地方人大会议筹备工作制度初探

黄小钫

（中共中央编译局世界发展战略研究部，北京 100032）

地方人大会议筹备工作制度初探

黄小钫

（中共中央编译局世界发展战略研究部，北京 100032）

会议筹备工作，是人民代表大会会议举行前的一项重要工作，涉及到方方面面的内容，工作量大，任务繁重。会议筹备工作的好坏，直接影响人民代表大会会议能否按期举行。会议筹备工作，要严格遵照有关法律法规进行，明确会议筹备工作的机构及其任务、主要内容及其重点、基本程序及其原则，不断增强法律意识和程序意识，提高人民代表大会会议筹备工作的规范化、制度化和科学化水平。

地方人大；地方人大常委会；地方人大会议筹备工作制度

会议筹备工作，是人民代表大会会议举行前的一项重要内容,琐碎复杂，工作量大、任务繁重，包括作出召开代表大会会议的决定、决定代表大会会议召开的时间和地点、确定参加代表大会会议的代表人数和列席代表大会会议的人员规模、起草各项工作报告、召开会前的各种会议及活动和会场的布置与安排等内容。认真做好会议筹备工作，是人民代表大会会议按期和有序举行的前提。明确会议筹备工作的主要内容，理顺会议筹备工作的基本程序，是加强和改进地方人大会议筹备工作的客观要求，是健全和完善地方人大制度建设的重要内容。

一、地方人大会议筹备工作的机构及其职责

地方各级人民代表大会是地方国家权力机关，享有诸多法定的职权，而举行人民代表大会会议是落实其职权的基本方式。在我国，地方人大并不是常年开会，而是一年举行一次大会，遇到特殊情形可临时召开。《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第二十一条规定：“地方各级人民代表大会会议每年至少举行一次。经过五分之一以上代表提议，可以临时召集本级人民代表大会会议。县级以上的地方各级人民代表大会会议由本级人民代表大会常务委员会召集。”[1]据此可知，地方人大常委会作为本级人民代表大会会议的法定召集者，具有明确的法律依据。之所以由本级人大常委会负责召集人民代表大会会议，主要基于两方面的考虑：一是作为人民代表大会的常设机关，本级人大常委会不仅了解全年人大工作的主要任务及重点，而且熟悉人大工作的议事规则和程序；二是与同级党委、本级“一府两院”及相关部门、本级人大代表等保持着密切的工作联系，这有助于举行地方人大会议时获得社会各界的支持和配合。依据《北京市人民代表大会议事规则》第六条规定：“市人民代表大会常务委员会在市人民代表大会会议举行前，进行下列准备工作：决定开会日期；提出会议议程草案；提出主席团和秘书长名单草案，提出国民经济、社会发展计划和财政预算审查委员会以及议案审查委员会等需要设立的委员会的组成人员名单草案；决定列席人员会议人员名单；会议的其他准备事项。”[2]具体而言，地方人大常委会在负责本级人代会会议筹备工作中的职责主要包括三个方面。

首先，制定筹备工作方案并组建会议筹备工作机构。会议筹备方案用于指导开展会议筹备工作，包括会议筹备工作的指导思想、组织领导、筹备期间的工作安排和具体要求。会议筹备工作机构（即筹备领导小组）遵循会议筹备方案的内容开展工作，依惯例成立于代表大会会议举行前一个月（即每年12月份左右），是会议筹备工作的具体组织者和实施者，由组长和副组长若干人组成。其中，组长人选由本级人大常委会副主任兼任，副组长人选按照会议议程和筹备工作的需要确定，包括同级党委（主要是组织部门和宣传部门）、本级人大常委会、本级人民政府及其有关部门等机构的人员。为保障会议筹备工作的顺利开展，会议筹备领导小组下设若干机构，包括秘书组、组织组、会务组、简报组、议案组、计财组、报告修改组、宣传报道组以及保障组，等等，负责具体的工作和任务。各组组长、副组长的人选由人大常委会办公室（厅）提名，报拟任筹备领导小组组长的人大常委会副主任审定。在本级人大预备会议召开后，筹备领导小组转为代表大会会议秘书处，负责办理大会主席团交办的事项和处理会议日常事务，确保会议筹备工作和大会工作的有效衔接，避免工作上可能出现的脱节。

