水运业供给侧结构性改革的再思考

【摘 要】 为使水运业供给模式适应当前的市场需求，回顾供给侧结构性改革的理论背景和现实意义，分析水运业供给侧改革的现状和水运业供给侧改革面临的问题，提出水运业供给侧改革的基本思路：顶层设计制度供给原则；政府松手，减税并放松价格管制，让市场充满活力；构建公平公正的市场环境；主动作为，推动智慧交通的发展，培育行业协会、航运交易所、科研机构和新型智库等第三方力量。

【关键词】 水运业；供给侧改革；第三方力量；智库

1 理论背景和现实意义

“供给侧”经济学派的开端，可追溯至19世纪初古典经济学的鼻祖萨伊所提出的“萨伊定律”，即“供给自动创造自己的需求”，该定律给出了完全竞争的市场环境下供给与需求的对应关系。20世纪30年代爆发凯恩斯革命，在经济萧条的背景下，“凯恩斯理论”几近全盘否定“萨伊定律”，得出边际消费倾向递减、资本边际效率递减和流动性偏好的基本认识，并从需求侧提出用扩张性财政政策和货币政策来克服阶段性需求不足的主张。20世纪70年代诞生的“供给学派”将看待经济的视角放到了供给侧，并在一定程度上解决了美国和英国的滞涨问题。“供给学派”的主要主张是：经济增长的唯一源泉是供给侧，增加供给的途径是经济刺激和投资，而增加刺激的主要手段是减税、促进竞争和放松管制。其后的十多年则是凯恩斯主义复辟时期，主要通过反周期操作试图“熨平”经济周期。2008年美国“次贷危机”引发全球金融海啸，“供给学派”才又以“供给管理”的主张重新回归至举足轻重的地位。美国的供给管理为处理经济中的现实问题提供了很好的借鉴，如美国政府对“雷曼兄弟”的倒闭置若罔闻，却对“两房”、花旗银行和通用汽车公司予以果断的政府注资和救助，显现出了“结构性”供给管理的具体实践。[1] 总体来看，需求侧管理更多解决的是短期问题，在经济处于短期波动的环境下，经济过冷就刺激需求，过热就抑制需求。供给侧结构性改革，就是要通过改革来矫正供需结构错配和要素配置扭曲，解决有效供给不适应市场需求变化的问题，使供需在更高水平实现新的平衡；就是要扩大有效供给，提高供给结构适应性和灵活性，改善供给品质，创造新供给、培育新需求；就是要发挥市场配置资源的决定性作用，盘活过剩产能沉淀的劳动力、资本、土地等生产要素，使生产要素从低效率领域转移到高效率领域，从已经过剩的产业转移到有市场需求的产业，进而实现资源优化再配置，提高全要素生产率。

2 水运业供给侧结构性改革的现状

在我国经济进入“新常态”以及世界各国经济面临深度调整的时期，需求不足以及供给过剩双重压力冲击着水运业。传统的观点认为运价的持续走低是由于供需失衡导致的，而换一个视角则可以认为是供给老化引起的，即水运业长期以来延续的供给模式已经无法适应当前的市场需求，主要体现在水运业所提供服务的时效性、价格、灵活性、整体性等方面的供给老化以及供给的碎片化。更深层次的原因，则来源于制度供给尚存在不足，尤其是旧制度对水运业服务创新的供给抑制和供给约束。[2]党的十八大以来，水运业的制度供给也随着政府简政放权的推进而不断完善，并取得了一定的成效。“结构性”改革的含义，指的是制度供给的结构性，即在部分领域政府需要松手，在另外一些领域政府需要放手，同时也要强调政府在公共服务和创新等领域的主动作为和推手作用。在水运业领域，政府松手主要体现在促进水运业的市场竞争和改进服务价格方面；政府放手主要体现在减少或下放行政审批；而政府推手主要体现在拆船造船补贴和水运节能减排等领域，并在市场开放和水上安全监管领域的制度供给方面初见成效。

