检察机关防止干扰执法办案工作机制路径探究

孙 伟,乔守仓,高文辉

(1.北京市朝阳区人民检察院，北京 100025； 2.北京市人民检察院，北京 100040)

【检察建设】

检察机关防止干扰执法办案工作机制路径探究

孙 伟1,乔守仓2,高文辉2

(1.北京市朝阳区人民检察院，北京 100025； 2.北京市人民检察院，北京 100040)

公正执法是检察机关赢得社会、人民群众信任的前提和基础，面对外界及内部对检察机关执法办案工作的干扰，检察机关需在重建检察官评价体系、赋予检察官记录的胆量、实行全方位的检务公务等三个方面完善执法办案工作机制。

检务公务；记录；干扰；执法办案

根据十八届四中全会《决定》要求，中办、国办印发《领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的记录、通报和责任追究规定》，中央政法委出台《司法机关内部人员过问案件的记录和责任追究规定》(以下简称“两个规定”)，为长期存在且屡被关注的司法被干扰问题开出了药方。检察机关作为国家法律监督机关，主动研究如何防止干扰执法办案工作机制，其目的不仅要排除外界对检察权运行的干扰，同时要挤压检察机关自身设租寻租空间，以使检察权的行使更加符合司法规律，从而提升检察机关的公信力。

一、检察机关完善防止干扰执法工作机制的基本原则

1.坚持党的领导。检察机关研究制定防止干扰执法办案工作机制，之所以要将坚持党的领导作为首要原则，是因为检察机关力求排除执法办案干扰因素，是党中央依法治国方略落到实处的重要技术支撑，是党全心全意为人民服务宗旨在检察工作范畴的重要体现。更为重要的是，党中央提出依法治国方略，为检察机关有所作为提供了良好的政治环境。党的各级组织也是检察机关可以依靠的强大力量，因此，坚持党的领导在理论和实践中都有着实实在在的内容和作用。

2.防止检察官乱作为。权力具有扩张性，司法权力更是如此。如果排除了外界干扰，领导不再过问案件，承办检察官的意志既独立也自由，对于案件的处理具有绝对的话语权，那么承办检察官的权力便会迅速膨胀，寻租设租的机会也将来临，当事人家属以及司法掮客就会将围猎的对象从领导转向承办检察官，当面对扑面而来的利益的时候，部分操守不强、把持不住的检察官就会沦陷，之后便有可能出现检察官恣意妄为、乱作为的情形。所以，除了要排除外界的干扰，还要杜绝可能会出现的检察官乱作为的情形，避免从一个极端走向另一个极端。

3.严格规范司法。让人民群众在每一个司法案件中都感受到公平正义，基本的一条，就是要求司法人员严格规范履行职责。检察人员要严格遵守办案纪律和法律，不得利用上下级领导、同事、熟人等关系，过问和干预其他人员正在办理的案件。与此同时，坚持原则、敢于担当、公正司法、不徇私情，对任何领导干部违反法定职责和法定程序、有碍司法公正的要求说“不”，严辞拒绝检察机关内部人员干预、说情或者打探案情等不守规矩的行为。

二、检察机关完善防止干扰执法办案工作机制所要破解的难题

1.权力容易干预司法的原因。检察机关是司法机关，但是在实际运作中体现出浓厚的甚至是绝对压倒司法性的行政性，这种行政性在检察机关的外部就有所体现，在一个行政区域，“一府两院”的痕迹消失的无影无踪，检察院不仅不能监督同级党委和政府，反而是沦为党委和政府领导下的一个部门，检察长、党组成员以及一些级别较高的中层领导是市管干部和区管干部，检察院内部的提职提级要报经同级党委和人大批准和任命，这种制度设计以及由此形成的惯例，使得检察机关与党委和政府有一种非常明显而且与其他行政部门没有区别的行政隶属性，此种情况下，上命下从就变得顺理成章。在检察机关内部，所谓的核心业务部门的人员不仅承担大量的办案业务，而且要承受各种各样的行政考核，使得业务检察官处于处处被管理、被约束、被要求的地位，而且这些管理、约束、要求的内容往往是影响其晋升职务的重要指标，在这种巨大的管理和监督情势下，业务检察官便会谨小慎微，对于有一定行政职务、在某一天对自己职务晋升有权画反对票的院领导以及中层领导自然会遵从有加，在这种行政性而且夹杂着人情世故的评价体系以及受此种评价体系形成工作模式和思维惯性的作用下，权力干预执法办案不是一件难事，反而检察官拒绝干预则是不容易的事。