其次，适时召开常委会会议，听取和审议代表大会有关事项。具体而言，主要包括三个方面的内容：一是审议通过代表大会议程草案，大会主席团和秘书长名单草案，计划和财政预算审查委员会、议案审查委员会等组成人员名单草案，各代表团召集人名单草案，提请大会预备会议通过；审议通过大会日程草案、主席团常务主席名单草案，执行主席分组名单草案、各项报告决议表决办法草案、决定议案表决办法草案、决定议案、质询案的截止时间草案等，提请大会主席团第一次会议通过。二是审议关于代表资格的审查报告、本级人民政府有关部门关于代表意见建议办理情况的报告、代表提出议案截止时间的决定草案、大会选举办法草案、提请审议的地方性法规的议案、常委会工作报告稿。三是决定大会列席人员名单、特邀人员名单、旁听人员名单等。例如，2015年12月24日北京市第十四届人大常委会召开了第二十四会议，会议内容涉及市十四届人大四次会议，议题包括：审议表决市十四届人大四次会议议程草案；听取关于市人大常委会向市十四届人大四次会议所作的工作报告的说明；听取市人大常委会、“一府两院”关于2015年市人大代表建议、批评和意见办理情况的报告；审议表决市十四届人大常委会代表资格审查委员会关于个别代表的代表资格的报告；审议表决市十四届人大四次会议主席团和秘书长名单草案，议案审查委员会名单草案；决定市十四届人大四次会议列席人员名单[3]。

最后，发出大会会议通知，组织开展代表会前活动。在常委会会议作出召开人民代表大会会议的决定后，人大常委会办公室要向本级人大代表、本级“一府两院”及有关部门、列席人员等发出会议通知，告知会议召开的时间、地点和建议议程等内容，便于代表和列席会议人员提前安排好本职工作，按时参加人民代表大会会议。与此同时，为使代表提出更多高质量的议案、建议，以及提高代表审议发言质量，充分发挥人大代表的作用，人大常委会还要组织开展会前代表活动。就目前地方人大工作的具体实践来看，会前代表活动主要包括三种形式：一是集中视察活动。集中视察的对象为本级或者下级国家机关和有关单位的工作，视察的内容涉及宪法、法律、行政法规和地方性法规的实施情况，本地区国民经济和社会发展计划、预算的执行情况，本级人民代表大会及其常委会决议、决定的执行情况，本级“一府两院”的工作情况，等等，主要任务是提前了解人民群众关心的热点难点问题，保证人民群众的意见和建议能够有序得到反映。二是代表联系选民活动，就是通过代表信箱和电话、发放意见征求表、走访入户、召开座谈会等方式，广泛收集、整理并反映选民对本地区经济社会发展以及“一府两院”依法行政、公正司法方面的意见和建议，为其提出议案和意见、建议作准备。三是代表团分团活动，主要内容是提前讨论各项工作报告征求意见稿、会议议程及各项名单草案等。

二、地方人大会议筹备工作的基本内容

地方人大会议筹备工作涉及各个方面，但就主要内容而言，大致包括三个方面。

其一，组织工作准备。包括：第一，主席团和秘书长的名单人选，它们由本级人大常委会提出，然后交由各代表团审议，经由预备会议选举产生。第二，主席团常务主席、副秘书长名单。主席团常务主席名单是由主席团第一次会议从主席团成员中推选产生，包括同级党委书记、人大常委会主任和副主任；副秘书长名单是由本级人大主席团决定，负责协助秘书长工作。第三，各代表团团长、副团长名单。代表团团长、副团长由各代表团推选产生，其人选大部分沿用每届人代会第一次会议的名单，除非有的代表团团长调动了职务才会作调整。第四，议案审查委员会组成人员名单以及国民经济、社会发展计划和财政预算审查委员会组成人员名单，它们均由本级人大常委会在代表中提名，经本级人大预备会议通过。第五，代表资格审查委员会名单，其人选由主任会议在常委会组成人员中提名，再由常委会通过。第六，临时党组成员名单，包括同级党委书记、本级人大常委会主任、副主任（中共党员身份），其中，同级党委书记担任临时党组书记，人大常委会主任担任副书记。第七，执行主席成员名单，由主席团常务主席和部分其他主席团成员担任，负责主持当次全体会议的各项议程，处理会议进行中有关事项。第八，列席人员名单。包括“已定”列席人员——即本级人民政府组成人员、人民法院院长和人民检察院检察长及“未定”列席人员——即有关机关、团体负责人和本级人大选举产生的上一级人大代表。第九，特邀列席人员，包括上级人大常委会领导、离退休的历届人大常委会主任、副主任等人员。

