县域治理中的基层民事纠纷

□钟慧

（江西财经大学法学院　江西　南昌　330013）

县域治理中的基层民事纠纷

□钟慧

（江西财经大学法学院江西南昌330013）

“郡县治，天下安”。中国基层社会由于其环境的特殊性，加之时代变迁因素的影响，日益呈现出错综复杂的特点。基层纠纷解决方式也愈呈辖区化特点。

基层纠纷；乡镇；村两委；调解

本文DOI：10.16675/j.cnki.cn14-1065/f.2016.04.008

“郡县治，天下安”。中国自上而下的法治构建绕不开基层这片广阔天地。而中国基层社会由于其环境的特殊性，加之时代变迁因素的影响，与以往相比，基层的大背景产生了很多变化，日益呈现出错综复杂的特点。但毋庸置疑，基层法治建设是影响城乡中国和谐稳定的重要因素。

基层，尤其是乡镇一级政权以及村委会，把很大一部分精力投注于通过开展调解路径实现纠纷解决，以江西省崇义县为剖面样板，据暑期实践团队亲身体会和实地调研为依据，将实践团队对基层农村纠纷解决机制——调解的情况、看法、分析、建议一一阐述之。

如今正值社会转型之拐角，物质化泛滥。农村传统的熟人社会结构受到冲击，甚至其内核性质都发生变化，在新常态新形势下，我们认为，基层乡村以调解为主的纠纷解决模式，未来路径计将安出，还需处理好三大关系：基层乡镇一级政权与“村两委”之间的关系；司法所、派出所与综合办的建制、职能之权衡关系；体制与民“争利”，政治国家利益与基层乡民社会利益之分野。

1　村、镇“两委”关系引发的思考

关系其一，当处理好基层乡镇一级政权与“村两委”之间的关系。无疑，在乡镇党委政府与“村两委”两者中，处于弱势地位的自然是“村两委”，因而在权威性和信任度方面，相比之下村一级是明显不如乡镇一级。这使得在实际工作中，乡镇一级党政机关被大包大揽调解工作，村一级调解职能被边缘化和虚化。要改善这一状况，良性路径应是：在调解工作流程中，应先由“村两委”方面出具调解意见处理书，再上报到上一级，以修正“村两委”调解职能弱化的现状。除此之外，还应该适度提高“村两委”干部的工资等待遇，提高其对调解工作的积极性。以江西省崇义县为例，一般而言，村“两委”干部的月工资大约在1 500元左右，“农忙时干农活，农闲时再民主管理”是真实的写照。不提高村干部的待遇，村干部没有内驱动力，哪来既要马儿跑又要马儿不吃草之理？当然由于地方工作的复杂性，应基于基层财政的实际情况酌实际考量增加工资等待遇的幅度。

在实践调查中发现，乡镇一级政权的权威和执行力相比以前而言是在削弱的。究其原因有很多，举其荤荤大者有四：一是以人为本施政理念的贯彻，但乡镇党政机关在群众中的震慑力更不如从前；二是网络等自媒体的监督职能发挥作用，乡民也在一定程度上了解甚至运用媒体曝光来维权，这对乡镇党政机关行使职权有督促力；三是上一级政权对乡镇一级权力的“制衡”和监督，乡镇方面权力受到掣肘；四是因为体制内基层干部的问题，事实上存在为数不少的基层干部明哲保身，执行工作时不敢“甩开膀子”干事，这在一定程度上降低了乡镇党政机关的权威性。

关系其二，妥善协调好司法所、派出所与综治办三者之间的关系。以赣南为例，规定人口在一万人以上的乡镇方可单独设置派出所。一个派出所一般而言只有5-6名警察的员额，警力十分有限。然而就是在派出所警力紧张的情况下，却在农村调解工作中扮演重要角色。派出所本司社会治安职能，却职能越位。民间纠纷多是争所有权的归属，警察加入民间纠纷调解工作，在一定程度上削弱了司法的作用。而司法调解以法律为准绳，将形成全民信法守法的风尚，故调解工作应以司法所为主导为好。

