提升我国海上搜救公共服务能力之对策

马晓雪+石树凯+张成瑶+郭怡

【摘 要】 为进一步提升我国海上搜救公共服务能力，阐述海上搜救公共服务以及海上搜救公共服务能力的涵义，分析我国海上搜救公共服务能力的现状，指出当前我国海上搜救公共服务能力在救助体系、立法、救助装备、教育培训等方面存在的问题。结合英美等发达国家海上搜救的先进经验，提出提升我国海上搜救公共服务能力的对策：着力健全海上搜救组织结构和权责体系；积极推进国家层面的海上搜救立法进程；继续增加和优化海上救助装备的数量和性能；尽快建立专门的海上搜救教育培训体系；积极鼓励海上搜救志愿服务队伍发展。

【关键词】 海上搜救；公共服务；公共服务能力；海上安全

海上搜救公共服务能力的高低，受海上搜救体系、搜救力量、救助装备和搜救通信等诸多因素的影响。在近年多次海上搜救行动中，我国专业海上搜救力量与社会志愿搜救力量密切配合，极大地保障了我国海上人命和财产安全。据统计，2014年我国共开展搜救行动次，协调飞机297架次，协调各类船艇艘次，成功救助船舶艘，成功救助遇险人员名，人命救助成功率达96.6%。[1] 但是，目前我国海上搜救公共服务能力与发达国家相比，仍存在较大差距。因此，立足我国海上搜救公共服务能力的发展现状，结合发达国家海上搜救的先进经验，找出现存的问题和差距并提出相应的对策建议，具有很大的现实意义。

1 核心概念界定

1.1 海上搜救公共服务的涵义

海上搜救公共服务是在出现威胁海上人命和财产安全的险情时，由国家海上搜救机构统一组织、协调和指导一切可能的搜救力量（公共力量或私人力量），为遇险船舶和遇险人员提供义务救助，以减少海上人命和财产损失，最大限度地维护社会公共利益的一种行为。

1.2 海上搜救公共服务能力的涵义

目前，学者们尚未对海上搜救公共服务能力的涵义作出明确规定，仅有少数学者对海上搜救公共服务能力的影响因素进行分析。海上搜救公共服务能力通常受组织管理、装备数量、装备性能和通信设施等方面因素的影响。海上搜救公共服务能力体现在海上搜救行动的各个阶段，如海上搜救机构能否及时接收预警信息、制订救助计划、派遣救助力量到达遇险现场、有效地开展救助等。此外，海上搜救志愿服务队伍发展是否充分、能否有效参与救助，也是影响海上搜救公共服务能力的重要因素。本文认为，海上搜救公共服务能力是国家海上搜救机构为遇险船舶和遇险人员提供有效救助而应具备的本领和能力。

2 我国海上搜救公共服务能力现状

2.1 建立了国家海上搜救应急组织指挥体系

在国家海上搜救应急组织指挥体系中，国家海上搜救部际联席会议为应急领导机构；中国海上搜救中心为运行管理机构，在交通运输部领导下负责海上搜救的运行管理；各级海上搜救中心为应急指挥机构，分为国家、省和市三级，上级可对下级进行业务指导；搜救力量包括专业搜救力量和非专业搜救力量，前者主要指我国各救助局和各救助飞行队，后者主要指其他相关政府部门、军队武警、过往船舶和海上救助志愿队伍等。

2.2 海上遇险通信系统不断完善

目前，我国基本建成海上遇险信息接收和传递的网络系统，为海上搜救行动的开展提供了便利的通信条件。交通运输部建立了海事卫星系统、搜救卫星系统、数字选择性呼叫系统和海上安全信息播发系统等，基本实现对我国沿海区域的有效覆盖。同时，在全国沿海主要港口和长江沿线构建了船舶交通管理系统、中国船舶报告系统和海事电视监控系统，在琼州海峡、珠江口、长江口、渤海等海域及沿海重要港口建立了船舶自动识别系统，可以有效监控重点水域和重点船舶。此外，各沿海主要城市已经开通了“12395”公众海上险情报警电话。

2.3 专业海上搜救力量明显增强

目前，我国共有专业救助船舶74艘，其中：北海救助局16艘，东海救助局25艘，南海救助局33艘。救助船舶的平均航速为20 kn，最大航速可达32 kn；平均船龄约为11 a。在接到搜救任务指令后，大型救助船在30 min内出动，快速救生船和高速救助艇在20 min内出动，华英系列救助艇在15 min内出动。以救助船舶类型为划分标准，各救助局救助船舶配备情况见表1。

