根据宪法制定而具体规范特别行政区根本制度的核心规范，其主要内容就是调整中央与特别行政区、国家与香港或澳门的关系。基本法在确立中央授权特别行政区保持“原有资本主义制度不变”，实行“港人治港”、“澳人治澳”、高度自治、“五十年不变”的同时，也进一步具体规定了国家机构依法对港澳直接行使权力的各项规范。这些规范不仅见诸于基本法的总则和第二章中的列举，也见诸于基本法其他相关章节的条文中，例如第七章就与特区有关的外交和地方性对外事务的分别规定，第九章关于处理原有法律保留事务上中央和特区的职权行使，第四章关于行政长官产生办法中中央和特区分别行使的权力等；不仅见诸于基本法内规定“中央人民政府负责管理……事务”（如基本法第13和第14条有关外交和防务的条文）和“……权属于”全国人大或其常委会（如有关基本法解释权和修改权的条文）等相关表述，而且见诸于基本法中其他涉及中央国家机构的各类实体性或程序性规定，有些甚至是在规定其他机构权限时间接体现出来的。如在规定特区法律地位的条文中，明确其特别行政区“直辖于中央人民政府”；在规定行政长官权限的条文中，明确其负责“执行中央人民政府就本法规定的有关事务发出的指令”，从而间接规定出中央对基本法相关事务的指令权。基本法条文的内容，构成规范中央直接行使的权力最明显的法律依据。

（三）基于国家体制和主权管辖的内在逻辑而形成的中央权力行使的宪法惯例

中国是一个单一制国家，香港和澳门作为直辖于中央、享有高度自治权的地方行政区域，其地方事务上的高度自治并非固有的、既得的，而是国家宪法和基本法规定的授权机制作用的结果，高度自治权因主权行使而派生出来，是主权实现的具体表现形式之一，根本上是来自中央的授权。而根据授权的法律关系，中央授权香港和澳门特区行使高度自治权，不仅可以设定授权的条件，而且可以监督被授权者运用授权的整个过程，并纠正违反授权的不当行为。基本法就是规定中央对特区授权自治的内容、条件和纠错程序的核心法律，虽然在条文字面上并未出现“中央监督权”的概念，但完全可以从国家体制和主权管辖的内在逻辑中推导演绎出来。同样的道理，中央听取港澳两个特区行政长官的述职并下达指示，国家经济社会发展规划和国务院年度《政府工作报告》中包含与港澳有关的内容，虽未在基本法中提及，但业已形成各方一体遵循的宪法惯例，因为其符合“一国两制”的制度设计的政策背景和法律逻辑，符合中央对特别行政区的管治权的根本性质，属于国家对港澳恢复行使主权后行使全面管辖权的宪法性权力。

三、中央对特别行政区直接行使的权力的内容及其划分

中央对香港和澳门两个享有高度自治权的特别行政区实行主权管辖，与对其他地方行政区域行使全面而直接的管辖权有很大的不同，其内容限定于对特别行政区制度的决定权、对基本法的制定、修改和解释权、对高度自治的授予权和监督权、对重要人事的任免权和对非国家不能处理事项的专属处置权等。具体分类包括以下十个方面：

（一）设立特别行政区和决定特别行政区所实行制度的权力

宪法第31条规定：“国家在必要时得设立特别行政区。在特别行政区内实行的制度按照具体情况由全国人民代表大会以法律规定。”这个简明扼要的条文，为国家实行“一国两制”方针下的特别行政区制度奠定了一系列宪制基础：

1.确定国家对港澳恢复行使主权并制定国家在港澳回归后对其实行的基本方针政策的权力。这是以中英解决香港问题和中葡解决澳门问题的两个联合声明中所包含的中国政府声明及联合声明附件一的形式加以说明和体现的。

2.决定设立特别行政区的权力。全国人大在通过香港和澳门两部基本法的同时，分别以专门决定的方式通过了关于设立香港和澳门两个特别行政区的决定，行使的就是这项权力。这是符合宪法第62条第13项规定的全国人大的职权的。

