未成年人检察视阈下公益诉讼问题探究

吴春妹,金英梅,王 瑀,李建林,齐志杰

(北京市朝阳区人民检察院，北京 100038)

【检察建设】

未成年人检察视阈下公益诉讼问题探究

吴春妹,金英梅,王 瑀,李建林,齐志杰

(北京市朝阳区人民检察院，北京 100038)

近年来，未成年人受侵害事件井喷式曝光，未成年人作为弱势群体中重要的组成部分，无论基于“儿童利益最大化原则”或“国家亲权”理念，其利益的保护实属“公益”的范畴,而检察机关作为社会公益的代表之一，可以进一步通过公益诉讼的方式参与并渗透到整个未成年人保护工作中来。当前，检察机关提起未成年人公益诉讼，主要为狭义的直接提起诉讼的方式，而高检院《检察机关提起公益诉讼改革试点方案》的出台为我们积极尝试公益诉讼诉前程序，进而深入探索未成年人公益诉讼提供了重要的依据和方向。

未成年人检察；公益诉讼；诉前程序

公益诉讼一词始于20世纪60年代,当时美国的众多社会制度均面临挑战,继而出现了各种尝试改革的方案,设立了众多的公益法律机构以及类似的倡导制度,它们都是为了环境、消费者、女性、有色人种、未成年人及类似的诸多社会公共利益而展开活动,由此而进行的诉讼被称为公益诉讼。[1]公益诉讼简单来说就是维护公益为目的的诉讼制度。未成年人检察公益诉讼，是指由检察机关提起关于未成年人保护的公益诉讼。近年来诸多未成年人受侵害事件的频频曝光，也强烈地反映出我国部分未成年人的生存与发展状态着实令人堪忧，未成年人监护人的侵权行为和不作为以及相关职能机构的职责缺位导致诸多令人发指的事件频发。因此对于关涉未成年人利益事项而提起的公益诉讼也就具有了必要性和可行性。

一、我国未成年人公益诉讼的现状及分类

(一)我国大陆地区已有“非典型”未成年人公益诉讼

目前我国大陆地区，未成年人公益诉讼并未在立法上予以明确规定，但是在实践中有关未成年人公益诉讼却早已开展，总体来说，对于提起未成年人公益诉讼的主体主要是以代表人诉讼的形式呈现，并非严格意义上的公益诉讼形式，除了该种形式，还包括社会机构提起诉讼、检察机关支持起诉等方式。如：

1.未成年人教育权保护案。湖北省潜江市的一些中小学长期存在乱收费的现象，中小学生及他们家长认为潜江市教育局及物价局的行政行为违法，并且使自己利益受到了损失。2005年5月，14名中小学生将潜江市教育局和物价局诉至潜江市人民法院。

2.未成年人监护权案。2015年2月4日，全国受理撤销父母监护权的案件在江苏省徐州市铜山区人民法院审理。受害未成年人长年受其生父猥亵甚至强奸，而其生母也对其不闻不问。因此在铜山区人民检察院书面建议下，由铜山区民政局作为原告申请撤销其父母的监护权。这个案例的特点突出体现在人民检察院采用检察建议的方式督促民政部门提起公益诉讼，进而通过撤销未成年人父母监护权的方式来参与未成年人公益保护。

(二)我国澳门地区允许检察机关广泛参与未成年人公益诉讼

相比大陆地区，中国澳门地区更多的则是从立法上直接赋予了检察机关提起未成年人公益诉讼的职能。澳门地区《民事诉讼法》第五十九条【维护大众利益之诉讼】：“对于尤其旨在维护公共卫生、环境、生活质素、文化财产及公产，以及保障财货及劳务消费之诉讼或保全程序，任何享有公民权利及政治权利之居民，宗旨涉及有关利益之社团或财团，市政厅以及检察院，均有提起以及参与之正当性。”该条规定了检察院对于维护大众利益的诉讼有参与的权利，虽然本条并未将未成年人保护明确地划定为“维护大众利益”之范围，但足以说明检察院在公益诉讼提起方面的正当性。此外，第四十五条【为无诉讼能力之人指定代理人或特别保佐人】第四款规定，如无诉讼能力之人应为原告，则检察院应要求为其指定代理人或特别保佐人……，另外根据第五款规定，如代理人或特别保佐人之指定非由检察院申请，须听取检察院之意见；第四十六条【父母间在代理未成年人时意见不一】第三款规定，如仅父母一方提出申请，则法官在听取另一方及检察院之意见后，按未成年之利益作出裁判，规定仅由父母其中一方代理，指定特别保佐人或规定由检察院代理。可见，在我国澳门地区，检察机关在涉及未成年人及无行为能力人保护诉讼方面的广泛参与性。

