政府与社会资本合作（PPP）模式中的金融支持问题研究

张霆　陈楠

摘 要：自2013年底，PPP模式开始得到国家高层重视，但是PPP项目签约率不足三成，从金融支持角度来看，造成这种尴尬局面的因素主要有两个：一是PPP项目投资规模大、期限长、过程复杂，金融机构参与PPP项目的不确定因素过多，鉴于对政府信誉和项目自身风险的考虑，金融机构相对持谨慎态度；二是商业银行由于尚未接到相关部门政策指导意见，主动参与者不多，目前参与PPP项目的金融主体主要是国家开发银行。在PPP逐步取代地方融资平台的大趋势下，PPP将成为银行和政府间的合作纽带，这对于金融机构而言，既是机遇，又是挑战。如何突破传统融资工具弊端，通过在PPP金融参与方式、融资工具和渠道方面进行创新来分散风险、转移风险是金融机构亟待解决的问题。

关键词：PPP模式；金融支持

中图分类号：F121 文献标识码：A 文章编号：1008-4428（2016）07-123 -04

一、PPP模式可行性背景介绍

（一）PPP模式推行的宏观背景

PPP起源于20世纪80年代英国，主要用于公共基础设施建设。为推动新型城镇化建设和发展，仅靠政府力量很难继续满足民众对公共基础设施和服务产品日益增长的需求。PPP模式的特点是政府和社会资本共同参与基础设施建设，政府赋予私人部门特许经营权，私人部门通过独立运营和收益权获取利润，特许经营期结束后，政府回收项目。这种模式的初衷是为了缓解地方政府债务压力、解决公共基础设施建设和运营当中的融资难和运营效率差的问题，同时也拓宽社会资本的投资领域，活跃社会资本。

（二）PPP在我国的发展现状

1.我国现阶段开展PPP项目的情况

在我国新型城镇化建设和推动中，各地政府对PPP给予厚望，希望通过引进社会资本的方式扩大基础设施和公共服务产品的供给、加快城镇化建设、缓解地方政府的债务压力。基于各地政府大力支持和鼓励，PPP项目开展的如火如荼，但其发展过程中也存在着问题和矛盾。

（1）PPP发展潜力巨大，分布范围广泛

PPP模式具有较大的发展潜力。一方面，2013年中国PPP项目的累计总投资为1278亿美元，和同类型新兴市场比有较大的差距。另一方面，2013年新增的PPP投资额仅为70亿美元，而2013年城投债的发行量则高达9512亿元，若PPP模式成功替代城投主导的融资模式，其发展空间巨大。

（2）各地政府盲目开展PPP项目，银行、社会资本热情不足

随着国务院、财政部、发改委等部委一系列推进PPP政策的出台，各地政府纷纷公布PPP投资项目清单寻求社会资本参与。根据公开信息整理，项目涵盖市政公用设施、交通基础设施、能源、水利、教育、医疗卫生、文化、体育、养老养生等多个领域。

尽管政府大力推行PPP项目，但PPP项目的签约率并不高。大多数商业银行对PPP模式保留谨慎态度。对银行而言，PPP存在期限和还款两大风险：相比一般贷款项目，PPP项目投资规模大、投资期限长，面对变幻莫测的政策环境和金融环境，银行投资资金的安全性很难保证；在项目偿还方面，除了考虑项目自身经营收入外，还需要充分考虑政府通过“特许经营权、合理定价或财政补贴”等予以支持的偿还方式。但涨价需要听证会，财政补贴又得不到保证，政府作为项目发起人和监督管理者，占据合作中的主导地位，银行比较难有话语权。政府在基础设施和公共服务产品投融资建设领域长期处于主导地位，并拥有更多的信息。在信息不对称的情况下，各方主体都采取了自身利益最大化的决策，最终导致逆向选择——有稳定收入及经营现金流的好项目，地方政府不用PPP进行融资；而不好的项目，金融机构和社会资本又不愿介入。

2.政府配套PPP相关政策情况

2013年底，PPP得到国家高层重视，十八届三中全会中提出“建立透明规范的城市建设投融资机制，允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营”。2014年3月，十二届全国人大二次会议审议通过了《关于2013年中央和地方预算执行情况与2014年中央和地方预算草案的报告》，将推进城镇化列为2014年的财税政策重点，并明确指出要“发挥财政资金的引导作用，推广运用PPP模式，支持建立多元可持续的城镇化建设资金保障机制”，这些都代表了中央层面对公私合营模式的倡导和支持。

