城市出租车改革之我见

摘 要：城市出租车随着改革开放与城市化进程而产生，是城市公共交通的重要补充，满足了快节奏的现代化出行需求。然而，近年来各地出租车罢工、暴力现象屡见不鲜，反映出出租车行业内部存在诸多问题。文章结合出租车的历史发展，根据网约车兴起等现状，深入分析出租车行业困境，提出了相对应的改革思路。

关键词：出租车；困境；改革

中图分类号：F290 文献标识码：A 文章编号：1008-4428（2016）07-23 -03

一、 城市出租车的产生与作用

从平民高不可及的“高档出租”到网约车涌现，从的哥收入高过工人十倍到如今饭碗难保，城市出租车的产生发展走过了近四十年，它在城市公共交通中起到的作用也随着时代的变化而变化。

（一）城市出租车产生

出租车是指充分满足乘客或者用户需要而被雇用的盈利性车辆。在新中国成立后的很长一段时期内，出租车仅存在于北京、上海、广州及哈尔滨等大城市，且大多是为外宾服务，普通市民无法享受出租车服务。改革开放后，城市化进程带动了区域间交流，市内公交和长途班车等定时、定线、定量的运输方式已经不能满足人们出行需求，再加上私家车普及度低，大众购买能力不足，“乘车难”成为国家急需解决的问题。方便快捷、灵活机动、高档舒适的出租车恰好弥补了前者的诸多不足，价格又远在私家车之下，出租车由此产生。

（二）城市出租车的作用

出租车将人们出行范围延伸到门到户，将定线交通无法到达的乡镇、街道、社区纳入整个交通系统之中，实现了中短距人员、物资、信息的有效流通，是城市公共交通的重要补充；它适应了快节奏的现代生活需求，提供了舒适、便捷、私密的出行方式，提高了市民的生活质量。

从历史发展可知，城市出租车最初是为弥补改革开放后公共交通供给不足而产生的；城市道路属于稀缺资源，对稀缺资源的分配不能完全交由市场，所以城市出租车一直处在政府的管制之下，由国家进行限价、补贴，因此，它具有很强的公共性质，起到了准公共产品的作用。但是随着公共交通逐步完善，私家车保有量剧增，人们对于出行方式的选择有更多余地，出租车消费偏好差异逐渐变大；此外，市场经济的发展证明了市场对出租车资源配置更加有效，政府简政放权，形成了私人公司提供出租车产品的局面。城市出租车的公共性正在由大变小。

二、城市出租车的发展与困境

城市出租车顺应城市化进程，在短时间内发展成为一种较成熟的、高普及度的交通产业。但由于传统出租车管理体制的滞后性，行业内部存在的诸多矛盾逐渐暴露，出租车发展陷入了困境。

（一）城市出租车的发展

最初，为填补城市出租车产品供需差，国家财政专项拨款，由政府直接提供出租车服务。九十年代初，随着“国营、集体、个人一起上，各行各业均可参与经营出租汽车”政策的出台，民间资本允许进入出租车市场，这一职能开始转移到一些大型公司手上，政府只起到补助、监管作用，出租车数量急剧增加。自此，出租汽车逐渐普及到全国各中小城市，且连续出现几次发展高潮。

进入21世纪，随着道路、交通网等基础设施的完善，地铁、轻轨等公共交通的发展，私家车的普及，以及主打便宜、快捷、高档的网约载客方式兴起，极大地减少了对出租车的消费依赖。我国出租车行业已从高速发展阶段转入艰难维持期——现在大城市出租车的客流量分摊率维持在5%～10%之间，全国出租车平均增加量每年仅为3%。近年我国各地出租车打人、罢工事件频出，除上述竞争压力外，高份子钱、经营权限纷争、价格调整等也是重要原因。这种用极端方式表达诉求的普遍性提醒我们，这并不是偶然的单个城市的交通管理问题，而是传统出租车管理体制滞后于出租车行业市场迅猛发展所带来的必然困境。