3.决定特别行政区实行的制度的权力。特别行政区制度是国家针对特殊地方行政区域实行管辖的制度，是中国地方制度的重要组成部分，全国人大根据宪法制定基本法，决定根据具体情况在香港和澳门各自保持其原有资本主义制度，但“高度自治”情况内在统一于“一国两制”格局中的中华人民共和国。

4.确立特别行政区实行的法律的组成和形成方式的权力。根据两部基本法的第18条，在香港和澳门实行的法律，主要由三部分法律组成：一是基本法及列于基本法附件三而在特区实施的全国性法律，后者包括有关国防、外交和其他按基本法规定不属于特区自治范围的法律，在程序上由全国人大常委会在征询其所属的特区基本法委员会和特区政府的意见后，决定对列入基本法附件三的法律作出增减，并通过特定程序由特区在当地公布或立法实施。二是不与基本法相抵触而被采用为特区法律加以保留适用的香港或澳门原有法律，而根据香港基本法第160条和澳门基本法第145条，行使对原有法律审查和采用决定权的是全国人大常委会，全国人大常委会在两个特区筹备期间也专门就此作出过相关决定（两个特区某些人声称原有法律保留适用的效力依据是各自所谓的“回归法”，有僭越全国人大常委会审查和采用的决定权之嫌，是不符合法律逻辑和实状的）。三是香港或澳门特区立法机关自行制定的法律，这是特区依据中央授权行使高度自治的立法权的运作结果。总之，两部基本法的第18条从组成和形成方式上，明确了香港和澳门特区实行法律的体系状况，昭示了中央相关权力的实质和程序功能。此外，对以国家为单位参加的、对国家产生权利义务关系的多边和双边国际协议在特别行政区的适用，也是由中央政府在征求特区政府意见后加以决定的。

5.筹备设立特别行政区的权力。在香港和澳门政权尚未交接前，系由全国人大决定分别成立香港和澳门特区筹委会，承担组建两个特区的初始政权机关，具体负责特区的创制准备工作，为政权交接奠定初步基础。

（二）制定、修改、解释基本法以确立对特别行政区所实行的根本制度

1.制定基本法的权力。虽然基本法在起草过程中，通过组成由内地委员和香港或澳门委员各半的起草委员会以充分民主协商决策的方式形成草案，但根据宪法的规定，香港和澳门基本法都是最终由国家最高权力机关——全国人大以全体代表的过半数通过、由国家主席签署颁布的国家基本法律。

2.修改基本法的权力。按照香港基本法第159条和澳门基本法第144条，基本法的修改权属于全国人民代表大会，这符合法律制定权限与修订权限一致的原则，即谁行使基本法制定权，谁就享有对基本法的修改权。基本法还自我设定，修改基本法必须由全国人大常委会、国务院或香港、澳门特别行政区提出议案，要实行较修改一般法案更为严格的提案资格和程序，任何修改都不得同国家对香港、澳门的既定方针政策相抵触。亦正因此，迄今两部基本法都尚未经历任何修改。

3.解释基本法的权力。香港基本法第158条和澳门基本法第143条都规定，基本法的解释权属于全国人大常委会，并授权香港和澳门特区法院在审理案件过程中对基本法有关内容进行解释，两者的解释须符合基本法所规定的规则并以前者为准。这说明，解释基本法的全面的、主动的和最终的权力属于全国人大常委会，这是与我国宪法第67条第4项关于全国人大常委会行使国家法律解释权的规定相一致的。两个特区成立以来，全国人大常委会先后于1999年、2004年、2005年、2011年分别就香港永久性居民在香港以外所生中国籍子女等的居留权问题、行政长官产生办法和立法会产生办法修改的法律程序问题、补选产生的行政长官的任期问题和国家豁免原则等问题，对香港基本法及其附件的有关条款作出解释；并于2011年就澳门基本法有关行政长官产生办法和立法会产生办法修改的法律程序问题作出解释。