2014年9月、11月、12月财政部和国家发改委陆续发文，从政策层面对PPP项目支持鼓励，PPP模式由此进入发展的“快车道”。2014年9月，国家发改委发布《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发2014年43号文），明确PPP项目中地方政府与商业银行的关系，从原来一个谋求经济增长一个扩大经营规模的互惠互利关系，转变为两者都需要依照市场化方式来经营并维护自身利益的最大化；2014 年底，国家发改委发布《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》，其中包含《政府和社会资本合作项目通用合同指南》。同日，财政部网站发布《政府和社会资本合作模式操作指南（试行）》《关于政府和社会资本合作示范项目实施有关问题的通知》，确定了30 个PPP 示范项目。PPP模式向社会资本开放基础设施和公共服务项目，可以拓宽城镇化建设融资渠道，形成多元化、可持续的资金投入机制；有利于整合社会资源，盘活社会存量资本，激发民间投资活力；有利于简政放权，更好地实现政府职能转变；是深化财税体制改革、构建现代财政制度的重要内容。

日前，国务院办公厅转发财政部发展改革委人民银行《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见》。《意见》指出，在能源、交通运输、水利、环境保护、农业、林业、科技、保障性安居工程、医疗、卫生、养老、教育、文化等公共服务领域，鼓励采用政府和社会资本合作模式，吸引社会资本参与，为广大人民群众提供优质高效的公共服务。

二、PPP简介和运作模式

（一）PPP简介

1.PPP定义和分类

PPP（政府与社会资本合作模式）是政府与社会资本之间，在公共服务和基础设施领域建立的一种长期合作关系。其有以下几个特征：第一，通常是由社会资本承担设计、建设、运营、维护基础设施的大部分工作；第二，社会资本通过“政府付费”“使用者付费”，以及二者相结合的方式获得合理投资回报；第三，政府部门负责基础设施及公共服务价格和质量监管，以保证公共利益最大化。

PPP有狭义和广义之分。狭义的PPP是指政府与私人部门组成特殊目的机构，双方共同参与公共基础项目设计、建设和运营。广义的PPP分为外包、特许经营和私有化三类。

2.PPP运用范畴

PPP 在各国发展轨迹不尽相同，常见的模式主要是项目合作，适合运用PPP模式的项目通常为投资规模较大、需求长期稳定、价格调整机制灵活、市场化程度较高的基础设施及公共服务类项目，包括：燃气、供电、供水、供热、污水及垃圾处理等市政设施；公路、铁路、机场、城市轨道交通等交通设施；医疗、旅游、教育培训、健康养老等公共服务项目；以及水利、资源环境和生态保护等项目。

3.PPP的优势和缺陷

PPP模式下，政府负责项目的监督管理，私人部门负责项目的全程设计、建设和运营。主要优势体现在以下几个方面：首先，政府和私人部门合作，有利于发挥私人部门的管理优势，提升公共基础设施的运营效率，减轻政府在基建投资中的债务压力；其次，政府与私人部门共同参与，共担风险，政府通过利息贴现、补偿等机制保证私人部门的收益，提高私人部门参与的积极性，促进投资主体的多样化；最后，宏观经济环境表明，基建投资增速上升，“一路一带”、环保产业、新型城镇化建设等带来大量的基建投资机会，基建投资将成为未来一段时间中国经济增长的主要动力，在政府债务高企的情况下，社会资本的参与将有效减轻地方政府压力，同时也将拓宽社会资本的投资领域，有利于活跃民间资本，有利于实现公私双赢。

由于PPP模式本身的特点，也具有一定的缺陷，主要体现在以下几个方面：首先，如何处理利润分配。社会资本以利润为目标，而公共基础设施以公益性为目标，二者具有一定的矛盾性。社会资本能否获得公平合理的回报是PPP模式能否持续发展的重要前提。其次，政府信用风险。地方政府信用与社会资本收益密切相关，地方政府违约或无法兑现收益承诺，将对参与PPP项目的社会资本造成较大损失。

（二）PPP运作模式简介

PPP 项目运作方式主要包括委托运营（O&M）、管理合同（MC）、建设-运营-移交（BOT）、建设-拥有-运营（BOO）、转让-运营-移交（TOT）和改建-运营-移交（ROT）等。各国在实施PPP项目过程中会结合自身特点加以创新，从而衍生出更多更灵活的新模式。