相对于派出所、司法所来说，综治办更不为人所知。综治办承担信访、维稳、矛盾纠纷排查调处等职能。在实践中，乡镇一级的综治办是兼职单位，我们发现，在实践中乡镇综治办和人民调解委员会可谓是“两块牌子，一套人马”。尤其是在矛盾纠纷排查工作中，综治办设立人民调解委员会，在当地村民的一般认知上多是老一套的东西。其实，设立了派出所之后就没有必要再设置综治办，甚至我们认为派出所下设综治办会更为妥当。综治办归综治办，调解归调解，这才符合一般的社会生活观念，不该把二者画上等号。

当然乡镇一级的派出所、司法所和综治办不可能完全厘清界线。总之，相比于派出所和综治办，如若倾向于发挥司法所的能动性，更有助于激发民众朴素的正义感和法律感。

关系其三，在体制与民众的利益博弈中，应该实现两者的利益共赢。毋庸讳言，基层民众与基层党政机关在对某些事情的认知上存在一定差异，尤其是对涉及到自己切身经济利益方面的政策，存在不同的声音。面对不同的声音诉求，我们要合理甄别，实现对等的利益平衡。在这里要特别谈到上访问题，现在在基层，对待上访多是以堵为主，设置维稳重点人物，重点监督。若基层农民上访到信访办，县方面会限制上访人数，一般在某一时间段只选2到3人作为代表到上一级政权进行上访。在具体处理的实务中，不同的县相关政策的强度和妥协的程度不同，财政相对富裕的县为了维稳便采取妥协方式，甚至答应上访群众的无理要求。求我们了解到，在上一级对下一级的关于上访的批复，多是以“根据目前有关政策妥善处理”为结项语，这样一来使得下一级部门着实为难，有“踢皮球”之嫌。

我们认为，上访一级压着一级的做法未称妥当，堵不如疏。针对上访问题，我们经过全方面、多角度的考察后，提出三点建议：①由相关省市制定补贴等具体的政策，以统一规定各县的做法，防止各县各自为政，出现要么妥协要么僵持的情况；②每一级不堵上访，但是要把好关，把握分寸，允许正常上访，允许正常的利益诉求的表达，不接纳无理取闹的诉求，而无须控制，这样才能真正实现和谐；③信访部门与其他部门要实现信息的互动，要及时与民政等其他部门联系了解相关政策情况，实现信息沟通，切忌“乱下药”，将具体政策与上访群众讲明来，政策越辩越明。

2　基层纠纷现状

关于基层乡村纠纷类型，以江西省崇义县为例，乡镇以森林纠纷和土地纠纷为主，矿产纠纷多是县与县之间。就森林纠纷而言，存在国土部门测绘登记时闭门造车的情况，很多情况是没有进行实地调查就确定林权边界，径直就发放林地产权证，造成很多划分的界址出现重复，引发森林纠纷。而在土地纠纷方面，耕地界址分明，一般无纠纷，土地纠纷集中在宅基地。

2.1关于调解方法，以江西省崇义县为例

一般的调解方法是：乡镇以及村方面参加调解的干部按照相关政策，对反映的矛盾聚焦点的实际情况进行适当调查，以调查中多数人的认知和了解情况为认定事实标准，处理解决纠纷。在调解方法上，当地乡镇部门也做了一些有益的尝试，如乡镇驻村干部分片负责调解，“你把好你的门，我把好我的门”，即在明揭斯旨。这种做法上面没有明确予以规定，但是事实上也取得了一定的社会效果。当然村一级也有调解委员会，3至5个村干部就可以组成调解委员会，但是效果不太理想，多是依赖驻村干部协助解决调解纠纷。在这里，我们提出可以进行适度有偿调解的建议。

