税收法定：深化税务体制改革的关键一环

杨东广



税收法定：深化税务体制改革的关键一环

杨东广

2013年11月，党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出“落实税收法定原则”。2015年3月《中华人民共和国立法法》的修改在“税收法定”方面取得了很大进展，明确规定“税种的设立、税率的确定和税收征收管理等税收基本制度”只能制定法律。2015年10月中央全面深化改革领导小组第十七次会议审议通过，12月24日正式向社会公布的《深化国税、地税征管体制改革方案》中指出：“以法治为引领，注重运用法治思维和法治方式推进改革，落实税收法定原则，完善征管法律制度，增强税收执法的统一性和规范性。”可以说，落实税收法定原则是深化税务体制改革的关键一环，我们应在实践中完善立法，严格执法，转变税收治理传统思维，为深化税务体制改革、实现税收治理能力现代化服务。

一、“税收法定”的形成与发展

一般认为，1215年《英国大宪章》是税收法定原则的开端，是资产阶级革命限制封建君主权力、保护私人财产的胜利。这一原则与近代文明国家的发展、民主政治的进步相辅相成，是体现人民意志、约束公权力的重要原则。1689年《权利法案》的颁布，使英国正式确立了具有近代意义的“税收法定原则”。1763年英国议会通过了《糖税法》和《印花税法》，1773年又颁布了《茶叶法》。美国独立后，在宪法和宪法修正案中规定国会有税法立法权并划定了各州税收立法权力边界，确立了税收法定原则在宪法中的地位。这一原则后来被世界很多国家借鉴，将其确定为税法的基本原则之一。可以说，“税收法定原则”和“罪刑法定原则”是近现代国家维护人民权利、构建法治国家的两大基本原则。

二、落实“税收法定”具有重要意义

“税收法定”原则中的“法”是狭义的法律，在我国仅指由全国人民代表大会及其常务委员会制定的法律，并不包括行政机关制定的行政法规、部门规章及其他规范性文件。税收法定一般包括“税收要件法定”、“税收要件确定”以及“税收程序法定”。

（一）它是推进依法治国的必然要求

“依法治国”体现在税收领域，最主要的就是要坚持“税收法定”。这对转变政府职能，推进法治税务建设，建设服务型政府都有重要意义。

（二）有利于完善中国特色社会主义法律体系

税法对税收的作用不言而喻，税法也是中国特色社会主义法律体系的重要组成部分。落实税收法定原则对构建规范、统一的中国特色社会主义税法体系意义重大。

（三）有利于保护私人财产权

税收法定原则有效防止了国家因可能存在的滥用税收立法权而导致对纳税人财产的非法剥夺。与公民一般权利不同的是，税收直接关系到公民的财产权，所以国家立法机关对税收立法事项不得随意放弃或者随意授权其他机关行使。通过法律规定将税收立法权划归为国家立法机关独享，这有利于从源头上遏制税收立法的“多头性”。

（四）有利于降低税收成本、提高税收征管效率

税收法定原则使纳税人能够对自身的税负有一个明确的预期，大大提升了经济运行效率。有效降低税务部门的税收征管成本，减少个别税务执法人员存在的权力寻租、选择性执法等问题。比如,现行的税收优惠政策繁多，根据最新出版的《中华人民共和国现行税收法规及优惠政策解读》统计，截至2015年1 月1日，我国现行有效的、由财政部和国家税务总局制定的税收优惠政策多达800余个，这些税收优惠政策时间跨度大，从1994年至今每年都有。近几年，“税收优惠政策法定化”的呼声很高，如果真正实现税收优惠政策的法定化，无疑会大大降低税收征管成本、增加税收公平性，这也是落实税收法定原则的一种体现。

三、落实税收法定原则进程中存在的主要问题

（一）宪法尚未确立税收法定原则

我国宪法并未对“税收法定原则”做出明确规定。宪法对于政府这一税收权力的行使主体没有明确约束。1954年9月20日通过的《宪法》中只在第一百零二条中规定：“中华人民共和国公民有依照法律纳税的义务。”1975年和1978年《宪法》没有对税收做出任何规定，1982年《宪法》第五十六条沿用了1954年《宪法》第一百零二条的规定：“中华人民共和国公民有依照法律纳税的义务。”新中国成立后，我国在较长一段时间内都处于计划经济时期，我们不能全盘否定“计划经济”在那个时代为国民经济的快速恢复和发展做出的历史贡献，但计划经济无疑对“税收法定”是比较忽视的。因为计划经济的所有制结构主要是“社会主义全民所有制和社会主义劳动群众集体所有制”，国家财政收入的主要来源是国营经济利润上缴，因此那个时代缺乏“税收法定”的经济基础和社会基础。改革开放以后，在所有制结构方面我们坚持“公有制为主体、多种所有制经济共同发展”，而且随着我国经济社会的飞速发展，市场主体的利益诉求呈现出多元化、复杂化、交叉化等特点，这为税收法定原则入宪创造了条件。

