我国对外援助阶段性转折的新形势与新思维

■　李　宁　华中科技大学



我国对外援助阶段性转折的新形势与新思维

■李宁华中科技大学

习近平主席自2015年12月参加中非论坛约翰内斯堡峰会到今年初的中东三国之行，又一次从最高层次上向国际社会阐释了“合作共赢、共同发展”的新时期外交理念，推动了“一带一路”的国际合作构想，为携手非洲、中东共同描绘新的合作蓝图，为增进世界和平稳定经济繁荣注入了强大的正能量。

习主席的高端首脑外交，在世界范围跨越巨大的文化和意识形态鸿沟，联合最广泛的共同利益和战略，取得了非凡的外交成果，赢得了广泛的国际赞誉。同时，在动荡复杂的世界局势中，极大拓展了我国的战略空间，为开拓更加广泛的国际合作提供了强大的价值观指导。中国的国际援助是我对外工作的重要部分，建国以来对促进我在国际上广交朋友、巩固国际地位起到了十分积极的历史作用。在当前形势下，如何促进对外援助的新发展，也是落实习主席新时期外交理念的重要一环。

一、我国对外援助阶段性转折的新形势

2014年3月，对外援助主管部门商务部正式启动全面深化对外援助管理体制改革的工作，围绕对外援助的管理、实施、监督等方面进行了一系列深化改革，这标志着我国对外援助工作进入了一个新的发展阶段。援助的阶段性转折有其深刻的国际、国内背景形势。

（一）国际方面

美国相对衰落，现行国际秩序开始进入由治而乱的周期。与此同时，经过数十年的高速发展，我国已成为世界第二大经济体，综合国力极大提高，国际影响力与日俱增，与上世纪六七十年代相比已是翻天覆地的变化，但面临的外部压力也更加严峻。第一，我国工业化进程与经济全球化深度融合，已经形成国内外双向传导机制，国内政策的影响力随着贸易与投资远达世界各个角落，同样，其他地区的政治经济波动也反向传导至国内。如果只顾低头搞好自己的事已经不行了，唯有同时把握好国际国内两个大局才可确保顺利发展。其二，几十年的辛勤劳动建设积累起巨大的国民财富，也引起强烈的猜忌和防范，国际竞争越加复杂激烈，使我国面临从未有过的战略局面。回顾以往的历史，战乱往往不是因为贫穷，而是因为富饶。无数的历史都可以证明，在一种既有秩序之中，身居主角其次的一方，往往是最危险的，也最易受猜忌和打击。远如英国与新兴帝国俄、德的争霸，以及对后起之秀美国的防范；近如美国对德国、日本崛起的限制与削弱，和对苏联的冷战与打击。

当今的历史舞台上，主角依然是美国，奥巴马总统已经宣布，美国的目标是再领导世界一百年。从美国的角度看，近年来战略重心东移的声音始终不断，亚太再平衡、加强美日军事同盟、TPP等政治军事经济各方面的布局早已开始；而从中国的角度分析，虽然我始终坚持走永不称霸、和平发展的道路，但是匹夫无罪，怀璧其罪。另一方面，与当年相比，我国今日已再无任何战略屏障可以凭籍，危机感和使命感迫使我在对外工作中必须时刻保持清醒，站稳脚跟，积极有为。

（二）国内方面

新的形势迫使我国对外援助管理体制亟待深化统合，进一步形成合力。国际援助业务是一项复杂的系统管理工程，涉及外交、经济、法律、工程、贸易、金融等诸多领域，由国务院政府主管部门主导，在总的对外战略方针指导下多个专业部门的按照各自分工协调共同实施。从过程管理的角度，按照多学科融合的方法综合分析，对外援助的管理体系可分为四大体系，一是政策目标管理体系，二是项目实施过程管理体系，三是成本预算管理体系，四是援助效果评价管理体系。由于各体系之间相互交叉影响，不同法律之间也各有自己的程序和侧重，因此在各自的约束力不等的情况下，定量管理的专业领域目标与定性衡量的宏观战略目标往往不相协调，使得援助的及时性、针对性和总体效果受到削弱。上述国内外多重的复杂因素使得对外援助领域迫切需要进一步深化改革。