2.2时过境迁，随着经济社会发展，农村出现了空洞化趋向，农村大量劳动力转移，这对农村法治构建产生了一定影响

例如“村两委”找人开会难，难以聚集在一起宣传普法。村民的个人观念增强，对集体自治组织的信任度降低。但是这对基层干部开展调解工作来说，影响还是比较微弱。

2.3基层乡村这种新变化带来的影响，还有宗族观念的淡化

人口的流动性增强，使传统的聚族而居格局受到不断冲击，宗族影响力进一步弱化。传统宗族秩序的解体，族人不买宗族方面的账，宗族的长辈大都无威信可言。我们认为，一个很重要的原因是法律法制的健全，使得传统的家族家规几乎丧失了约束力，成了无强制力的道德规范。在解放前，由于法律的不健全，家族家规曾在维护社会秩序发面发挥过积极作用。而现在，硕果仅存的家族规范仅剩下重视教育和品德，都是不成文的家族规范。在实际中，伴随着宗族观念的下降，同时祖宗观念和姓氏观念呈现上升趋向，一个很好的例子就是宗族联谊会。在基层乡村家庭调解中，叫宗族中长辈来做裁断者的情况在减少，宗族调解的权威性急剧下降，多为形式性之象征。

2.4宗族长辈说话分量明显弱于之前，传统社会性质的族长在退出历史舞台

传统社会的族长，又称“族长公”，是所有人中辈分最高的人，若辈分相同则以年长为先。族长公一般负责家族常规事务，在家庭纠纷发生时会请族长公做证人，即在场人旁听，说句公道话。但是这种公证已经没有权威性和终局性可言，只能是提出族长公自己的观点看法，供当事人考虑而已。

3　纠纷调解方式的思考与建议

根据我们的实地调研，无论是在实践中还是观念上，崇义县将诉讼和调解当做一种解决纠纷矛盾的方式，也非常注重两者在维护社会稳定的中的重要作用，而且从法院领导和当地民众的口中，我们感觉到调解作为一种制止纷争的方式被广泛使用。但是从年轻的驻村干部和崇义县竹坑村的村民口中可以发现，不成功的调解仍然存在，其一是双方矛盾较多，难以达成一致而走上司法程序，其二是由于急于制止纷争而“息事宁人”。从经济学角度来说，法院最终以调解的方式完结该案，这看似解决了纷争又节省了成本，但因此造成其他村民对调解结果很失望，从而减损了村民对法律的信仰，这种损失的“软成本”很难精确衡量但又却不可忽视。因而，我们认为在司法机关和社会组织调解的过程中，必须也要注重当事人的满意度，尤其是法律资源相对匮乏的一方。对此有以下建议：

3.1加大普法力度，普法针对的通常是不特定的人群（相比于个案中的法律援助）

我们认为普法要注重实用，在短期以内，要多普及民众更愿意由诉讼途径解决的法律领域，例如关于人身损害、借贷纠纷、买卖纠纷这一类法律的具体内容，另外在调查中，我们发现劳动纠纷（主要是劳动合同和工伤这一类的纠纷）也大量存在，因此劳动法的内容也是普法的重要领域。普及大众愿意通过诉讼途径解决的法律，可以使普法发挥更高的效率。

3.2在婚姻家庭继承的纠纷中，民众虽然大多不愿意诉诸法律，但也并不意味着这块领域不重要

但是在这块领域的普法中，我们首先应该给民众一个这样的观念：尽管这些是相对私人领域的纠纷，借助法院这样的机构解决可以使纠纷得到更好的解决。这样才会吸引他们继续关注这些法律问题。另外，由于私人领域法律纠纷当事人都不愿意“闹大”，这一个领域要加强个案的援助或者提供有偿的法律服务。

［1］刘婷婷.传统与现代：基层纠纷解决机制的法社会学分析［J］.政法论丛，2009.03.

［2］梁平，孔令章.转型时期基层纠纷解决机制的构建［J］.学术月刊，2009.10.

1004-7026（2016）04-0018-02中国图书分类号：D925.1

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