其二，文件工作准备。包括：第一，通知类，包括召集人会议通知、代表会前活动的通知、团长会议通知、代表出席会议正式通知、发代表所在单位信函、列席人员会议通知、发综合秘书处各组工作人员借调函、工作人员上会报到通知、大会专题座谈会通知等。第二，会前及大会活动类。会前活动文件包括：会前活动安排表，会议建议议程，主席团及秘书长建议名单，国民经济、社会发展计划和财政预算审查委员会建议名单，议案审查委员会建议名单，各代表团团长、副团长建议名单，临时党支部名单，本级人大常委会工作报告（征求意见稿）和“一府两院”工作报告（征求意见稿），本年度财政预算预计执行情况和下一年度年财政预算草案的报告（征求意见稿）等；大会文件包括：会议须知，会议议程（草案），主席团及秘书长名单（草案）；国民经济、社会发展和财政预算审查委员会名单（草案），议案审查委员会名单（草案），各代表团团长、副团长名单；本级人大常委会工作报告和“一府两院”工作报告，本年度财政预算预计执行情况和下一年度财政预算草案的报告，各项报告附件、会务手册以及代表名册等。第三，请示、讲话、名单类。其中，请示类包括：人大常委会工作报告，会议筹备工作情况报告，党组关于召开人代会的请示，大会临时党组及各团临时党支部的请示等；讲话类包括：召集人会议讲话及各团召集人传达会议精神提纲，同级党委书记在党员代表会上的讲话，主席团会议的主持词等；名单类包括：主席团、秘书长建议名单，常务主席、副秘书长建议名单，代表审议时分团名单，列席人员建议名单，各次主席团会议列席人员以及执行主席分组名单等。

其三，会议工作准备。包括开幕式前的会议和开幕式后的会议。前者包括：代表团召集人会议、代表团全体会议（第一次）、预备会议、党员代表大会会议和主席团会议（第一次）等。后者包括：全体代表大会（3次），主要是听取人大常委会工作报告和“一府两院”工作报告以及表决各项报告和议案等；代表团全体会议或代表团小组会议（3至5次），主要是审议各项工作报告、讨论决议草案和酝酿各项名单等；主席团会议（2至3次），主要是提出各项报告的决议草案，交各代表团审议，并根据各代表团的审议意见提出各项决议草案的表决稿提请大会表决；提出各项候选人名单草案交各代表团酝酿协商，并根据多数代表意见确定正式候选人名单，提请大会选举；听取大会议案审查委员会关于议案审查情况的报告；听取各项报告修改情况的报告等；计划预算审查委员会会议（2次），主要是根据各代表团的审议意见，向主席团提出审查结果报告，经主席团会议讨论后，向大会报告审查情况；议案审查委员会会议（2次），主要是听取大会秘书处组织议案组工作汇报，向主席团提出议案处理意见的报告草案，提请主席团会议讨论通过。

同常规例会不同的是，每届人大一次会议因为涉及选举事项，其任务比较多：一是在新一届人大代表选举完成后，由代表资格审查委员会分别对当选的代表资格进行审查，并听取代表资格审查委员会的审查报告，再对代表资格进行公告。二是拟定选举办法（草案）并进行选举工作，包括选举新一届人大常委会委员主任、副主任、委员；选举“一府两院”领导人以及本行政区域出席上一级人民代表大会的代表。三是提出各项名单（草案），包括主席团和秘书长名单（草案）、议案审查委员会名单（草案）、财政预算审查委员会名单（草案）、代表资格审查委员会名单（草案）以及列席人员名单（草案）等。四是办好代表集中学习培训班，组织新一届代表学习宪法、地方组织法、选举法和代表法等法律，深化对人民代表大会制度的性质、地位和作用的认识，为代表依法履行各项职权奠定坚实的基础。

三、加强和改进地方人大会议筹备工作的几点思考

目前，地方人大会议筹备工作愈来愈规范和有序，保证了人民代表大会会议的顺利召开。当然，地方人大会议筹备工作也存在一些不足：筹备工作缺乏规章制度的指导和规范，影响了筹备工作的程序化水平；会议期间日程安排过于紧凑，影响了代表们的审议质量；筹备工作的保障措施不到位，影响了筹备工作的成效。因此，加强和改进人民代表大会会议的筹备工作，是确保人民代表大会会议有序进行的基本前提。