（二）税收立法体制不完善

截至2015年1月1日，我国现行有效的税收法规以及税收优惠政策多达966个（不包括省、自治区、直辖市制定的税收法规以及税收优惠政策），其中个人所得税方面有118个，企业所得税方面171个，增值税方面244个，营业税方面110个，消费税方面55个，关税方面9个，城市维护建设税方面12个，烟叶税方面2个，资源税方面24个，车辆购置税方面12个，车船税方面10个，土地增值税方面12个，城镇土地使用税方面41个，耕地占用税方面4个，房产税方面有31个，契税方面35个，印花税方面36个，税收征管方面40个。我国目前由全国人大及其常委会制定的税收法律仅有三部：《个人所得税法》、《车船税法》、《企业所得税法》。其他很多的税收法规以及税收优惠政策都是由国务院、财政部、国家税务总局制定的，这不利于税收法定原则的全面落实。

（三）税收治理观念的转变还需要较长时间

落实税收法定原则其实是对相关行政权力的一种限制，这就需要我们财税部门要有大局意识，转变税收治理观念，把税收法定原则落实到位。同时，政府也应该转变传统的宏观调控手段和观念，重视宏观调控政策的稳定性和法定化，避免宏观调控政策对税收法定原则的侵犯。

（四）全民税收法治观念不强

这是一个常常被人们忽视的问题，其实，全面提高广大人民群众的税收法制观念对落实税收法定、促进税收法治现代化具有深远意义。它为包括“法治税务”建设在内的“法治中国建设”提供了强大而稳定的民意基础。目前在税务机关方面，个别税务人员法制观念比较淡薄、依法治税能力不强，执法不严、选择性执法现象偶有发生。在纳税人方面，部分纳税人依法纳税意识薄弱，税收遵从度较低，对税法知识了解不全面，权利保护意识不强，不懂得用法律手段有效维护自身合法权利。这些都不利于税收法定原则的落实。

四、落实税收法定原则的建议

（一）在宪法层面确立税收法定原则

如今，我国社会主义市场经济取得长足发展，国内统一市场不仅已经形成而且相互之间的联系也越来越紧密，特别是“互联网+”的发展有效消除了“信息孤岛”，缩小了“信息鸿沟”，区域间的互联互通和协调发展进一步优化，广大人民群众的多元利益诉求凸显，社会主义法治建设有效推进。在这种情况下，有必要将国家税收权力在宪法层面予以确认，以保障公民的合法财产权。

（二）加强税法的实施

实现税收的“有法可依”和“良法善治”相统一。在税收征纳实践中，严格贯彻“法治税务”原则，不得越权减免、不减免税收或加重、增加税收。牢固树立税收法定理念，严格依法征税。税收的征收、缴纳程序也必须具有正当性和合法性。遵循税收征管正当程序的理念，按照“开放性、公正性、经济性”的内在价值和“法定性、协调性、可操作性”的外在价值要求，细分税收征收缴纳各程序制度规定，重点加强对税款征收、税务检查、纳税人权利救济和纳税服务等方面的法律和制度建设。

（三）加强全国人民代表大会立法能力建设

加强人大对税收法律起草的制度化建设，增强法律起草的能力和水平。对税收法律草案实行更加有效的意见建议征集制度、公开辩论制度、审议制度等。增强税收立法的前瞻性，加强立法人才“智库”建设。创新纳税人、各行业代表、专家有序参与税收立法的途径，更好地吸收和反映纳税人及全体人民的智慧。禁止在税收立法领域进行一般性、空白性委任税收立法。

（四）提高全民法制观念，加强对纳税人的权益保护

创新税法宣传形式，落实“互联网+税务”行动计划，注重以案说法，加强税法知识的普及力度，在人民群众中形成一个正向引导机制。加大简政放权力度，落实税务行政审批制度改革，加强税务部门的信息公开和信息共享力度，完善纳税人权利救济制度。

（五）加强党对税收体制改革的领导

落实税收法定原则，并不仅仅是为了把“税收法定”这几个字写进“宪法”这张纸上，而是为了把改革举措真真切切地贯彻落实到税务工作实践中去。我们常讲社会主义税收“取之于民，用之于民”，关键是要做好“取”和“用”，为我们的社会主义政治、经济、文化、社会、生态文明建设服务，促进经济社会发展的“创新、协调、绿色、开放、共享”。落实税收法治原则、深化税务体制改革，必须牢牢把握全面推进“中国特色社会主义建设”这一政治方向，加强和改进党的领导。

总之，落实税收法定原则、深化税务体制改革是税收征管领域一场广泛而深刻的革命，不仅税务机关应该自觉转变税收治理观念，贯彻落实党和国家一系列重大改革举措，而且也需要纳税人全面提升法治观念，加强自身权利保护意识。在落实税收法定原则方面还有很长的路要走，需要我们在实践中不断开拓创新、守正笃实，只有通过一代代的接续努力才会实现税收治理体系和治理能力现代化。

（作者单位：内蒙古乌兰察布市地税局法制科）

责任编辑：康伟