4.根据基本法确定的特别行政区根本制度及其政策作出有关基本法实施的重要决定。就香港特区而言，全国人大常委会曾针对香港特区政制发展问题作出一系列决定：包括2004年《关于香港特别行政区2007年行政长官和2008年立法会产生办法有关问题的决定》，2007年《关于香港特别行政区2012年行政长官和立法会产生办法及有关普选问题的决定》，2010年《关于批准〈中华人民共和国香港特别行政区基本法附件一香港特别行政区行政长官的产生办法修正案〉的决定》，2014年《关于香港特别行政区行政长官普选问题和2016年立法会产生办法的决定》等。就澳门特区而言，全国人大常委会曾针对澳门特区政制发展作出《关于澳门特别行政区2013年立法会产生办法和2014年行政长官产生办法有关问题的决定》，《关于批准〈中华人民共和国澳门特别行政区基本法附件一澳门特别行政区行政长官的产生办法修正案〉的决定》。

上述解释和决定，进一步增强了中央对特区政制发展的主导权和决定权。

5.对特别行政区实施基本法的相关问题给予指令的权力。依照香港基本法第48条和澳门基本法第50条规定的特区行政长官职权，依据基本法对中央人民政府负责的香港和澳门特区行政长官，有义务和责任执行中央人民政府就基本法规定的有关事务发出的指令，代表特区政府处理中央授权的对外事务和其他事务。由于该类事项的日常性、职能性、机密性和重要性，有些授权指令曾保持透明性予以公布，有些指令则并未为非特定职责人员范围以外的公众知晓。

（三）授予特别行政区高度自治权并予以界定

基本法作为授权法，通过三种法定方式提供授权。一是概括性授权，基本法开宗明义，规定由全国人大授权香港和澳门两个特区依照基本法实行高度自治，享有行政管理权、立法权、独立的司法权和终审权（第2条）。二是具体授权，基本法在一系列条文中规定特区政府可经中央人民政府相关具体授权办理特定事宜，如特区对外签订司法互助协议或互免签证协议时，通常要取得中央政府的具体授权；澳门建立单独的民航制度也以符合中央政府的具体授权为前提。三是其他授权或称嗣后授权，基本法明确全国人大及其常委会、中央人民政府还可依据基本法对香港和澳门特区作出新的授权，使其享有其他授权权力（第20条）。就后者而言，1996年全国人大常委会授权香港特区政府指定其入境事务处为香港特区受理国籍申请的机关，1998年授权澳门特区政府指定其有关机构根据国籍法及其解释规定对所有国籍申请事宜作出处理；2006年全国人大常委会授权香港对深圳湾口岸港方口岸区依照特别行政区法律实施管辖；2009年全国人大常委会授权澳门管辖澳门大学横琴校区等，均属此类授权。

（四）监督特别行政区高度自治权的行使

中央授权香港和澳门特区依照基本法实行高度自治，并非脱离中央监督的“完全自治”，也不是某些人曾主张、但在谁有权做判断上模糊不清的“充分自治”，故理所当然应当是特别行政区自觉接受授权者监督管理、而中央具有监督权力的高度自治。按照基本法，中央行使监督管理权的具体方式主要是：

1.对特区行政管理事务的监督，主要体现在财政预决算备案和行政长官述职上。按照香港基本法第48条和澳门基本法第50条，行政长官须将特区财政预算和决算报中央人民政府备案。备案是接受审查监督的特定方式，中央政府在掌握对行政长官和特区主要官员任命权、全国人大常委会行使对特区立法监督权的同时，对特区财政状况加以了解和掌握，就基本实现了对特区依法施政的班子（官员）、本子（法律）和钱袋子（财政）的全面监督。港澳特区建立以来，已然形成宪制惯例的国家领导人听取行政长官述职的程序，既包含行政长官向中央政府报告基本法贯彻执行情况等须向中央政府负责的事项，也包括国家领导人就贯彻落实基本法的重大事项对行政长官予以指导的内容。该等述职是中央积极支持指导香港和澳门特区行政长官和政府依法施政及行政长官向中央负责的制度体现。2015年底，相关述职程序被安排为国家领导人主持听取汇报的形式，更形神兼备地展示了中央与地方关系的实质，将中央监督落实于述职的程序细节中。