(三)我国未成年人检察公益诉讼的案件类型及种类

1.涉及未成年人人格权、身份权、继承权等传统民事权利类的公益诉讼。主要包括监护权及亲权案件、收养案件、继承权案件以及由亲权获得的财产管理权丧失的宣告请求权案件、确认婚生子女和非婚生子女案件等。

2.涉及未成年人教育权等非传统民事权利类的公益诉讼。主要包括侵犯未成年人教育权案件、涉及未成年人的食品、产品侵权案件、劳动案件、环境案件、社会福利案件等。

二、检察机关提起未成年人公益诉讼的可行性分析

(一)检察机关探索未成年人公益诉讼符合依法治国的发展要求

党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题决定》(以下简称《决定》)中明确指出，检察机关在履行职责中发现行政机关违法行使职权或者不行使职权的行为，应该督促其纠正，探索建立检察机关提起公益诉讼制度。习总书记也在《决定》的说明中提到，这项改革可以从建立督促起诉制度、完善检察建议工作机制等入手。

(二)检察机关的法律地位决定赋予其承担未成年人公益诉讼之职责

从宪法层面上，相对于西方国家把检察机关定位于“政府律师”而言，我国检察机关被赋予法律监督者的地位，其地位更高，作用更强，影响力更大。因此，在我国由检察机关提起未成年人公益诉讼不但有法可依，而且也与国际发展趋势相接轨。

(三)法律的具体规定为检察机关提起未成年人公益诉讼提供制度保障

我国《民事诉讼法》第十四条规定，人民检察院有权对民事诉讼实行法律监督，第十五条、第五十五条也有类似的规定。这些条文分别规定了部分主体享有监督起诉、支持起诉和直接提起公益诉讼的权力。另外我国《行政诉讼法》第十一条规定，人民检察院有权对行政诉讼实行法律监督，虽然新修订的《行政诉讼法》依旧没有呼应部分学者的要求规定行政公益诉讼，但是其第十一条的规定还是为检察机关提起行政公益诉讼提供了制度空间。

三、未成年人检察公益诉讼之诉前程序的反思

(一)充分发挥监督职能，有效利用督促起诉制度

1.积极探索未成年人利益受损案件来源。重点从检察机关的刑检、控申、民行三个部门入手，同时通过公安、民政等政府职能部门和大众媒体等途径不断拓宽案件线索搜集的广度和深度，确保保护未成年人合法权益无死角。

2.以“儿童利益最大化”为导向，充分考虑检察机关督促起诉提出的时间。根据我国《民法通则》及相关司法解释，除变更、撤销监护权等案件无诉讼时效期间限制外，案件诉讼时效期间通常为两年。因此，检察机关督促起诉必须是相关案件诉讼时效尚未届满前提出才有意义。此外，对于发生在家庭成员之间的案件，相关职能机关及个人由于长期受“清官难断家务事”传统观念影响而不轻易介入，如果检察机关在发现案件线索并查证属实后不及时提出督促起诉，就会导致未成年人的合法权益受到继续损害，使其处于不安全状态。因此，检察机关针对上述情形原则上即可对相关主体督促起诉。

3.着重处理被督促主体的处分权问题。一方面，在督促起诉中，由于检察机关本身并未直接参与诉讼过程，而是通过督促相关主体提起诉讼的方式间接对诉讼产生影响。检察机关在督促起诉过程中应当赋予督促主体一定的处分权，以便其根据案情变化适当地处分其诉讼权利，例如和解、调解等。另一方面，为了防止被督促主体滥用其处分权，进而损害未成年人的合法权益，检察机关对于被督促主体滥用处分权及时地进行法律监督。

4.大胆尝试督促起诉中调查取证问题。检察机关在不违背民事诉讼原则的前提下可适当参与到督促起诉中，充分发挥检察机关对取证的指导性、平等性、补充性等特点：即指导性要求在调查取证方面，检察机关应当尊重被督促主体的举证权利，不过分参与调查取证具体过程，而从宏观上对其给予指导；平等性强调检察机关在督促起诉中应尽量减少其在调查取证环节的公权力性质，而按照民事诉讼调查取证原则进行取证活动；补充性则要求检察机关原则上不直接进行调查取证活动，尊重被督促主体的调查取证权，只有当被督促主体不行使或者怠于行使调查取证，从而导致案件有败诉风险时，检察机关才介入到具体的调查取证活动中。