其一，建议制定一部专门的法律法规，明确会议筹备工作的基本原则、主要程序以及重点内容等，保证会议筹备工作有法可依。目前，《宪法》《全国人民代表大会组织法》以及《全国人民代表大会议事规则》等法律法规对全国人民代表大会会议的筹备工作进行了规定，包括会议筹备工作是由谁召集、何时启动以及筹备哪些内容，等等，为全国人民代表大会会议筹备工作的有序开展提供了法律依据。反观地方人民代表大会会议的筹备工作，仅有《地方组织法》第十二条规定：“县级以上的地方各级人民代表大会会议由本级人民代表大会常务委员会召集。”这一条款只是明确了各级人大常委会是本级人民代表大会会议的召集者，其他方面尚处缺失状态，给地方各级人民代表大会会议的筹备工作带来了诸多不便。虽然一些地方人大出台了有关人民代表大会会议举行的工作程序，内容大同小异，就是将会议的过程划分为会议的筹备工作、大会前的重要会议和活动、会议的举行、会议的其他各项组织与协调工作（或会议的其他组织工作）、会议重要事项的公布和会议闭幕后的工作等五个阶段。但是，每个阶段的具体程序存在较大差异，包括会议的筹备工作。如，有的地方人大规定首先是“作出召开代表大会的决定”，然后“就召开大会的重大事项向区委请示”；而有的首先要求“就有关重大事项向区委请示”，然后“作出成立区人代会会议筹备处的决定”；也有规定首先“制定筹备工作方案，组建筹备工作机构”，而后“就召开代表大会会议的有关事项向市委第一次请示”，没有规定“作出召开代表大会的决定”。这些不一致主要是源于法律规定的缺失。因此，制定一部专门规范人民代表大会会议工作程序的法律，可以使会议筹备工作有法可依、有章可循。

其二，增强法律意识和程序意识，提高会议筹备工作的规范化、制度化和科学化水平。法律性和程序性是人大工作的突出特点，它要求人大依法履行各项职权，按程序办事。会议筹备工作的程序性和法律性主要表现为两个方面：一方面，会议议程??的确定。会议议程是在代表大会召开前两个月左右，由常委会办公厅同“一府两院”协商后提出，交人大常委会主任会议决定后，再提交常委会会议审议，最后在大会开幕前的预备会议上通过。会议议程一旦确定，人民代表大会会议必须依此进行，而不能随意调整议程，否则将影响会议的严肃性和权威性。依据《地方组织法》的相关规定，可以列为人民代表大会议程的事项包括：“审查和批准本行政区域内的国民经济和社会发展计划、预算以及它们执行情况的报告”“听取和审查本级人民代表大会常务委员会的工作报告”“听取和审查本级人民政府和人民法院、人民检察院的工作报告”。但在实践中，“本行政区域内的国民经济和社会发展计划、预算以及它们执行情况的报告”基本是以书面形式印发给代表在分团活动中进行审议的，没有在全体会议上安排作报告，这影响了代表们对各专项工作报告的重视程度。就当前人大的实际工作而言，把“本行政区域内的国民经济和社会发展计划、预算以及执行情况的报告”安排在全体会议上作报告非常必要。另一方面，会议日程的安排。代表大会的日程安排是由常委会办公厅草拟，交常委会主任会议决定。会议日程草案提交大会开幕前的主席团第一次会议通过，再印发给出席会议的代表和列席人员等。作为会议筹备工作的灵魂，会议日程安排是否合理恰当，关系到会议期间各项工作能否如期完成。为此，会议日程的制定“必须周密、严谨，既要符合法定的程序，又要互相衔接具有可操作性，特别是代表大会，除有日程外，还应有供工作人员和小组会议主持人使用的日程明细表”[4]。换而言之，草拟一份会议日程安排表，应该将每天会议应完成的事项明细到具体的时间，以便与会人员知道什么时候在什么地点开什么内容的会，避免出现人找不到会场和会议找不到人的现象。