3 水运业供给侧结构性改革面临的问题

3.1 强化市场监管面临人员和机制的约束

当前，针对事中事后监管的法律规定还比较单薄，政府监管的职责和边界没有法律依据，既没有清晰地划定行政主管部门的责任，也缺乏对执法部门尽职免责的保护，不能有效支撑和适应事中事后监管。自由贸易试验区正在探索综合性的市场监管机构行使事中事后监管的职责，而目前亟待厘清行业主管部门的专业能力如何在这样的组织架构中发挥作用。未来事中事后监管到底是借鉴美国联邦海事委员会成立专业化的监管力量，还是纳入当前综合性的监管体系，仍需探索。

3.2 港口垄断问题待解

港口下放地方管理极大地促进了港口在发展瓶颈阶段的投资及快速发展，但伴随而来的则是港口的过度竞争、地方保护以及港口垄断等问题。水运领域的反垄断已经在海运业取得了一定的成效，而港口领域长期以来的不正当竞争和垄断虽时有发生，却一直没有相应的举措。港口领域的反不正当竞争和反垄断只有在发生了真实的案例且进行了足够强力的罚款后，才能在业界起到真正的震慑作用。

3.3 政府主动作为面临制度惯性的制约

水运服务的价格包括竞争性服务价格和政府规费。政府规费的形成有其历史原因，而要使政府规费逐步退出历史舞台，将面临巨大的制度惯性。水运领域的行政事业性收费与相应的公共基础设施建设乃至行业监管体制密切相关，一旦取消相应的收费，如何保障行业监管人员的经费和监管能力将成为大问题，同时，也会面临巨大的改革阻力。

政府主动作为面临人员流失的风险。经济社会的不断发展使得人们对水上安全的要求越来越高，水上安全监管能力依赖于高素质的监管队伍以及运行良好的体制机制。在交通运输部直属海事系统成为政府部门之后，从业人员作为公务员的收入大大减少，而承担的职责却因为安全职责的强化而增加，致使海事系统面临人员流失的风险。对海事工作人员的高素质要求与其公务员身份收入的不匹配，将成为困扰海事系统的重大问题。

4 水运业供给侧结构性改革思路

4.1 制度供给原则

4.1.1 适度有为

制度供给的强度，既不能自由放任，也不能用力过猛。制度供给的判定标准应当是：让市场中遵纪守法的主体感觉不到政府的存在，而一旦违法，政府之手就会发挥作用。同时，政府的职能是组织公共产品的供给，而不应是由政府自己来生产并供给产品。[3] 在此意义上，水运主管部门应在水运节能减排和安全应急等方面组织好公共产品的供给。

4.1.2 摸着石头过河

“摸着石头过河”是改革开放以来我国经济快速发展的基本经验，到现在依然有效。这是因为，制度演进是一个渐进的过程，没有人知道方向，所以需要通过底层探索和各方博弈，待行之有效后再确认。行业法律法规的修改和完善不应期待少数能人的智慧精明，而是应通过各方探索、博弈和妥协，逐步得到大家的认可。制度演进的逻辑其实就是“摸着石头过河”，就是通过政府、企业和第三方机构的充分磨合，形成“良法善治”的基本架构。

4.1.3 由使用者支付所有费用向仅付竞争性服务费用转变

在行业发展的瓶颈期，水运服务的使用者几乎支付了整个水运体系运行中的基础设施建设、公共管理、公共服务和企业服务的所有费用，同时还在价格中承担相应的税费。从长远来看，使用者仅应支付竞争性服务费用（其中包含了基础设施建设的费用），而公共管理、公共服务的相关费用应当由价格中隐含的税收来承担。

4.2 减税和放松价格管制让市场充满活力

4.2.1 航运业减税

航运业税制与国际接轨的相关工作经过行业主管部门以及相关企业多年来的努力，仍然收效甚微，主要原因在于：我国作为一个经济大国，其航运业在国民经济中的比重相对较小，很难为航运业制定有别于其他行业的特殊税收政策。但是，由于航运业的开放属性，相对较高的税负不仅很难吸引外国航运机构入驻，而且使得运营国际海运的中资企业将大量船舶登记在开放登记国，将企业总部设在新加坡和我国香港等税费相对较低的国家和地区。航运业与国内各行业无差别的税制使得航运税基大幅减少，从而使税收流失国外。在当前条件下虽然很难在全国范围内推行航运减税，但可以探索在4个自由贸易试验区推进，进而通过试点试验观察实施效果。如此一来，不仅有利于自由贸易试验区的发展，同时还能够支撑航运中心的建设。与国际接轨的吨税制和船员所得税政策应优先推进。