（二）城市出租车的困境

1.高份子钱，低透明度

上世纪80年代起，出租车成为暴利行业，供不应求是常态，但出租车均为国有经营，司机只领固定工资。为了提高收入，司机们要求实行承包经营，即“交足国家的，留下公司的，剩下全是自己的”。出租车辆产权开始转移到企业手中，司机向出租车公司上交承包金后的剩余收入归个人。这种按劳分配模式在当时打破了“大锅饭”，调动了工作积极性。

时至今日，过高的份子钱为出租车公司带来了巨额收入的同时，也成为了司机们的主要运营成本和沉重负担，其弊端日益凸显。虽然多地政府出台相关控涨规定，但企业仍连年明增暗涨份子钱，杭州近10年来出租车份子钱就上涨了70%左右。此外，份子钱透明度低，其中用于国家税收、各种保险、企业成本、折旧等方面的内容被一包了之，用途也未做出明示，这种做法过于简单粗放，巨额承包金易被腾转为隐性利益。

2.经营权长期垄断，牌照费水涨船高

出租车属于劳动密集型产业，既不需要高新技术投入，也不需要巨额资金运作，最高效、惠民的经营模式是个体经营。但事实上，常住户籍年限、文化程度、从业年限等难以企及的隐性高门槛将个体经营拒之门外——我国85%以上的城市的出租车经营权都由出租车公司垄断。被迫挂靠经营的出租车司机和不用交纳份子钱的网约车车主相比，付出了同等价值的劳动，得到的却只有极少的劳务性收入，出资部分的经营性收益全部被公司无偿占有。

此外，出租车牌照未设置有效期——出租车这一社会公共资源被少数经营者永久占有，运营牌照所有者只要把车租出去，就能坐享其成。再加上政府控制着每个城市运营牌照的总量发放，出租车牌照一牌难求。在湖南湘潭，出租车车牌被最高炒到40多万元，一线城市更是水涨船高。此类现象加大了一线驾驶员生存压力，加剧了出租车管理乱象，又让一些出租车公司产生惰性，缺少主动适应市场需求的动力。

3.价格调整刚性强，优化服务动力弱

出租车营运价格由政府统一管制，是出于维护出租车司机和乘客合法利益以及市场管控的考虑。但这种价格管理机制过于刚性，由于涉及公共利益，出租汽车调价流程太多、用时过长，跟不上市场的动态变化。以北京为例，物价在近两年涨了10%以上，与出租车成本息息相关的汽油价格涨得更多，虽然出租车有燃油补贴，但远赶不上物价的总体上涨。出租车司机的收入下降，直接导致出车的减少甚至改行，或从众多的客人中专挑“肥活”，拒载、拼车现象屡见不鲜。一边是抱怨“收入低”，一边是反应“打车难”，乘客与司机矛盾激化，也为黑车提供了机会，使得出租车行业鱼龙混杂。

此外，政府定价背离了市场经济规则，缺乏价格激励，司机和出租车公司缺少提高职业素质和服务水平的动力。

4.网约车便利问题多，让人深爱让人忧

网约车涌现的原因首先在于它打通了司机与乘客之间的信息沟通障碍，帮助乘客快速打到车的同时，又降低了出租车的空驶率。其次，个体经营的网约车无需交纳份子钱，收入远高于传统出租车，“一车一人一注册即可上路”。再次，网约车“便宜方便又有面子”，除了网约车公司常有价格补贴活动之外，其乘车环境和便捷度也比普通出租车更胜一筹。

但长期以来，网约车一直游走在灰色地带。其中占主体的私家车主要以公益性的合乘、拼车等形式立足，或将私家车挂靠在汽车租赁公司、车主签约劳务公司，网络平台和乘客共同达成形式上的“四方协议”。这种运营模式下，网约车责任主体难以落实、乘客安全和合法权益缺乏保障。不仅车主爽约、交通违章、黑车混入等现象存在，近期网约车司机劫杀女乘客等恶性案件的发生，更将网约车推向舆论的风口浪尖，也再次暴露了野蛮生长的网约车行业存在的一些致命问题。