其三，高度重视会前代表活动，保障代表依法行使职权。改进筹备会议期间的代表工作，要重视会前代表活动。一是积极开展会前代表联系选民活动。地方人大代表都是由原选区选民或原选举单位直接或间接选举产生的，密切联系原选区选民或选举单位，是代表的应有之义。通过代表信箱和电话、发放意见征求表、走访入户、召开座谈会等方式，代表可以广泛收集、整理并反映选民对本地区经济社会发展以及“一府两院”依法行政、公正司法方面的意见和建议，为会议期间的审议工作奠定基础。二是组织好会前集中视察活动。会前代表视察活动也是代表倾听民众呼声、收集民众意愿的一种重要方式，便于代表知情知政，准确地把握社会发展中的热点难点问题，审议好人代会的各项议案及报告，提出高质量的议案、意见和建议等。在视察过程中，人大常委会可以按照代表所从事的工作，或者以某项专题为依据，组建不同的视察组，打破代表小组的界限，鼓励代表参加不同组的视察活动，充分发挥各个代表各自的专业优势，促进不同代表团代表之间的交流。三是开展好会前代表团分团活动。开展分团活动，让代表预先对人代会审议的工作报告（征求意见稿）进行讨论，将意见、建议提前反映到各项工作报告中，供“一府两院”有关部门工作人员进行研究，吸收到工作报告征求意见稿中，增强各项工作报告的民意基础。四是积极组织并安排部分代表与“一府两院”部门负责人举行座谈会，开展代表对“一府两院”部门的询问活动，为代表履职提供平台，使代表们的意见得到充分的表达，促进地方人大会议质量的提高。五是及时将开会的时间、地点以及议程等提前告知代表，以便代表提前做好安排，妥善安排好本职工作与代表工作。

其四，做好各方面的协调和沟通工作，保障代表大会会议的顺利举行。举行人民代表大会会议，是各地政治生活中的一件大事，因此，人民代表大会会议取得圆满成功，既需要人大自身的高度重视，还需要党委、政府、人民法院、人民检察院、工青妇等组织和团体的支持与配合。首先，要始终坚持党的领导，保证会议筹备工作在同级党委的领导下有序开展。坚持党的领导，是做好会议筹备工作的根本，它要求会议筹备工作中的重大事项和问题，如会议时间的安排、会议议程的确定、会议各项名单的拟定等，必须及时向同级党委报告和请示，使党委能够第一时间掌握会议筹备工作的进展程度。遇到有选举事项时，要确保党的意图得到贯彻落实。同时，大会开幕式前成立临时党组，各代表团成立临时党支部，确保大会的各项工作在党的直接领导下开展。其次，要积极与“一府两院”有关部门进行沟通，争取支持和保障。审议“一府两院”工作报告，是人大监督“一府两院”及相关部门工作的基本形式。在会议筹备工作中，要及时通知并督促“一府两院”做好工作报告的起草工作，并要求“一府两院”有关负责人按时参加会前代表活动，认真听取代表对各项工作报告征求意见稿的意见和建议并进行整理和吸收，进一步修改和完善各项工作报告。最后，要与工青妇等社会组织进行协调，以获得他们的理解和配合。《地方组织法》明确规定“有关机关、团体负责人，经本级人大常委会决定，可以列席本级人代会。”其中，“有关团体负责人”就是指工会、共青团、妇联等人民团体和其他需要列席人大会议的群众团体负责人[5]。工青妇等社会团体负责人列席人民代表大会，既有助于人民代表大会会议通过的法律和作出的决定、决议吸收民意民智，亦便于了解人大通过的法律和决定、决议，深化对人大制度的认识，树立人民代表大会制度的权威。

[1]中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法[M].北京：法律出版社，2015：12.

[2]北京市人大常委会办公厅，编.北京市人民代表大会常务委员会文献资料汇编[M].北京：北京出版社，2007：1376.

[3]北京市第十四届人民代表大会常务委员会第二十四次会议日程[EB/OL]. [2015-12-22].http://www.bjrd.gov.cn/zt/cwhzt1424/hyrc/201512/t2015 1222_156934.html.

[4]王云奇.地方人大会务操作手册[M].北京：中国民主法制出版社，2006：21.

[5]田必耀.解析地方人大会议“列席权”[J].人大研究，2005（6）：14-16.

（责任编辑：张群喜）

On Local People’sCongressPreparation Work System

HUANG Xiaofang
（DepartmentofGlobal DevelopmentStrategy,Central CompilationandTranslationBureau,Beijing100032,China）

Preparation work is very important for people’s congress and involves many aspects.It determines if people’s congress can be held on schedule.It should be done in strict accordance with relevant laws and rules.In order tomake it standard,systematic and scientific,we should fix the unit responsible for preparation work and its duty,the contents,important points,basic procedures,and principle of the congress,and strengthen legal and procedural consciousness.

local people’s congress;standing committee of local people’s congress;local people’s congress preparationwork system

D624

A

1674-9014（2016）02-0042-05

2015-12-13

北京市哲学社会科学规划项目“区县人民代表大会行使法定职权的状况研究”（08BaKD057）。

黄小钫，男，江西赣县人，中共中央编译局世界发展战略研究部博士后，中共北京市委党校政治学教研部副教授，博士，研究方向为人大制度和基层民主。