另一方面，我国经济发展已经进入到“新常态”，过去30年的经济的高速发展固然取得了较大的成就，但也带来了许多深层次的问题，包括国内扶贫问题、产业过剩问题、城市发展问题、环境治理问题等等，解决这些问题都需要花费极大的代价；同时，加上美国与日本联手打压“中国崛起”的势力日益嚣张，也使我国的国防安全面临更多的压力。在这种新形势下，扩大国际援助也会面临很多实际问题和思想观念上阻力，这更需要我们在对外援助问题上有长远的目标和新的思维。

二、我国对外援助阶段性转折的指导思想

对外援助转折阶段的指导思想就是贯彻落实习近平主席的新时期外交理念。自十八大以来，习总书记亲自在多个国际场合阐释了“合作共赢，共同发展”、“命运共同体”等新时期外交理念，以最大公约数构筑国际伙伴关系同心圆，“一带一路”、亚洲基础设施开发银行、国际产能合作等都是其中重要的战略组成部分。

新时期外交理念以及互利共赢开放战略的内容十分丰富，包含许多新的内涵，其中“合作共赢，共同发展”、“命运共同体”等理念的一个主要内涵特征就是共生的观念，这一观念具有鲜明的价值观意义和现实战略意义。

第一，共生观念为中美竞争提供一种零和博弈之外的现实选择。我国成为世界第二大经济体的现实，已使中美之间客观上进入零和博弈的困局之中。无论是在缩小差距时期，还是未来赶上甚至超过的阶段，美国对我国的排挤与打压必将越来越激烈。虽然我国在经济实力方面可能很快缩小与美国的差距，但在综合实力方面却仍与美国有巨大差距，因此我在对美的大国竞争中处于弱势的局面将长期存在。习主席近期提出中美之间要防止修昔底德陷阱，建立新型大国关系的倡议正是基于中美零和竞争的严峻现实提出的思路。共生观念的适用条件有二，一是深度融合的经济现状使双方互相难以避免，必须共同存在。相互一举一动都会影响到对方，各自国内的问题本身就是国际问题，此时谋求共生对于双方来说是两害相权取其轻，力求避免最坏结果的一种选择。二是在零和博弈的大局前提下，仍可积极寻找双方的共同利益，比如地区安全、恐怖主义、全球变暖、互联网等国际公共环境方面，合作的利益大于竞争。对中国而言，保持自身稳定并继续缩小与强势对手的差距应该是较为现实的战略选择。

第二，共生观念为大国的发展模式提供了一种价值观思想。除与美国的零和博弈困局之外，日本等原来始终轻视我们的国家也很难短期内接受被超过的现实，但对其他国家而言，尤其在发展中国家的普通民众眼中，中国的基础设施建设加工业化的发展模式具有明显的示范效应。但是任何一种发展模式，必须有相应的价值观理念，也就是多数受益的价值视角，否则就不是一种成功的模式。比如日本虽然早已是发达国家，但是其始终只是经济单项发达，在政治军事方面没有独立性，因此也并不具有可广泛接受的道德感召力。相比而言，美国和前苏联则分别以各自的价值观主导综合国力发展，构筑了两种发展模式并被其他国家模仿。十八大以来，习主席提出“合作共赢，共同发展”新时期外交理念，为中国发展模式走向世界提供了的核心价值观指导，其丰富的内涵思想为解决我国进一步开放过程中与其他国家的利益冲突提供了方向性的指导思想。相比于中美之间全方位的大国竞争，其他国家与我国之间多数为贸易方面等单项的局部竞争，相互间谋求共生共存的共同发展利益远大于矛盾冲突。尤其是在我国当前海外利益日益增多，亿万人员的海外安全迫切需要得到维护的情况下，更多的承担国际治理义务和提供国际社会中的公共产品必将成为新时期外交工作的重要方向，也将是提升中国发展模式的道德感召力的最好渠道之一。