2.记录内容的确定。不论是“两个规定”，还是最高检发布的贯彻执行上述“两个规定”的实施办法，以及本文要研究的健全完善的防止干扰执法办案工作机制，要想真正落地生根，避免成为空中楼阁，必须有一个逻辑起点或者是一个技术支撑，那就是案件承办检察官要将干扰司法行为记录在案，如果“记录”这一环做不好，任何宏大叙事都会轰然倒塌。首当其冲的就是要明确一个前提问题，那就是记录的内容，即什么该记录，什么不该记录？过问案件是否一定就是干预案件？什么样的过问是违反规定的？经过走访一线办案检察官，明显的请托说情、施加压力、干扰办案的情况其实很少，大多数的过问案件只是问一问程序进行到哪一步、大概是个什么情况，或者等处理结果出来之后告诉他一声，这样的过问是否应当记录存有很大争议。否定者认为，此类过问不会影响案件的最终处理，不违反办案纪律，也不会带来什么危害结果，记录的意义不大。肯定者认为，只要超越自己岗位职责和权限过问正在办理的案件情况，就是违反规定过问。笔者赞成肯定说，党中央之所以要出台“两个规定”，目的就是要刹住司法机关内外过问案件的风气。对于整个司法公正，因为过问干预案件而造成严重危害后果的情形只是“疥癣之疾”，而打探案情、请托说情的这种不良风气才是“心腹之患”，不良风气往往会造成整个司法环境、司法生态的破坏和污染，因而只要超越自己岗位职责权限、因私过问案件就应当记录留痕。

3.检察官不愿意记录干扰司法行为的原因。“两个规定”以及最高检的实施办法规定了检察官不记录或不如实记录要予以相应处分，如实记录了则受到组织保护。其中“不记录受处分”更完整的意思是“有问题而不记录要受处分”，那么“有问题”还是“没问题”最初的把握者还是检察官，如果检察官认为“没问题”，而后没记录，那么整个后续的程序都将长期处于睡眠状态。关键问题是，检察官愿意记录吗？经过走访一线办案检察官得到的答案是否定的。记录对于一线检察官来讲是一件纯粹得罪人而没有任何好处的事情，在当前的司法环境下，记录别人过问案件情况多少有点“整黑材料”、“打小报告”的意味。记录之后很可能被“贴标签”，甚至会变成被人防范的对象而寸步难行。除了不愿记录，一线检察官还有一些“不敢记录”的担忧，即害怕记录之后对自己今后的发展带来不利影响。大胆记录之后，不被“免职、调离、辞职或者给予降级、撤职、开除”这些组织保护，只是最基本的职业保障，而让检察官最为牵挂的职务职级晋升则有可能会蒙上一层“客观上可能没有但主观上必然会非常害怕”的阴影。如果以上“担忧”与“害怕”不能有效消除，检察官记录的问题就会永远悬而未决，依法治国、司法公正的宏大叙事就不能取得实质性的进展。

4.司法掮客能够活跃的原因。影响司法公正的干扰行为，从广义上讲，包括压力型干扰和诱惑型干扰。压力型干扰来自上级领导，诱惑型干扰来自平级的其他检察官或者亲朋好友。两种干扰的背后都有司法掮客活跃的影子。司法掮客是一部分活动能力很大且懂得一些法律的人，很大一部分是资深律师，他们一肩挑两头，一面服务于当事人及家属，一面想方设法围猎检察机关，在客观上形成了检察官与当事人之间的绝缘屏障，在权钱交易过程中起到了居间联系和保护安全的作用。司法掮客之所以能够活跃的原因是信息不对称，当事人及家属往往不能在第一时间得知案件处理结果，而司法掮客由于与一些检察机关领导或检察官达成默契往往能够先于当事人及家属得知案件处理结果，而后向当事人及家属告知或者夸大自己的“功劳”，以完成这种似乎无懈可击的权钱交易、利益输送的勾当。不管是压力型干扰还是诱惑型干扰，在很多时候，司法掮客往往起到了源动力或者是助推器的作用。司法掮客的活跃是司法系统泛滥成灾的干扰风、问案风的重要原因，要想真正做到最大限度防止干扰执法办案，斩断以司法掮客为中介的利益链条是不可或缺的题中之义和必须要做好的重要课题。

