促进就业视角下的失业保险基金支出调整研究

摘 要：失业保险基金是失业保险制度得以运行的物质基础，其支出的合理性直接影响着失业保险的整体运行效果。在我国经济新常态的大环境下，失业问题已经非常严峻，加上供给侧改革的去产能过程中造成的大量传统重工业的职工面临重新分流安置，则为目前的就业形势增添了更多压力。从促进就业的角度反思我国失业保险基金支出的现状， 指出其存在支出项目庞杂、失业保险金给付水平过低、促进就业占比少三大问题，并借鉴国外经验提出相应的调整建议。

关键词：供给侧改革；促进就业；失业保险基金；鼓励创业

中图分类号：F842 文献标识码：A 文章编号：1008-4428（2016）07-86 -02

一、我国目前面临的失业窘境

（一）经济增速放缓，失业登记人口逐年攀升

自2012年GDP增速“破八”（7.7%）以来，我国一直保持着经济增速放缓的形势。到2015年，GDP增速又跌到了6.9%。从理论看来，根据奥肯定律的揭示：GDP每增加两个百分点，失业率下降一个百分点。从现实看来，与逐渐减缓的GDP增速成为对比的是，我国失业登记人口正在逐年攀升，截至2015年已达966万人。除此之外，我国还存在着大量符合领取失业保险资格却未登记的人员，以及实际处于失业状态却不符合领取失业保险资格的失业人员，如：未登记失业者、大学毕业生、城镇农民工、有劳动能力却无业的低保对象，实际失业人员数量远大于登记的失业人员数量。

（二）供给侧改革去产能带来的失业隐患

供给侧改革的最主要目标在于去除过剩的产能，改进供给，推动经济结构的转型。2016年2月末，据人力资源和社会保障部部长尹蔚民披露，“据初步统计，仅煤炭系统和钢铁系统就分别有130万人和50万人将面临分流安置”。除此之外，去产能行业的下游行业也将会受到不同程度的影响，从而带来大量隐性失业群体。显而易见，即将展开的供给侧改革将进一步扩大失业人口数量，若分流安置欠妥，则将直接影响到职工下岗后的切身利益和民众对供给侧改革公平性评判。

就目前的情况而言，大部分的分流职工文化水平不高、工作技能单一，靠自己解决基本和生活再就业的问题非常困难，还需依赖失业保险制度发挥作用。正如我国社会保障学会会长郑功成所言，分流员工多来自东北老工业基地、华北重工业基地，面临着转岗和掌握新技能的问题，要妥善安置他们，则需要失业保险提供津贴补助、培训以及政府的促进就业、激励创业政策的引导和支持。

二、促进就业视角下失业保险基金支出存在的问题

自2011年《社会保险法》立法以来，我国失业保险的基本宗旨一直是“保障失业者的基本生活和促进再就业”。因而在实际操作中，各地主管部门也一直将“保障基本生活”默认为首要任务，促进就业为次要任务。受这种理念的影响，失业保险基金在促进就业方面的支出也就相对有限。但在经济新常态和供给侧改革的影响下，这种制度理念及其基金支出安排上的问题也日益凸显，急需进行相应配套的调整，给予失业保险的促进就业项目应得的重视和投入，以应对新时期的挑战。

（一）支出项目庞杂无章

我国的失业保险基金的支出项目繁多、杂乱，包括失业保险金，失业期间的生育补助金、医疗补助金、丧葬金、死者家属抚慰金，就业培训补贴，就业介绍补贴，农民工一次性生活补贴等支出。这些混乱的基金支出项目，缺乏精确的目标和统一的支付标准，并与其他社会保险的部分保障功能交叠重合，容易造成社会保障系统内部和政府部门之间互相推诿或重复浪费的情况。

（二）失业保险金给付水平过低

根据《中国劳动统计年鉴》与《中国人力资源和社会保障年鉴》的数据，从2005年到2014，多年来中国失业保险金的支付水平从未超过城镇平均工资水平的20%，给付水平显然过低，失业者赖以维持基本生活都非常困难。此外，我国在设计失业保险金发放标准时并未将赡养系数纳入考虑，家庭赡养负担较重的失业者缺乏足够的渡过难关的补贴，加上搜寻、面试工作需要成本，因而难以脱离失业致使贫困的处境。

（三）促进就业项目支出占比少

在我国，促进就业项目主要包括职业培训和职业介绍。在我国2005年至2014年的失业保险支出中，职业培训补贴历年在失业保险支出的占比从未超过6%；由于数据缺失，笔者无法获得职业介绍补贴在失业保险支出占比的直接单项数据，但是可以做简单的推测：在失业保险总支出中，除去失业保险金、职业培训补贴、失业期间生育保险金、医疗保险金、丧葬补助费和死者家属抚恤金、农民合同制工人一次性生活补贴等其他支出，专门用于职业培训补贴的支出非常有限。李元春（2011）在其书中做出推算：历年来，我国用于职业介绍补贴和职业培训补贴的支出总和不会超过失业保险支出总额的30%① 。放眼国际，发达国 家用于促进就业的支出多为失业保险总支出的60%左右，显然，我国在这一方面仍有很广阔的提升空间② 。