2.对特区立法事务的监督，主要体现在法律备案和发回上。按照两部基本法的第17条，香港和澳门特区立法机关制定的法律须报全国人大常委会备案，备案不影响法律生效，但全国人大常委会一旦发现有关内容抵触基本法关于中央管理的事务和中央与特区关系的条款，则可以通过发回程序使之失效。此举体现了中央对特区立法机关制定的法律享有特定内容和方式的违反基本法的审查和处置权，旨在维护法治的统一和尊严。截至2013年底，全国人大常委会收到香港特区报请备案的法律共570件⑧，据估计同期澳门特区报请备案的法律也应约300余件，均尚未出现发回使之无效的情况。

3.对特区司法事务的监督，也在特区法院管辖权的法定限制上有所体现。按照两部基本法的第19条，香港和澳门特区实行司法独立，享有独立的司法权和终审权。但独立的司法权乃至终审权必须建立于法定管辖权的基础上，基本法上述条文同时规定，特区法院对国防、外交等国家行为无管辖权，审判管辖权保持香港和澳门原有法律制度和原则所作的限制。这其中突出的是国防、外交等国家行为不受管辖，也就是说，国家机关为行使主权权力而作出的法律行为不受特区法院的管辖，这和原在香港或澳门实行的法院不可管辖英国、葡萄牙对其的国家性的规制行为遵循的是相同的逻辑，属于对司法管辖权的法定限制。至于何等法律行为属于“国家行为”，全国人大常委会和特区法院皆可依法作出判断，但因其本质属于“中央管理的事务或中央和特区关系”的事务，根据基本法当以前者的判断为准，2011年全国人大常委会应香港特区终审法院提请就“刚果国家债务豁免案”所作的解释，就是一个生动的例证。此外，根据两部基本法的相关条文，全国人大常委会对香港终审法院法官和高等法院首席法官及澳门特区终审法院院长、法官的任命或免职进行备案，也体现了中央的监督。

（五）根据宪法和基本法对香港和澳门的具主权性的地域管辖和居民管理

1.确定特区行政区域范围。国务院早在港澳两个特区成立之前，即已根据全国人大关于成立相关特区的决定，以国务院令的方式公布特区行政区域范围图及其文字表述。这是和宪法第89条第15项确立的国务院负责批准地方行政区划的职权相一致的，也正因此，2015年国务院重新颁布澳门特区行政区域图，划定澳门行政管辖水域并调整部分陆上界限，是国务院履行上述职权的又一体现。

2.确立界定香港和澳门居民的基本原则。何谓香港居民和澳门居民，并非两个特区自我界定的，甚至也不是从原有法律规范中承继的，而是中央根据两地的实际情况通过制定基本法加以原则规定的，两部基本法第24条提供了界定两地居民特别是永久性居民的基本原则，香港特区筹委会还专门针对香港永久性居民界定的若干问题通过了相关意见，这已由全国人大常委会1999年对香港基本法第22条和第24条的相关解释所重申，香港和澳门自订的相关法律可以将相关原则具体化，但不可与之抵触，这体现了国家对香港和澳门属人管辖的主权权力，而非由港澳地方完全自主。此外，国家决定将中国国籍法在香港和澳门立法变通适用，决定凡符合中国国籍法规定的港澳同胞都具有中国籍但可继续使用其外国旅行证件出外旅行，也都体现了属人和属地管辖相结合的制度逻辑。