随着我国海空立体救助体系的初步建立，救助飞机日益成为海上搜救的中坚力量。我国现有救助飞机20架，其中：救助直升机17架，固定翼飞机3架。现有救助飞机分布在我国 km的海岸线上，在昼间气象条件允许的情况下，负责以起降机场为基点、110 范围内的救助值班任务。待接到搜救任务指令后，处于值班待命状态的救助飞机45 min内起飞，备用机组60 min内做好出动准备，听令起飞。

2.4 海上搜救志愿服务队伍逐步壮大

海上救助并非救助局的“专利”，海上搜救志愿服务队伍可以凭借自身优势，对专业救助力量进行有效补充。近年来，我国始终坚持“社会参与，专群结合”的工作原则，积极推进海上搜救志愿者队伍建设。2008年9月，浙江温州苍南县成立了全国第一支海上搜救志愿者队伍，登记注册志愿者150名，志愿船舶30艘；2011年5月，我国首支内河搜救志愿者队伍在湖北荆州市成立，总队下设3个支队，4个救助站，首批志愿者共48人；2012年，辽宁、天津、山东及福建等省市陆续建立省市级海（水）上搜救志愿者队伍，兰州、日照、镇江及温州等地建立了民间志愿者救助站；2014年，全国各地新建海上救助志愿服务队伍15支，新增救助志愿者400多名，志愿船艇8艘，参与救助任务的志愿者达到493人次，船艇4艘次，在多次海上救助行动中发挥了较好的作用。[2]

2.5 海上搜救效果不断改善

一直以来，我国专业海上救助力量严格执行动态待命救助值班制度，认真履行救助职责，海上搜救成效显著。2010―2014年，我国共开展海上搜救行动次，出动救助船艇艘次，出动救助飞机架次，获救船舶艘，获救人员人，直接获救财产价值480.6亿元。这期间，我国海上人命救助成功率稳中有升，历年人命救助成功率均保持在96%以上。

3 我国海上搜救公共服务能力存在的问题

3.1 海上搜救体系的协调性有待提升

我国海上搜救指挥体系复杂而不统一。专业救助力量、海事执法力量、军队和武警及其他社会力量等多元主体共同参与海上救助，虽然可以有效补充专业海上救助力量，但在搜救相关制度不健全的情况下增加了统一协调的难度，制约了搜救效率的提高。在美国和日本，美国海岸警卫队和日本海上保安厅统一协调、指挥和领导各类搜救力量，不仅能保障搜救行动的有序性和一致性，还可以实现信息共享共用，极大地提升了行动效率。

3.2 海上搜救方面的立法有待完善

目前，我国海上搜救方面的立法仍不尽完善，主要体现在：（1）完善的海上搜救法律框架尚未形成，《中华人民共和国海上人命搜寻与救助条例》仍处于提交审批状态，有关搜救条款散见于我国《海商法》《海上交通安全法》等法律中；（2）现有的海上搜救相关制度大多以地方性法规为主，立法层次低，权威性差，法律效力有限；（3）部分海上搜救相关的法律法规滞后，在2000年之前出台的20多部海上搜救法律规范中，除《中华人民共和国渔业法》经多次修订外，其余的均从未更新，与海上搜救实际脱节。

3.3 海上救助装备的数量有待增加、性能有待改善

（1）救助飞机数量不足。我国海岸线长达 km，共分布着20架救助飞机，飞机平均配置距离约为900 km，而海空救助的最佳状态是在海岸线每隔200 km左右配置一架救援直升机。（2）救助直升机飞行半径仅能达到110 n mile，有效搜救范围较小，并且只能承担在白天、简单气象条件下的救助任务，无法在夜间或者比较恶劣的气象条件下开展救助。（3）救助船舶呈现老龄化。73艘救助船中，船龄在20 a以上的有14艘，约占20%。

3.4 海上搜救应急反应速度有待提高

目前，我国海上救助力量仍以救助船舶为主。按照平均航速约20 kn、平均应急准备时间30 min推算，救助船舶从接收搜救指令到抵达离岸50 的遇险现场所用的总时间为180 min（我国全部水上交通险情中沿海占63.3%，而沿海险情中94%均发生在离岸50 以内的海域），即包括30 min的应急准备时间和150 min的应急到达时间，这远远超出了遇险人员120 min的平均生存临界时间。[3]