二、城市出租车的改革思路

城市出租车改革应立足于现实矛盾，具体问题具体分析，逐个打通阻塞点，实现改革目标的整体实现。

（一）协商确定份子钱，调整提升透明度

份子钱不是万恶之源，而是一种不合时宜的管理模式，因此不能简单粗暴地直接进行取缔。各省市应将份子钱由过去的政府调控改为出租车企业、行业协会与出租车驾驶员平等协商。改革具体措施可多样化，如：通过返还一定比例承包金，或补贴、奖励的方式直接降低份子钱；将出租汽车企业向驾驶员收取的管理服务费、租赁承包费向社会放开，协商确定月缴定额额度等。这些措施给予了出租车司机更多的话语权，直接或间接地减轻了出租车司机的负担，提升了工作积极性。与此同时，对份子钱实行动态调整并向社会公布，接受外部监督，减少了中饱私囊现象。但改革要从试点到普及、从初步缓解到根本解决恐怕还需全面的配套调整以及改革的时间和决心。

（二）经营权改革目标明确，具体措施因城而异

出租车经营权改革是理顺出租车行业关系的前提，其改革的难点在于触动利益大。以义乌为例，以往经营权使用费每车每年为1万元，取消后政府直接减少财政收入千万元以上。但触动利益是为了更好地实现利益，将经营权转为“无偿、有期限、有考核”，正是打破旧有利益格局的关键。这意味着需要收回并重新投放，投诉率高的企业可能被劝退；服务质量高、经营状况好的企业，则可能拿到更多牌照。这无异于在出租车行业建立起淘汰机制，从无限期垄断变成优胜劣汰，有利于城市管理部门对运力和占用道路情况进行调控。过去经营者手上的部分利益，转给出租车司机和乘客，从而达到一个新的利益平衡。

至于经营权数量是否完全放开，要因城而异。大城市人口多、道路资源有限，必须对出租车经营数量进行控制以优先发展公共交通；而对于拥堵问题不严重的中小城市，可以适当地放开管控。

（三）价格改革存变数，“定”转“指导”是必然

在出租车价格改革问题上，一直存在着政府定价、政府指导或市场调节的争议，但可以确定的是，由政府定价转为政府指导价是一个必然趋势。

传统出租车司机与乘客信息沟通阻塞，价格的上下浮动容易引起二者争端，对此，政府可以适度开放价格管控，指导制定上限价格，再通过价格浮动机制实现定价。考虑到网约车司机中多兼职、工作时间弹性大等特点，动态计价机制能发挥网约车运力供给的弹性优势，借助市场力量维持不同时段的供需平衡。乘客在打车高峰期、恶劣天气时愿意提高支付价格，不但能如愿打到车，也能避免传统出租车的拒载、减班现象。当然，为避免供过于求时的恶性价格竞争，政府应确保网约车基础价不得低于出租车起步价。

（四）顺应趋势，规范发展，“疏堵结合，建管并举”

网约车的出现与发展城市交通的目标并无根本性冲突，甚至具有正面效应，我们应承认其创新性和合理性，探索规范发展路径。

政府可采用“疏堵结合，建管并举”的管理模式。一方面，政府部门要广泛征求意见，根据现实情况及时更新、制定行业法律规章制度和规范条例，确保对网约车的管理有法可依。如，网约车的车辆性质变成营运车辆后，相对应的报废年限缩短至八年，这让很多私家车车主选择退出，阻碍了新兴网约车市场的自由发展。根据现实情况，可借鉴多伦多的“私家车运输公司”制度，用更严格的准入条件，如驾驶记录筛选、实名制注册、职业培训、禁止巡游等，替代八年报废年限。

另一方面，要加强对网约车的日常检查管理，注重对司机个人职业素质和法律意识的培养。建立个人和公司信用记录制度，对于违规爽约、抢单等行为进行及时记录与处罚，并累积到公司名下，促使公司主动加强内部监管。个人或公司不良记录达到一定程度后，应取消其网约车营运资格，及时筛除劣质服务，引导整个行业走向规范发展的轨道。

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作者简介：

刘雨婷，女，中国矿业大学行政管理专业学生。