三、检察机关完善防止干扰执法办案工作机制的对策

1.重建检察官评价体系。笔者认为，检察机关应当改变现有偏行政化的考核体系，建立更加符合检察机关司法性质的检察官评价体系，尤其要以“办好案件”为考核标准的重中之重。办理案件在任何时候都是检察机关的主业，其他诸如“政治过硬”、“清正廉洁”等标准也要以办理案件过程为载体才能得以体现。这种简单明确而且聚焦主业的评价标准的重要意义在于，能够让大部分在一线埋头办案的检察官有一个稳定而明晰的预期，即只要一心一意办好案件，不违背政治纪律和廉洁纪律，在一段时间内便能够晋升职务职级。目的就是要让一线办案检察官在“不用求人”、“不用在乎任何领导、任何同事对自己印象好坏”的前提下能得到职级晋升，从而获得相应的待遇和尊严，以增添检察官拒绝“干扰司法行为”的底气。笔者认为，可以探索建立分类晋升制度和负面清单制度，检察官的晋升分为普通晋升和择优晋升，普通晋升是指，只要该检察官在一定年限内扎扎实实办案，没有出现负面清单所列的政治问题、廉洁问题以及办案瑕疵问题，即可获得职级的晋升。择优晋升是指，将一些行政工作和理论研究工作作为加分项，检察官在一定年限内既没有出现负面清单所列的各种问题，而且在办好案件的基础上还愿意多付出时间精力，完成了很多加分项的工作，那么党组或领导可以考虑提前为其晋升职级或者晋升一定职务。在实行分类晋升机制的同时，要加大监督力度，严格落实负面清单制度。

2.赋予检察官记录的胆量。贯彻执行“两个规定”最重要、最关键的前提和基础是检察官要将干扰司法行为如实记录，有据可查。如果检察官不愿记录或者不敢记录，所有的相关制度机制均无法落到实处。作为掌握国家公器、肩负为民执法重任的检察官，对于记录干扰司法行为这种明显正义的事情，不愿意或者不敢做，除了检察官的担当问题，还得从制度上找原因和突破口。检察官记录干扰行为之后，应当通过制度设计让该检察官不受到任何形式的伤害，让干预者或者干预之后敢于报复的人付出相应的代价。笔者认为，要从制度上赋予检察官越级报告甚至向媒体公开而不担责的权力。其理由有三：其一，如果赋予了检察官此项权力，则意味着检察官拥有了一种巨大的力量。如果干预案件的领导与纪检监察部门人员沆瀣一气，甚至机关算尽“因法定理由、经过法定程序”打击报复的时候，检察官可以摆脱已经失灵的所在检察机关的“官僚体制”，越级报告或者诉诸媒体，直接让上级纪委机关主持公道，让人民群众来评判是非。其二，从利弊分析的角度讲，领导干部或者其他检察官之所以干预或者干扰案件办理，无非是由于仕途和利益的原因，如果从制度设计上能够使得干预者不仅得不到预期的目的，而且还有可能丢掉仕途和失去利益的风险，即负责任与获得利益的可能性相等甚至负责任的可能性高于获得利益的可能性，干预司法行为自然会减少甚至灭绝。其三，记录、通报、责任追究并不是目的，目的是为了让领导干部以及司法机关内部人员不要干扰执法办案，那么越级报告或者诉诸媒体其实就是一个巨大的威慑，事实上，这项制度就像是核武器，制定出来并不是为了使用，目的是起到足够大的威慑作用。

3.实行全方位的检务公开。为有效铲除司法掮客活跃的土壤，消除干预司法行为背后的源动力和驱动力，最大限度挤压检察机关自身暗箱操作的空间，应当进行全方位的检务公开，即建立起让当事人及家属了解案件处理程序以及第一时间了解案件处理情况的渠道。这种全方位的公开，既要公开实体处理结果，也要公开案件处理程序；既要公开终局性结果以及生效的法律文书，也要公开办案过程中各层级办案人员所签署的处理意见以及相关案件审查报告；既要公开案件的流程阶段，也要公开办案案件的部门以及承办人。总之，只要不泄露国家秘密、个人隐私，不影响证据调取，不至于造成串供、串证，能公开的都应当公开。以实现全方位、全透明，将司法掮客所宣称的“本事”、“关系”、“门路”全部主动向当事人及家属敞开大门，让当事人及家属事前心理有一定预期、事中能实时查询关注案件流程、事后能第一时间获知案件处理结果。检察机关是国家法律监督机关，代表国家来办理案件，那么对于案件的办理流程、承办的主体、处理的结果理应及时向国家的主人——人民群众公开，接受包括当事人在内的人民群众的监督。

(责任编辑：李江贞)

2016-06-10

孙 伟(1965-)，男，北京市朝阳区人民检察院副检察长； 乔守仓(1961-)，男，北京市人民检察院纪检组副组长； 高文辉(1984-)，男，北京市人民检察院监察处助理检察员。

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