第三，共生观点为解除对国际援助的质疑提供了一种新依据。国际援助支出一般属于一国的公共财政支出范围，公共财政支出通常理解为由公共财政收入负担的，为解决市场失灵而由政府投入市场的，有利于增进全体社会福利的经济资源使用。而国际援助支出，将原本可以用来增进本国全体社会福利的经济资源用于其他国家的社会经济各项用途，对援助提供国来说，此项公共财政支出并不直接给援助国带来经济效益，如果用私人投资概念中的投入产出比来衡量，国际援助支出属于零回报的资源使用，换言之，国际援助没有直接增进本国人民的社会福利，国际援助行为不符合基本经济人的假设原则，相反，却减少了本可以用来增进本国社会福利的经济资源。针对这一问题，在一些西方国家的国际援助实践中，也常常成为国会拨款讨论议题的焦点。同时，近年来，我国的对外援助政策也时常受到国内舆论的质疑，一些较为激烈的观点提出我国的对外援助不但没有什么效果，甚至认为针对某些国家的援助已经违背了我国人民能够认可的价值观原则，而政府在实施此类援助时也同样十分谨慎，从指导思想和舆论引导上，均提不出合理的理论依据，长期以来始终处于较为尴尬的境地。十八大以来，习主席一再提出的“合作共赢，共同发展”的新时期外交理念，正是指导对外援助工作转折阶段改革的长远方针。实施这一方针的长远目标就是要推动人类“利益共同体”、“命运共同体”的实施。运用这种共生观点对国际援助的解释在政策上的意义在于：一是明确了国际援助双方是互利共生的，这种共生首先在于巩固了双方的利益联系；二是在于培育了双方的价值观理念，增进了愿景对接，共同的价值观才是链接彼此的真正纽带；三是在于为援助双方开拓了进一步合作的广阔空间，并形成更紧密的政治经济利益共同体奠定了基础。四是为援助工作的效果评价提供了理论依据，凡是符合共生效应理论的国际援助都是有效援助。

三、我国对外援助阶段性转折需要有新的理论思维

二战以来的国际援助实践表明，西方国家的国际援助利益驱动，主要出于其政治利益考量，这与西方主流的援助理论很大关系。摩根索的国家利益理论在西方援助理论中占据主要位置，他在《对外援助的政治理论》一文中认为，对外援助本质都是政治性的,主要目标都是促进和保护国家利益，所以,在对外援助的旗帜下并没有更高的道德原则。在这方面，除摩根索之外，著名经济学家钱纳里的“双缺口”理论，也有较为深入的理论分析。但无论是摩根索还是钱纳里的理论，在战略思想层面，均同样属于针对一城一地得失的分析，着眼于短期、局部的效果，或者从援助国角度分析，或者从受援国角度分析，均缺乏对援助双方所处的共同环境、共同需求，以及援助对双方产生的共同影响方面进行深入的分析。而遵循共生效应理论的新思维则完全可以补充这一不足。所谓共生效应理论，是基于自然界普遍存在个体生物之间的共生现象的客观认识，随着自然科学的进步，对世界本质规律的认识不断发展。自然界相互依存的共生现象普遍存在，反映了共同进化的生存选择；同样，共生现象也有其特定的存在环境和必要条件。共生现象形成特定结构的共生组织，共生组织成员原本各自处于食物链的不同位置，其各自在食物链中的位置是自然与生物种群双向选择的结果，但形成共生组织之后，共生组织成员之间的关系发生了变化，变成了各自以对方的生存存在为自己生存存在的基础，一方的消失必将会使得另一方受到生存威胁。这个情况下，共生组织本身与外部的自然环境又形成了新的食物链关系。

生物领域的共生现象并不能原封不动的照搬到社会经济领域中，但在社会经济领域中确实存在类似的共生效应。比如区域一体化组织，在其成员内部之间，可以形成资源共享、优势互补，其互补效应取决于成员各方互补方式和互补强度，互补方式指共生组织成员相互结构形态关系。共生关系的利益机制在于以下几点：一是在组织内部之间降低了交易成本；二是提高了组织成员对外部的竞争优势；三是共生关系扩展了组织成员共同的发展空间。但是这种共生组织的形成却需要具备一定的条件，其一，是成员之间需要利益关系纽带，其二，是相互在资源上各有优势，这种资源的各自优势，除经济资源外，更需要价值选择和思想观念方面的差异性和多样性优势。