(二)不断拓宽案外视野，探索支持起诉制度

根据我国《民事诉讼法》第十五条规定，机关、社会团体、企业事业单位对损害国家、集体或者个人民事权益的行为，可以支持受损的单位或者个人向人民法院起诉。此外，《监护人侵权意见》第三十条第一款规定，“监护人因监护侵害行为被提起公诉的案件，人民检察院应当书面告知未成年人及其临时照料人有权依法申请撤销监护人资格”，上述规定表明检察机关在未成年人利益受损案件中，可以通过支持起诉的方式保护未成年人合法权益。目前，对于支持起诉中“支持”二字内涵如何界定，主要存在两种观点。一种观点认为，“支持”一词应作狭义理解，就是从侧面帮助原告或是从精神上支持原告,不应该参与到诉讼中去。另一种观点认为，支持起诉中“支持”应该做广义理解,即国家机关和社会团体支持起诉的方式应该多元化,不应该束缚于侧面的帮助,可以以诉讼当事人的身份或是其他身份参加诉讼，以维护当事人或是社会和国家的利益。[2]笔者赞成第二种观点，如果将“支持起诉”理解的过分狭义，会导致该制度不能发挥应有的作用。

关于检察机关能否出庭支持起诉，曾有案例引发过争论：2013年4月5日，荔浦县人民法院受理了原告韦某(2010年6月6日出生)与被告陈某、桂林市某运输有限责任公司、中国平安财产保险股份有限公司桂林中心支公司机动车交通事故责任纠纷一案。[3]县人民检察院支持原告韦某起诉，但县人民法院在审理过程并未通知县人民检察院派员出庭。这个案例曾在检、法之间产生争议。对此问题，我们可以借鉴英美法系的“法庭之友”制度。根据美国《布莱克法律词典》的解释，“法庭之友”是指非诉讼当事人，因为诉讼的主要实施涉及其重大利益，得请求法院或受法院的请求而与诉讼过程中提出书面意见者。从支持起诉这一制度设计的本意和借鉴美国的“法庭之友”制度，检察机关应出庭支持起诉：一方面有利于弥补和提高当事人的诉讼能力，为法院作出正确决策提供参考；另一方面，“法庭之友”都是以第三方的身份向法院提交有关案件的事实和法律意见，能够使法院更加全面地了解案情并作出更加公正的裁判。

(三)强化法律监督地位，督促行政机关纠正违法或者履行职责

目前，检察机关不能直接提起未成年人行政公益诉讼，但是对于行政机关违法履行职责的行为或者怠于履行职责的消极不作为，检察机关则可以通过检察建议等方式对其进行法律监督。然而，在司法实践中检察机关提出检察建议后，行政机关仍然违法履行职责或者不履行相应职责的情形依旧存在，而检察机关在无法直接提起未成年人公益诉讼的情况下，需要通过什么样的路径加以解决则显得尤为重要。笔者认为，检察机关可以尝试通过支持起诉的方式参与到行政公益诉讼中来，即可在精神、物质、法律方面支持当事人提起诉讼。一方面，在“强大”的行政机关面前，公民或者社会团体更多时候显得“力不从心”，而由检察机关支持其提起行政诉讼后，不仅能够提高弱势群体的诉讼参与能力，更能增强其胜诉的可能性；另一方面，在行使检察建议等方式无法督促行政机关违法行为或者不履职的情况下，检察机关可以诉讼的形式进一步对行政机关进行法律监督。

[1]朱翠玮.“公益诉讼法律问题的国际比较研究”[D].北京：中国海洋大学，2009.

[2]张军辉．“论民事公益诉讼”[D].郑州:郑州大学，2011.

[3][英]阿尔弗雷德·汤普森·丹 宁.法律的训诫[M].杨百揆，等,译.北京：法律出版社,1999.

(责任编辑：宋 洁)

2016-06-10

本文为北京市朝阳区人民检察院重点课题。

吴春妹(1970-)，女，北京市朝阳区人民检察院副检察长； 金英梅(1980-)，男，北京市朝阳区人民检察院未成年人案件检察处处长； 王 瑀(1982-)，男，北京市朝阳区人民检察院未成年人案件检察处副处长； 李建林(1990-)，男，北京市朝阳区人民检察院未成年人案件检察处书记员； 齐志杰(1989-)，女，北京市朝阳区人民检察院未成年人案件检察处助理检察员。

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1672-1500(2016)03-0034-03