“多规分立”走向“多规融合”的要点与目标模式

王 皎

(浙江博慧土地规划设计有限公司，浙江绍兴 311899)



“多规分立”走向“多规融合”的要点与目标模式

王 皎

(浙江博慧土地规划设计有限公司，浙江绍兴 311899)

规划的分立有其历史必然性和阶段合理性，但面对现存规划，尤其是空间规划之间存在的内容重复、管控交叉、实施困难等问题，规划无论从技术层面还是效用发挥方面，都对融合具有迫切性。总结了上海、广州、重庆等地“多规融合”的实践经验，深入解析了“多规融合”的相关要点，提出了“一本规划、一张蓝图、一套体系、一个平台”的“多规合一”目标模式以及相关建议。

规划；多规分立；多规融合

规划是个人或组织制定的比较全面长远的发展计划，是对未来整体性、长期性、基本性问题的思考和考量，设计未来整套行动的方案[1]。其主体主要是国家政府，也包括企业和社团，还包括国际经济组织等。在我国，有安排整个经济社会发展的国民经济发展规划，有整合区域资源的区域发展规划、城乡发展规划，有指导资源利用的土地利用规划、林业发展规划、水资源规划等，涵盖社会各领域各部门，是各项工作顺利推进的主要依据。

当前，我国规划种类繁多，体系复杂。这些规划在分类上，有发展规划、空间规划[2]；在层级上，有总体规划、分区规划、专项规划等。根据城市规划学会的统计，我国经法律授权编制的规划至少有83种，除此之外还有各相关部门编制的行业规划和地方政府编制的各类地方性规划等，导致规划之间存在不少内容交叉、管控重叠的问题，其中，又因我国有限的空间资源和日益增长的空间需求矛盾深化，以国民经济与社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划、环境功能区划等为代表的涉及空间资源利用的规划矛盾尤为突出。这类规划在多年的发展和完善中，从自身发展目标和部门职责出发，不断完善规划管控内容，自成体系，却忽视了规划本该形成一个协调整体，共同服务于国家经济社会发展目标。规划间冲突频频，实施困难，使人们不得不考虑如何将现下分立但联系紧密的这些空间规划进行融合，从而减少规划间不必要的矛盾，精简规划体系，降低实施成本。

1 “多规分立”走向“多规融合”的时代背景

1.1 “多规分立”的历史必然性 我国现行的“多规分立”的规划体系有其存在的客观历史必然性。新中国成立初期，百废待兴，我国借鉴苏联模式编制国民经济计划，以体现工业项目的建设安排与工业体系的构建为主要内容，同期编制的城市规划也服务于此时的主题建设，关注国家重大建设项目的安排与相关配套设施的建设[3]。二者的协同规划在新中国成立初期指导经济社会发展建设取得了良好成效。

改革开放以后，国家发展重点逐渐向“以经济建设为中心”转移，国民经济计划与城市规划的范围得以拓展[4]。此时，国土的开发与整治开始被重视，并于1985年开始首次编制了《全国国土总体规划纲要(1985-2020年)》。此后，随着规划地位的提升与相关体制的完善，多部门开始在各自领域编制适合自身管理要求的规划，并在一定时期内，对空间、资源的合理利用，部门工作的有序开展以及社会经济各项活动的规范方面起到了积极作用。

1.2 “多规融合”的现实迫切性 规划是一个综合性很强的复杂体系，其发展和完善的过程是调控内容不断扩充和深化的过程。规划内容的扩充使部门间重复和交叉的内容增多，而深度的延伸使不同的规划形成了各自不同的专业要求和技术标准，进而阻碍了部门间有效沟通与协调，曾经行之有效的规划体系开始遭遇各种矛盾和低效调控问题的挑战。