3.内地居民进入香港或澳门的管制权力。在香港和澳门分别被英国和葡萄牙占领期间，中国人始终享有自由进出两地的权力，受中国政府节制。这样的制度惯例延续至今，回归后的香港和澳门特区依据基本法虽然享有出入境管理的自主权，但亦不可对本国公民合法进出当地滥加限制。故此，根据两部基本法第22条第4款的规定：中国其他地区的人进入香港（澳门）特别行政区须办理批准手续，其中进入香港（澳门）特别行政区定居的人数由中央人民政府主管部门征求香港（澳门）特别行政区政府的意见后确定。目前，内地居民往来港澳，必须使用内地政府签发的《往来港澳通行证》并颁给签注；内地居民前往港澳定居，凭内地政府签发的《前往港澳通行证》，特区政府须相应接受，就是因为中央政府有权通过这种批准手续发挥管制效用。

4.组织港澳居民中的中国公民依法参加国家事务的管理。根据两部基本法的第21条，香港特区和澳门特区的全国人大代表在当地选举产生。全国人大曾就每届港澳代表的名额和产生办法作出专门决定，并由全国人大常委会主持相关选举活动，这是与宪法第59条规定的精神相一致的。同时，全国政协和地方各级政协还决定邀请港澳人士参加政治协商、民主监督工作，保障了港澳居民中的中国公民参与国家事务权利的实现。

（六）处理与特别行政区有关的外交事务和授予特区处理对外事务的权力

对外代表权和平等交往权是国家主权对外方面的表现，香港和澳门作为地方行政区域也可以进行一定的对外联系，在国家授权和国际交往对象认可的前提下，可以法定名义在“适当领域”展开对外交往。根据两部基本法第13条和第7章，中央人民政府负责管理与香港和澳门特区有关的外交事务，外交部在当地设立特派员公署处理有关外交事务，负责管理与特区有关的外交事务，包括：一是支持特区积极开展对外交往与合作，支持和协助特区以适当身份参与国际组织和国际会议，协助特区申办各类重要国际会议，支持特区护照在其他国家和地区获得免签待遇；二是妥善处理国际协议在特区的适用等法律问题，授权特区对外缔结投资保护、民航、税收、司法合作类协议，协助特区接受国际协议的履约审议，支持特区在经济、贸易、金融、航运、通讯、旅游、文化、体育等领域以“中国香港”“中国澳门”的名义单独同世界各国、各地区及有关国际组织保持和发展关系，签订和履行有关协议，授权和协助特区对外开展司法合作；三是审批外国在特区设立领事机构或其他官方、半官方机构；四是全力维护港澳同胞在海外的安全与合法权益，积极开展涉港澳领事保护工作；五是防范和遏制外部势力干预属于中国内政的港澳事务，针对个别国家的干预言行，中央政府及时通过外交渠道进行交涉。

（七）在特区维护国家防务的权力

香港和澳门的防务，本质上是中国国家防务的有机组成部分，因此只能由国家军队统一承担。根据两部基本法的第14条，中央人民政府负责管理香港和澳门特区的防务。据此，国家决定派驻人民解放军驻港、驻澳部队行使职权。特区政府在必要时，可向中央人民政府请求驻军协助维持社会治安和救助灾害。全国人大常委会还专门制定了《中华人民共和国香港特别行政区驻军法》和《中华人民共和国澳门特别行政区驻军法》来规范驻军事务。香港驻军和澳门驻军，依法履行防备和抵抗侵略、保卫特区的安全、担负防卫勤务、管理军事设施、承办有关的涉外军事事宜等防务职责。

（八）对行政长官和政府主要官员的任免权

按照香港基本法第15条、第45条和48条第5项的规定，中央人民政府任命香港特别行政区行政长官、各司司长及副司长、各局局长、廉政专员、审计署署长、警务处处长、入境事务处处长和海关关长等政府主要官员。按照澳门基本法第15条、第47条和第50条的规定，中央人民政府任免澳门特别行政区行政长官、各司司长、廉政专员、审计长、警察部门主要负责人、海关主要负责人和检察长等主要官员。同时，全国人大常委会还分别任命来自内地和香港、澳门的香港特区和澳门特区基本法委员会的委员。这些重要的人事任免权，连带形成相关的人事考察权、培训权和监督权，成为“一国两制”方针下权力组织体系的重要保障和规制，有不可替代的重要作用。