三、调整失业保险基金支出的建议

上述失业保险基金支出问题都在不同程度上影响了失业保险制度的就业功能的发挥。从当前就业形势与失业保险制度功能转变方向而言，调整失业保险基金支出以增强其促进就业功能的发挥无疑非常必要。何况，我国历年失业保险基金都有结余， 截至2014年累计已达4451亿元。虽然目前失业保险费率已下调，但与其让这些结余基金作为“闲钱”，不如充分发挥其应有作用。若能合理用于提高失业保险金水平、提高职业培训补贴和职业介绍补贴等方面，则将对促进就业乃至促进市场人才结构转型具有良好成效。

（一）精简冗杂支出项目

随着我国各类社会保险、社会救济制度的发展，应把失业保险支出项目中的丧葬补助金和医疗补助金分别归属到最低生活保障制度和医疗保险制度当中。这样做的好处在于有利于各种社会保险和社会救济的明确分工，减少失业保险的不合理支出，使其专注其自身职能和权责，有利于失业保险事业的专业化发展。

（二）适度提高失业保险金给付水平

虽然公认高水平的失业保险金容易导致“养懒汉”的现象，但我国目前的失业保险给付水平，不但远落后于失业保险制度成熟国家的平均水平，连维持失业者的温饱生活都堪忧，更不足以“养懒汉”。笔者对于厦门大学公共事务学院丁煜教授的研究方案非常认同，她提出：“我国失业保险金的适宜区间应在社会平均工资的35%到50%左右，上限是最低工资水平，下限是最低生活保障金水平。”③ 适当提高失业保险金水平，将失业者的家庭赡养系数纳入考虑，则有利于增加失业者的收入，减少其在失业期间遭受的困窘，弥补其搜寻成本，有利于保障失业者的尊严，并促进其再次就业。

（三）增加用于促进就业的支出比例

第一 ，增加失业保险基金用于职业培训的投入。合理加大对职业培训的投入，是提高再就业率的重要路径之一。失业保险制度成熟的国家一般都把职业培训列为失业保险的重点投入对象，如：为鼓励失业者参与再就业职业培训，意大利、德国对参加职业培训的者提供交通、书本等培训补贴；英国对接受职业培训且通过资格等级证书鉴定或考核的失业者，分证书等级增加失业保险的给付。在供给侧改革的浪潮中，我国也应结合市场未来需要，提高针对职业培训的人力、资金、政策支持力度，通过讲座、宣讲会、仿真训练等多种教授形式提高职业培训的有效性，帮助失业者提高工作技能和心理素质。

第二，为用人单位提供就业补贴。鼓励企业招聘就业困难者或再就业人员，为用人单位提供相应的补贴或税收减免政策，也是一种促进就业的常见办法。日本在这方面的做法值得借鉴，其就业补贴项目包括：对长期聘用失业者的用人单位给予补贴，或将长期失业者未领完的失业保险金转发给企业；对因经营不景气而被迫压缩经营规模的企业，通过给予企业一年工资补贴的做法鼓励其在内部创设岗位安置富余人力资源。

第三，为提前就业者提供优惠。这种做法在国际早有先例，仍以日本为例：日本的失业保险金的最长领取期限为300天，若失业者在领取失业保险金期间提前再就业剩余100～150天、150～200天、200～300天的，在找到一年以上合同的工作后，仍可分别领取30天、70天、120天的再就业补助金。日本通过这一做法激励失业者积极寻找工作，在治理本国失业问题上取得了良好的效果。我国同样可学习日本的这一做法，通过在总体上缩短失业保险金发放时间，并以提前工作仍能领到部分再就业补助金的办法来激励失业人员主动寻找工作，提高再就业率。

（四）鼓励创业

在我国就业普遍艰难的大环境下，鼓励创业也是促进再就业、缓解就业市场压力的一大出路。它不但有利于解决失业者自身的再就业问题，还有利于激发就业倍增效应，创造出大量新岗位，解决其他人的就业问题，与我国目前提出的“万众创业，万众创新”口号的要求契合。具体做法可以如下：1.将鼓励创业的补贴纳入失业保险基金支出体系，使鼓励创业的行为制度化、规范化，各地失业保险管理部门根据本地实情确定给付标准。2.为有创业想法的失业者提供创业引导，提高创业成功率。主要方式包括：企业家现身说法、讲座培训、案例分析、引入模拟公司实训等。3.为失业者优先提供创业场地。一方面，政府可合理规划城市建设，利用经济开发区、大学科技园区等地建设创业基地，对失业者优惠开放，为其提供集中、稳定的创业场所；另一方面，在合法合理的前提下，可允许失业者使用临时商业用房、租借房、家庭住所等地作为初步经营场所。4.为失业者创办的微型、小型企业提供定期的税费减免或贷款优惠，降低其创业成本。

参考文献：

[1]陈楚楚，黄建美. 就业新常态下我国失业保险制度创新机制研究[J].人才资源开发，2016，（31702）：166-167.

[2]郭静安.五险一金——理论·制度·实践[M].北京.经济科学出版社，2013.

[3]孙倩.失业保险支出影响城镇失业人员再就业的实证研究[D].湖南大学，2012.

[4]郑秉文.中国社科院世界社保研究中心.新常态下失业保险的三个变化[N]. 中国劳动保障报，2015-06-09（003）.

作者简介：

李颖，女，江西九江人，天津财经大学公共管理学院硕士研究生，研究方向：社会保障理论。