在技术层面，各类规划因发展目标、发展历程、理论依据、技术路线与方法、审查规则、执行方式与力度、管控要求、监管措施等多方面的差异，致使规划在基础数据收集、编制方法、成果结构、审查要求、实施细则、监管体制中存在不同程度的差异。当规划内容涉及相同或相似的领域时，相互协调就显得十分困难。在现实工作中，规划的编制、实施、管理、监督费时费力，需要规划主管部门耗费大量精力，并联合相关单位，调动社会多方资源协同合作才能完成，成本极高，而内容高度相关或相同的规划一再重复编制，是对人力、物力、财力的极大浪费，非常有必要重构当前的规划体系，研究“多规融合”的可实现途径。

在规划的调控作用方面，经过多年的实施与总结，人们对规划的认识进一步深化，规划的作用也不断提升。各规划所涉及的内容由单一的保障建设向保护耕地、保障生态、促进发展的综合模式转变，致使多个规划会对同一地区或同类资源存在不同的引导和设想，这不仅给规划的实施带来困难，也让资源的合理利用成为口号，更让规划成为“墙上挂挂”的摆设。当前，在着力推进新型城镇化建设的背景下，资源的节约集约利用被高度重视，空间的合理布局和有效利用也上升为区域战略，因此，规划若只停留在部门间的衔接和协调上已不能满足现实需要。

2 “多规融合”实践与经验

关于“多规融合”的实践尝试，早在2008年上海、广东、重庆等地就已相继开展，并在规划的体制、体系、内容等方面进行了不同程度的探索。

2.1 体制改革：上海 上海的“多规融合”实践首先从土地规划和城市规划融合开始。在新一轮土地规划修编时期，就将原国土资源局和规划局合并，成为规划和国土资源管理局，从而确保“两规”能充分衔接，率先实现“两规合一”。其总体思路是：由城市规划确定空间结构、发展方向、布局优化，同时依据上级下达的土地规划指标，落实建设用地规模与基本农田保护任务。空间上通过划定规划建设用地控制线、产业区块控制线、基本农田保护控制线进行统一管控[5]。

2.2 体系创新：广州 广州的多规融合实践是在各规划之上编制了一个综合性的指导规划，即《广州城市总体发展战略规划(2010-2020年)》，初步实现了主体功能区划、城市总体规划与土地利用总体规划的合一。之后为试点“三规合一”，广州在市级层面设立了工作领导小组，专门负责推进“三规合一”工作，并形成 “市区互动、三上三下”的工作机制，通过部门协调的方式整理安排重点项目[6]。

2.3 内容创新：重庆 重庆市的多规融合实践，是通过各部门不断协调与沟通的工作机制，形成了具有综合性规划性质的国民经济与社会发展规划，继而编制与之内容协调的相关部门规划，即由重庆发改委主导提出了“四规叠合”的概念，将产业发展规划、城乡总体规划、土地利用总体规划和生态环境保护规划进行叠合，整合成经济和社会发展总体规划[7]。

除此之外，近年来在国家和多部委的倡导下，多省份和地区也积极开展了多规融合的试点和实践，积累了大量理论和实践经验，规划融合也从以前只注重强调各项规划的内容协同到现在呈现出叠加、合一等多种模式。由于法律、制度等保障体系尚未完全建立，多规融合的工作、技术路线也未统一，这项工作目前仍处在试点阶段。

3 “多规融合”的要点

在经济社会发展新常态下，“多规融合”被寄予厚望，其顺利开展并实施，势必进一步提升我国现有规划管控水平，为规划体系的顶层设计、规划体制创新、管理制度改革提供更加丰富的理论和实践经验，应给予高度重视，而在融合过程中，一些要点也值得关注。

3.1 “多规融合”的目标导向 首先，通过合理可行的方式进行“多规融合”，要尽量解决困扰多年的规划间各自为阵、互不协调以及在实施和管理中出现的各类问题。其次，在贯彻底线思维下，利用有效的融合方式，依靠先进的信息化技术手段，对规划体系进行重构，管理制度进行梳理，规划内容进行精炼，达到优化规划结构、规范空间开发秩序、合理分配利用资源的目的。其三，在理论与技术的研究中，同时积极配合推动各部门内部管理体制的革新，提高政府的行政办事效率，减少部门间的矛盾与摩擦，使规划更“接地气”，实施更加便利，保障国民经济各项事业高效运行。