PPP 项目具体运作方式主要由收费定价机制、项目投资收益水平、风险分配基本框架、融资需求、改扩建需求和期满处置等因素决定。同时要结合当地实际及项目特点，灵活运用多种PPP模式，提高项目运作效率。政府合理确定购买内容，把有限的资金用在刀刃上，鼓励社会资本参与运营。

（三）PPP参与主体介绍

PPP模式参与主体通常包括政府、社会资本方、融资方、承包商和分包商、原料供应商、专业运营商、保险公司以及专业机构等，涉及多种法律合同关系。对于具备基础设施设计、建设、运营、维护的能力的社会资本，可以与政府签订框架合作协议，直接成立项目公司，或者通过发起有限合伙制基金后对项目公司进行股权投资，负责项目全生命周期的运作。但不管采用何种形式，均离不开金融机构各种形式的融资支持，金融机构的参与对项目的成败具有举足轻重的作用。

三、PPP模式下的金融支持工具

（一）传统PPP环境下的融资工具

传统模式下，金融机构参与PPP的方式主要是项目贷款和银团贷款两种间接融资工具；投资领域比较集中，主要是集中在具有长期稳定收益的交通、能源、水电等领域。

1.项目贷款

项目贷款，也被称为项目融资，是以项目未来收益权或者第三者的抵押为担保的一种融资方式。主要抵押形式包括：项目经营权、项目产权和政府特别支持等。

2.银团贷款

银团贷款和项目贷款一样，投资期限长、投资风险大，本息的收回主要源于项目收益。在较长的投资环境中，由于政策环境和市场环境的瞬息万变，项目受到政策风险、信用风险影响较大，致使金融机构资金安全性难以得到保证。此外，又没有较好的退出机制，金融机构难免会陷入流动性危机。

（二）金融机构在传统PPP融资模式下的风险分析

在传统PPP融资环境下，金融机构参与方式单一，投资领域集中，没有退出机制，没有项目经营参与权，主要是以银行为中心的项目贷款和银团贷款。银行自身对PPP项目全生命周期中的各类风险掌控能力很弱。主要体现在以下几个方面：

1.信用风险

在PPP项目中，可能由于法律的修订或政策的变更致使项目失败，无法偿还银行的本息，导致前期投入的社会资本极有可能遭遇信用风险。

2.市场风险

市场风险主要源于金融市场利率下降导致资金成本下降，借款人提前还款所造成的损失，同时以现有较低利率发放贷款所带来的再融资风险。项目公司经常会在宽松的金融环境下，通过以较低成本获得的新债偿还原有较高成本的旧债。

3.流动性风险

项目贷款的期限一般较长，容易导致商业银行资产负债表中资产负债久期错配，在利率朝着银行不利方向变动时（利率下降），银行会因为存款的流失导致流动性不足。

4.资本充足率不足风险

在《商业银行资本管理办法（试行）》中，监管最低要求资本充足率不得低于8%。PPP项目涉及的贷款金额规模一般都比较大，很容易造成贷款银行资本充足率降至预警线。

5.增信措施落实风险

PPP项目融资中可能涉及房地产抵押、信用保证、股权质押、应收账款质押等多种增信方式，实际操作中可能存在增信方式不能落实的风险。尤其对于非上市公司股权质押和基础设施收益权应收账款质押等一些需要政府登记的增信方式，各地在执行中的口径尺度会有很大差异。

6.退出风险

商业银行发放项目贷款往往从一开始就涉入，一旦遇到突发事件需要抽回资金的时候，却没有较合理的退出机制。

（三）PPP模式下的金融创新

面对传统融资方式下面临的各种风险，针对PPP项目结构和产权特征，商业银行可以尝试融资主体、资金融通流程、参与方式和工具选择等方面的不断创新来规避风险、保障收益。例如通过引入证券、基金、信托、融资租赁公司，在融资方式和融资工具上得到创新；其次是商业银行利用自身在项目撮合、投资评估、规划咨询、风险控制等方面的专业优势，全程深度参与PPP项目；第三，商业银行利用在资金上的优势，将能分散的风险分散掉，能转移的风险转移出去，从而保障到期的收益。

1.金融机构参与PPP项目的竞争力分析

金融机构参与PPP的方式，可以有直接融资，也可以有间接融资，通过各种类型的金融产品来进行。商业银行仍然是PPP融资的主力军，除了传统的企业贷款方式外，还可以通过信托、券商资管、基金子公司等通道，间接参与PPP项目融资，此类业务由商业银行发起，在实现表外融资的同时，还能确保对项目的把控力。