3.5 专门的海上搜救教育培训体系有待建立

目前我国救助船员和飞行员分别按照商船普通船员和民用航空飞行员的标准进行培训、考试和发证，缺乏针对救助船员和救助飞行员的特殊培训标准，从而导致我国专业救助人员缺乏在紧急情况下开展救助必备的良好身体素质、心理素质和救助技能，无法在复杂和危险的条件下进行人命救助。

3.6 海上搜救志愿服务队伍有待进一步发展

（1）我国尚无专门针对海上救助志愿服务方面的立法，志愿者权利保护制度尚不完善，志愿者所处的法律地位、自身权利和义务尚不明晰，极大地抑制了社会力量参与海上救助的积极性和主动性；

（2）海上搜救志愿服务队伍的资金主要来自社会捐款，缺乏长期稳定的资金来源；

（3）海上救助志愿者整体素质有待提升，缺乏专业的救助知识和技能培训。

4 我国海上搜救公共服务能力提升对策

4.1 着力健全海上搜救组织结构和权责体系

海上搜救力量日益呈现多元化的发展趋势，在增强海上搜救整体力量的同时，也难以协调统一和有序开展搜救行动，给搜救工作带来新的问题和挑战。因此，可以在国家海上搜救部际联席会议的制度框架内，结合我国海上搜救实际情况，构建相应的合作制度，推动统一区域内海上搜救机构之间、不同区域海上搜救机构之间、海上搜救机构与社会志愿服务队伍之间的协作。专业海上救助力量与社会志愿救助力量可以签订相应的合作协议，以此来明确双方的权利、义务和责任，进而发挥“专群结合”的最大效力。[4]

4.2 积极推进国家层面的海上搜救立法进程

针对目前海上搜救立法不够完善的现状，应加快出台国家层面上的海上搜救立法，尤其要加快出台《中华人民共和国海上搜寻救助条例》，从而确保全国海上搜救工作有法可依，依法进行。通过法律明晰海上搜救相关机构的职责权限，统一规范和指导全国海上搜救行动，促进各搜救机构之间的协调一致，推进区域联合救助的顺利开展。

4.3 继续增加和优化海上救助装备的数量和 性能

加强我国海上救助装备建设，应加大救助装备资金投入，有计划地引进或建造一批处于世界一流水平的救助装备，确保国家财政投入与我国海上救助事业发展的客观需要相一致。有计划地淘汰老旧船舶，积极改善船龄结构，提升救助船舶整体性能。完善救助装备的相关配套设备，如通信设备、海上搜寻装备、救助艇、溢油处置装备等，努力提升救助装备的科技含量和整体性能。

4.4 尽快建立专门的海上搜救教育培训体系

人力资源是救助系统可持续发展的第一资源，人才的数量、质量和结构，直接决定着救助事业的兴衰成败。因此，我国应借鉴国外先进经验，建立专门的海上搜救教育和培训机构，为国家培养新一代一流救助人才。同时，加强对现有救助人才的教育培训，共同探讨典型救助案例，促进救助经验交流和共享，努力提升救助人员的综合素质和救助技能。此外，积极开展海上搜救演习演练，加强海上搜救区域间乃至国际合作，在实战演习中发现差距和不足。

4.5 积极鼓励海上搜救志愿服务队伍发展

发达的海上搜救志愿服务体系是国家海上搜救体系成熟高效的重要标志之一。要推进海上搜救志愿服务队伍的发展，首先应积极推进海上搜救志愿服务相关的立法工作，对其人员招募、资金来源、装备配备、奖励机制等方面作出明确规定，依法维护海上搜救志愿服务人员的合法权益，促进海上搜救志愿服务队伍管理的规范化和法制化。同时，积极开展针对海上搜救志愿者的教育培训，提高其专业救助知识和实际操作技能，促进其安全、有效、有序地参与海上搜救。

参考文献：

[1] 赵晨.2014年中国海上搜救成功率达96.6%[J].中国海事，2015（3）：2.

[2] 马清波，马中和.试论发达国家海上救助水平的几个要素及对策[J].中国海事，2009（5）：46-48.

[3]交通运输部救捞局.全力打造“三位一体”海上救捞队伍――交通运输部救捞队伍建设成效显著[J].中国应急管理，2014（6）：7-10.

[4] 黄志球.治理理论视域下的我国海上搜救管理体制创新[J].中国航海，2014（3）：72-75.