3.2 “多规融合”形式的追求 “多规融合”追求的不是简单的规划合并，而是针对经济社会发展的不同阶段，在统一的目标和发展战略的指导下，充分协调人口、资源、环境、地区均衡等因素后，设计而成的一个调控与管理的总体框架，这个框架是一个全新的规划形式，有别于现有的任何规划，并不会是某一类规划的改版或升级版，其涉及的制定、实施、管理、监督等制度都需有相应的配套措施。

3.3 “多规融合”深度的把握 多个规划融合成为综合规划，“度”的把握很关键。什么可以融合，什么不需要融合，融合到什么程度都要有明确的认识。一般而言，规划的原则要求、目标定位、底线管控等内容可由综合规划确定；每个规划所涉及的特有专业领域或难以替代的部分仍由各职能部门在统一规划的基础上进一步细化和深入，形成综合规划的下级规划或专项规划。以土地利用总体规划为例，对于土地规划的指导思想、战略目标、耕地保有量、基本农田保护面积、建设用地规模等约束性指标、“三线四区”的确定、主要土地用途分区等可在综合规划集中体现；对农用地，尤其是基本农田的具体管控要求，耕地动态平衡、“占水补水”等实施细则，新增建设用地时序安排和城乡增减挂钩操作要求，土地开发、复垦、整理等重大土地整治项目的具体安排与实施等内容，可不在综合规划中全面展开体现。

3.4 “多规融合”类型的选择 由于多年形成的规划分立和管理上的条块分割，各类规划已然形成了一套比较完整的规划体系。就土地规划而言，可分为土地利用总体规划、土地利用详细规划和专项规划，其中土地利用总体规划又是由国家、省、市、县、乡5级规划体系所构成的[8]。多规融合中所指的“多规”并不意味着把某一类规划体系的所有规划都纳入融合范畴，这就需要根据实际对融合的规划类型进行选择。一般而言，详细规划和专项规划由于是非强制性且更具专业性，相较于总体规划，暂不具有融合的强烈诉求。总体规划因层级不同，发挥的作用和管控方式有所不同，层级越高，宏观性、综合性越强，规划间矛盾产生频繁，影响也更加广泛，融合需求更迫切；规划层级越低，地方性和个性化要求较多，涉及实际的管理和操控程度高，现阶段融合难度较大。因此，规划融合中对规划类型的选择宜优先对高层级总体规划类进行融合较符合实际，也更具操作性。

4 “多规融合”的目标模式选择

“多规融合”的实践形式有多种，最终目标是要实现“多规合一”，即形成“一本规划、一张蓝图、一套体系、一个平台”。

4.1 “一本规划” 规划执行混乱源头在于规划众多、多头调控。“多规合一”形成“一本规划”，可统一规划目标、调控方向，通过对规划功能定位、职责内容等方面的梳理，确定共同遵守、协同实施的规划条款。

4.2 “一张蓝图” 规划间的主要矛盾体现在空间资源的利用，即对空间功能分区的划分与管制存在严重不一致。要实现对空间资源的高效合理使用，统筹空间资源配置，就必须形成以空间资源开发利用为核心的“一张图”。在确保生态红线、永久基本农田保护红线、城市开发边界等底线的前提下，统一和优化现行空间格局，明确功能分区和管制措施。

4.3 “一套体系” “多规合一”的规划纳入了各项规划发展宗旨和主要原则，具有综合性、战略性、统领性，不同于更具专业性的原规划，因此，“一本规划”难以代替原各规划的所有职能。“一本规划”的落实还需要配以专项规划，形成一套以“一本规划”为统领的规划体系。