按照共生效应理论，当具备共生条件时，双边援助的双方可以形成共生关系组织，此时，援助即是启动并且维持这一共生组织的利益纽带；在这一共生组织中，受援国和援助国均受到共生效应的利益驱动，这与来自于市场的利益驱动不同，也不完全是内部交易成本降低和对外竞争优势增进的结果，而更多是相互的价值观念交流和共生空间扩大带来的潜在利益，对观念多样性的需求是人类进步的源泉，是意识形态、价值观的比较、补充和储备。处于相对比较优势的国家，将会或得到价值观扩散的机会，而相对弱势的国家，则相应丰富了不足。在这一过程中，即使不伴随贸易和投资，也同样会提高双方的生存能力。因为国际援助所带来的共生效应利益是一种可增强双方生存可能性的战略利益，这种利益，与按照“个体利益最大化”进行选择的效果不同。如果以战略的角度分析，可以视同于围棋策略中的“势子”，开局时远远的抛下一子，到中后局方可见其联系与作用。共生效应与“个体利益最大化”是两种不同的价值观念，如果将这两种价值观念进行比较，正如围棋策略有不同的利益追求层次，有着眼于力胜者，有着眼于势胜者，也有着眼于道胜者。

按照共生效应理论的分析，在援助国与受援国之间，凡是双方具备共生条件的，能形成共生组织关系的，各自均有相对独立比较优势资源等几方面条件时，实施国际援助是有效的国际援助。相反，不具备上述几方面条件，或者当条件发生变化时，则是无效的国际援助。以此来分析我国历史上的援助可以发现，二十世纪六十年代我国对非洲为摆脱西方殖民统治而独立的民族国家进行的援助符合上述的共生条件，是有效的国际援助。对阿尔巴尼亚和对越南的援助则与之不同，当中苏关系恶化时期，对阿尔巴尼亚的援助使我国与阿尔巴尼亚之间形成政治资源上的优势互补，使两国在国际战略上形成具有共生效应的共生组织关系；同样，当中美关系严重对立时，对越南的援助使我国与越南之间形成军事资源上的优势互补，同样使两国在国际战略上形成共生组织形态，这种时期我国对两国的国际援助是有效的。但是当国际局势发生变化，中美关系缓和之后，上述的相对资源互补优势消失，共生效应条件不复存在，共生组织关系解体，援助有效性随之大大降低，国际援助与共生效应的直接因果关系得到充分体现。这一共生效应理论的新思维，不仅使我国在那一时期的国际援助政策动因得到了合理解释，而且，也充分说明在我国对外援助转折中需要进一步确立这一新思维。

我国的对外援助工作，长期处于实践大于理论的情况。所谓理论思维，就是一个价值评价体系和政策指导思路，这个体系应该能够说明并且证明我国对外援助工作是有价值的，是值得付出国家财政资源去运作实施的。有了这样一个理论思维，这样一个体系，就能解决以下几方面的疑问。一是解决国内社会舆论的怀疑态度，使民众普遍认为我国的国际援助是有利于我国长远利益的。国际援助本是一项光明的事业，但由于长期以来在实施过程中的保密意识，使得国内社会舆论无法正面接触和了解其真实面貌，难免有诸多的猜疑和不理解。二是解决国际上的一些质疑，使受援国和其他国家对我国的国际援助行为有一个正面的认可。目前我国对外宣传中强调我国的国际援助主要有两个方面，人道主义援助和不附加任何政治条件的无偿援助。但对在这两种之外的更多的援助行为则难以提出合理的理论解释。三是努力站在一个道义的制高点，力争在国际政治新经济秩序形成过程中增强我国的话语权。随着发展中国家实力的不断增强，以美国为首的西方国家集团主导的国际政治经济秩序不断变化，弱小国家往往通过国际多边机制发出各种诉求，而且迫切希望中国能够代表他们的利益，但长期以来，我国在这个舞台上的声音往往不够清晰。原因有很多，其中重要原因很可能与我国在国际援助中缺少战略远见，缺少符合实际的理论思维有很大关系。

总的来看，随着我国国际地位的不断上升，我国对外援助已进入到一个阶段性转折的新时期。未来一段时期，我国在实现“两个一百年”奋斗目标、中华民族伟大复兴的大局下，国际国内的形势都会十分复杂，如何维护好我国的大国地位，如何建立良好的国际关系并进一步改善周边外部环境？都具有重要的战略意义。而我国对外援助作为国家对外政策工具，在积极参与国际治理和提供国际公共产品方面，在维护我日益增长的海外利益和人员安全方面，在建立公平公正合理的国际秩序、提高中国模式的道德感召力方面，都将起到重要的作用。▲

doi:10.3969/j.issn.1003-5559.2016.03.002