2.金融机构参与PPP的方式

从工具创新方面来看，主要有资产证券化、项目收益债、产业基金、股权融资（明股实债）、融资租赁。以资产证券化、融资租赁为例：

（1）资产证券化

PPP资产证券化是指以项目未来收益权或特许经营权为保证的一种融资方式，主要适合经营性项目和准经营性项目。如供热、供水、供电、污水处理、公共交通、高速公路等具有稳定的现金流。

资产证券化的过程中，需要相关机构的担保授信和评级机构的评级，担保授信机构一般是政府机构或保险公司，获得政府或保险公司担保授信后的资产可以增加信用评级，以较低的资金成本获得资金融通。资产证券化投资产品一般为结构化产品，有劣后级和优先级之分，优先级资产化产品一般为投资期短、风险小的保本型投资，劣后级资产化产品期限较长、风险较大，收益浮动。

商业银行参与PPP项目的资产证券化，一是可以通过证券、信托等通道，用表外资金（发行理财产品获得的资金）购买PPP资产证券化产品；二是商业银行非银业务部门（金融市场部、投行部）可以参与PPP资产证券化的产品设计和承销。通过证券化方式参与PPP项目，商业银行一方面可以将表内资产表外化，减少资本的追加；另一方面可以有选择性的选择期限短、有劣后级支持和保障的优先级证券化产品，减少因为期限不匹配带来的流动性风险。

（2）融资租赁

PPP项目公司与租赁商签订合同，租赁商负责采购设备，然后租给PPP项目公司，此时租赁商拥有PPP项目公司一项债权，租赁商将其转让给商业银行，由商业银行负责向PPP项目公司收取租金。

PPP项目中的融资租赁实质是由银行向项目公司贷款，银行将部分风险转嫁给租赁公司，租赁公司以设备资产为质押提供设备，承担一定连带责任，获得一定收益。对于项目公司而言，使得资金融通的方式更加灵活，融资手续简单，但要付出较高的成本。

四、商业银行参与PPP项目的商业模式创新案例分析

本章节主要结合轨道交通融资租赁业务案例具体分析金融机构参与PPP项目的商业模式创新。

某地铁公司1、2号线建成运营，由于客流量远远高于计划预期，不能满足实际运营要求， 拟进行1、2号线列车增购项目，筹集项目资金，拟采用融资租赁方式采购车辆。

银行通过租赁公司间接将资金发放给地铁公司，有出租设备做资产抵押、租赁公司做担保，转移了贷款的大部分风险。在融资租赁过程中，银行减小了贷款风险，获得了资金收益；租赁公司承担一定风险（连带责任），获得相应管理费用，主要是对承租人进行监督，对设备资产管理；地铁公司（ 承租人）能够缓轻资金压力，获得优惠税率，灵活使用融资方式，不受银行信用额度的限制。

五、总结

新型城镇化建设需要大量的基础设施建设和公共服务设施建设，在目前地方政府债务压力、融资方式受限的情况下，PPP模式成为推进新型城镇化建设的重要手段，而社会资本在项目设计、建设、运营、维护的各阶段都离不开金融机构提供专业融资服务。从业务模式角度看，PPP项目的巨额融资需求给金融机构提供了新的业务机会和盈利来源，而从资金的投资使用角度看，PPP产业基金、项目融资、股权投资、项目收益债、资产证券化等直接或间接投资工具，也给金融机构的资金配置提供了新的方向。

即便银行在慎对PPP项目是因为：1.PPP项目投资金额大、期限长、不确定因素过多，政府信用风险频频发生；2.尚未出台有关商业银行进入PPP项目的指导性文件等原因。但银行更应该以创新融资为主旨，积极对接证券、信托、基金、租赁公司等金融或类金融企业，以优势互补为原则，通过资产证券化、项目收益债、融资租赁的间接方式参与到PPP项目中去，也可以和当地政府共同签订产业基金战略合作协议，审慎识别项目风险，有效控制金融风险、合理安排资金结构、制定合理退出机制，以便抢占市场先机，积累经验，进而成为制定指导性政策的主导。

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作者简介：

张霆，男，河海大学技术经济专业硕士研究生，高级经济师，现任南京交通产业集团有限公司总经理；

陈楠，女，河海大学计算机专业硕士研究生，工程师，现任职于江苏紫金农村商业银行合规管理部。