4.4 “一个平台” 规划编制部门间多年各自为政形成的壁垒导致各部门内基础数据信息大部分只在部门内流通，且统计数据的方法和口径也不尽相同，在此基础上形成的政策和决定也难免会与其他部门产生矛盾。通过一个信息共享平台的建立，可将各类完整且适时更新的数据统一在一个平台内进行管理，为规划的制定以及其他各项决策的提出提供全面、准确的基础数据。

5 结论与建议

5.1 结论 综上所述，“多规融合”是现阶段规划发展的必然趋势，是规划发展过程中又一次创新举措，通过“一本规划、一张蓝图、一套体系、一个平台”目标模式的构建，实际上是用“多规合一”的方式，整合现有规划，主要是空间规划，尽可能解决现行规划制定和实施中存在的问题，使规划更好地适应社会发展。但由于规划是一个复杂的系统，涉及范围广、影响大，“多规合一”这项工作必须循序渐进，稳步推动，同时也需要相关的政策和制度提供支持与保障。

5.2 建议 规划是一门技术，是一种手段，是政府或部门行使职权的纲领和指导，是为政府能顺利开展各项国民经济社会工作服务的，依附于政府职责而存在，国家既然赋予政府某项职责，必然需要有完成这项职责的规划，因此“多规合一”的前提需要理顺各部门职责，同类型、相似职责的机构或部门建议整理合并。

关于“多规合一”的相关法律、制度等也要适时跟上，否则最终的结果很可能只是在繁杂的规划体系内再新添一个综合规划，对我国的规划工作创新改革无实质意义。只有法律赋予了其权威的地位，明确与其他规划的关系，并有严格的制度保障，才能名正言顺地在各部门顺利开展。

“多规合一”这项改革工作要做好，平衡的把握很关键。一是政府和市场管理边界的平衡，在设置政府管理底线的同时尽可能发挥市场作用进行资源配置；二是中央和地方政府与部门之间的平衡，在长远发展和经济社会绩效中，尽可能化解中央与地方的矛盾，处理好保护与发展的关系。

[1] 张可云，赵秋喜，王舒勃.关于我国未来规划体系的改进问题思考[J].天府新论,2004(1)：36-39.

[2] 王向东，刘卫东.中国空间规划体系：现状、问题与重构[J].经济地理，2012(5)：7-15.

[3] 孟鹏，冯广京，吴大放，等.“多规冲突”根源与“多规融合”原则：基于“土地利用冲突与‘多规融合’研讨会” 的思考[J].中国土地科学，2015(8)：3-9.

[4] 顾朝林.论中国“多规”分立及其演化与融合问题[J].地理研究，2015(4)：601-613.

[5] 胡俊.规划的变革与变革的规划：上海城市规划与土地利用规划“两规合一”的实践与思考[J].城市规划，2010(6)：20-25.

[6] 赖寿华，黄慧明，陈嘉平，等.从技术创新到制度创新河源、云浮、广州“三规合一”实践与思考规合[J].城市规划学刊，2013(5)：63-68.

[7] 余颖，王芳，何波.城乡统筹视野下推进“多规协同”的重庆实践[J].规划师，2015(2)：52-56.

[8] 王万茂，韩桐魁.土地利用规划学[M].北京：中国农业出版社，2002：21-22.

Points and the Target Mode of Multiple Plans from Separation to Integration

WANG Jiao

(Zhejiang Perfect Land Planning and Design Co. Ltd., Shaoxing, Zhejiang 311899)

Multiple plans separation was existence in historical necessity and with reasons. In the face of existing plans, especially spatial planning, there are many problems like content repetition, control crossover, implementation difficulties. All of those induce the urgency of multiple plans integration, no matter the urgency from technology or utility. The experiences of Shanghai, Guangzhou, Chongqing in multiple plans integration were summarized, key points were analyzed, mode of “One Plan, One Map, One System, One Platform”and suggestions were proposed.

Plan; Multiple plans separation; Multiple plans integration

王皎(1983- )，女，重庆人，工程师，硕士，从事土地利用与规划研究。

2016-08-19

F 301.2

A

0517-6611(2016)28-0200-03