4.2.2 放松价格管制

虽然航运业是国家战略基础性产业，但随着航运业的对外开放和对内逐步放开的推进，其市场属性越来越强，价格体系也应适应形势，逐步减少政府定价和政府指导价，形成透明的市场价格体系。航运市场的价格形成应当由市场决定，政府能做的就是鼓励更多的主体参与，打击不正当竞争和垄断行为，从而形成能够真实反映市场供需关系的市场价格。新出台的《港口收费计费办法》虽有积极意义，但其规定过于细化。经济发展的周期不断轮回，市场的供需关系经常发生变化，国家之间的竞争会引起汇率的变动，宏观调控也会引起通货膨胀或者通货紧缩，相应的市场价格具有不确定性和不可捉摸性。同时，技术进步也会引起不同服务的劳动生产率的变化，如果航运业某个新商业模式通过主业免费而增值服务收费的方式来实现盈利的话，就会对过往的价格体系产生冲突。因此，政府定价和政府指导价越多，出现的问题也就越多。

4.3 放手构建公平公正的市场环境

4.3.1 强化市场监管

在自由贸易试验区探索航运市场监管的体制机制。上海曾试图成立专门的航运市场监管机构以完善监管，但因与机构精简的大方向不符而被否决。虽不能成立独立的航运市场监管机构，但应积极探索与综合性的市场监管机构形成常态的工作机制，使行业主管部门的调查权与反垄断部门、反不正当竞争部门的执法权对接。同时，通过培育行业协会、航交所、科研机构以及新型智库等第三方力量，形成新型航运市场监管机制。

4.3.2 促进市场竞争

强化港口反垄断的相关工作。当前港口领域的垄断行为主要表现在进入壁垒和强制服务。[4]当前港口资源整合有利于缓解供给侧的过度供给，但也应有个度，港口资源整合的反垄断调查应积极推进，给市场带来一个良好的预期。

4.4 以主动作为作推手

4.4.1 推动智慧交通的发展

着力推动“互联网+”水运企业的成长，进而推进行业监管变革。目前，我国已诞生了200多家航运电商，这些企业通过各自的商业模式创新为客户提供服务，通过竞争最终会有几家航运电商从市场中脱颖而出。这些企业可以通过对客户服务来沉淀大数据，其自身的商业逻辑能够消除市场的信息不对称，同时其拥有的大数据也能够为政府的行业监管服务，从而形成新形势下行业监管的新逻辑。在此过程中，以开放的心态对待行业中的新兴企业和新兴模式，通过利益相关方的参与及博弈及时完善相应的法律法规体系，通过构建公平公正的市场环境，使有活力的新兴企业不至于被落后的传统势力压制。“智慧水运”不但能够成为水运行业供给侧改革的发力点，而且还可以推进水运行业制度供给的变革。

4.4.2 培育第三方力量

在简政放权背景下，政府手段缺失、经费减少。只有构建新型的政府与市场关系，才能够在不增加人员和经费的前提下形成二者的良性互动，其中培育第三方力量尤为关键。当前正在开展的行业协会与政府脱钩的工作正是促进行业协会发挥第三方作用的重要举措。行业协会是行业服务标准的制订者，航运交易所是信息服务提供者，科研机构和新型智库是行业规则制订的研究方和建议者，政府应召集行业内的所有利益相关方对行业规则变化的方向、边界、内容进行充分讨论，并在科研机构和新型智库的参谋下形成新的规则。科研机构为行业技术创新和政府决策服务，企业购买技术创新服务，政府购买决策服务；智库则应是社会公器，为决策者提供咨询，但未必与决策者想要的结果一致。咨询机构为企业代言和发声，新型智库为政府当决策参谋，在博弈和妥协中形成制度演进的路径。新时代呼唤“百家争鸣”，禁锢水运从业人员的思想也将禁锢住行业发展的原动力。

参考文献：

[1] 贾康，苏京春.新供给经济学[M].太原：山西经济出版社，2015：36.

[2] 谢燮.航运业的供给侧结构性改革[J].水运管理，2016（1）：1-4.

[3] 樊纲.制度改变中国[M].北京：中信出版社，2014：124.

[4] 谢燮.港口改革费收的经济分析[J].中国港口，2015（9）：15.