（九）协调和指导特区与国家其他地区的关系

香港和澳门作为直辖于中央政府的地方行政区域，自不待言会与国家其他地区发生各种各样的联系和交往，形成包括区域合作关系、平等行政区域主体间的各种关系、临近地区的相邻关系、不同司法区域之间的司法合作关系、不同关税地区之间的经贸和税务联系等，需要在“一国两制”前提下区分不同性质用适当的方式加以解决。上述关系不仅包括特别行政区与内地各地方的关系（这与中央和特区关系既有联系又有区别，需要专门提出），也包括香港和澳门两个特别行政区之间的关系（两者分别属于同在中央直辖之下但相互不得干涉对方的地方行政区域），相互之间的区际关系当然可以通过其自主协商加以维持和解决，但作为国家最高权力机构及其常设机关的全国人大及其常委会、作为国家最高行政机关的国务院，在依据宪法和基本法施政过程中，也有必要有能力运用中央的权威加以协调和指导。

特别行政区与台湾的关系，是“一个中国”原则下海峡两岸特殊关系的重要组成部分，既有地方关系的一般性，更有其特殊的政治敏感性。故此，1995年和1999年，时任国务院副总理钱其琛代表国务院分别宣布了处理香港和澳门涉台湾问题的7条基本原则和政策，成为对港澳两个特区具有约束力的重要规则。其中除维持两地间现有各种民间交流关系、保护台湾居民利益并依法允许进出、民间团体和宗教组织在“互不隶属、互不干涉和互相尊重”基础上保持和发展关系外，还专门规定：特区“与台湾地区之间以各种名义进行的官方接触往来、商谈、签署协议和设立机构，须报请中央人民政府批准，或经中央人民政府具体授权，由特别行政区行政长官批准”。

（十）实行紧急状态及战争状态时的必要权力

按照两部基本法第18条第4款，全国人大常委会有权就香港或澳门特区发生本身不能控制的危及国家统一或安全的动乱作出判断并宣布其进入紧急状态，从而由中央人民政府发布命令将有关全国性法律在特区实施。这是国家为了维护国家统一、安全和发展利益，防止发生特区政府不能控制的危及国家统一或安全的动乱而预设的达摩克利斯之剑，是中央机构履行国家职能而采取防范机制和最终处置措施的必要之举，其重要性不言自明。同样可以导致中央政府发布命令将有关全国性法律在特区实施情状的，还有全国人大常委会宣布进入战争状态，这是由国家全局性危险造成的，特别行政区应该责无旁贷地与国家其他地区一起共同承担维护国家安全、荣誉和利益的义务。

上述梳理和分类，符合宪法和基本法的实在法规范，符合法理逻辑。虽然从基本法的各类规定以及实施过程中展现的丰富的动态经验来看，这仍属于初步的、不全面的探索性的研究，但在此基础上前行，理解并遵循现代社会发展规律和国家治理规律，必定能不仅完全明晓国家治理特区的法定职权，而且能将国家管治特区的制度规范和行为方式进一步常态化、法治化，从而为“一国两制”方针下中央和特区关系的日益和谐顺畅、为其进一步的完善和发展作出贡献。

①⑦⑧《“一国两制”在香港特别行政区的实践》白皮书第二部分第一自然段、第二自然段、第二（一）部分第六自然段。

②两部基本法的外文译本，将“中央”翻译作central authorities，提示所指的是国家中央权力，而非单指狭义的中央政府。

③④参见《邓小平文选》（第三卷），北京：人民出版社，1993年，第30、72～76页。

⑤参见肖蔚云主编：《一国两制与香港基本法律制度》，北京：北京大学出版社，1990年，第142～ 152页。

⑥参见王叔文主编：《香港特别行政区基本法导论》，北京：中国民主法制出版社，2006年，第111～131页。

［责任编辑黄树卿］

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1000-7687（2016）03-0032-10

许 昌，澳门理工学院一国两制研究中心教授。