城镇化背景下土地增值收益分配机制的探讨

张翔晖

（南京农业大学公共管理学院，江苏 南京 210095）

城镇化背景下土地增值收益分配机制的探讨

张翔晖

（南京农业大学公共管理学院，江苏 南京 210095）

通过对土地增值收益来源、农民财产权益损失进行理论分析，结合江苏省南京市和南通市的调查情况发现，土地增值收益主要来源于社会公共物品投入、土地稀缺性和土地价格扭曲，但由于土地征收强制性及相关政策制度不完善，农民财产权益受到损失。为了合理分配土地增值收益，保障农民财产权益，应当从提高农民增值收益分配比例、完善农地转用市场、实行实物性补偿等方面构建土地增值收益分配机制。

土地增值；收益来源；权益损失；分配机制

文献著录格式：张翔晖.城镇化背景下土地增值收益分配机制的探讨［J］.浙江农业科学，2016，57（1）：135-140.

城镇化是伴随着工业化发展，人口从农村向城镇聚集，国民经济主导产业从农业向工业和第三产业转移的过程。根据《国家新型城镇规划（2014-2020年）》，预计到2020年底，我国城镇常住人口占总人口的比重将从2014年的54.77%增至60%左右［1］。随着人口迁移和各项产业发展，城镇规模将会快速扩张，建设用地需求不断增加，将会引发大量的土地征收行为。我国长期以被征收土地前3年年平均产值的倍数作为征地补偿标准，但这种单一的补偿方式已不能满足客观要求，不仅导致土地过度非农化、建设用地配置低效和粮食安全等问题，而且引发诸多尖锐的社会冲突，对国民经济发展和农民实现深度有序的城镇化产生消极影响。2013年召开的十八届三中全会明确指出“建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制，合理提高个人收益”。因此分配好城镇化过程中产生的土地增值收益成为土地征收制度改革的重点问题。通过创新土地非农化过程中土地增值收益分配机制，协调国家、集体、农民之间的利益关系，遏制耕地资源过度非农化，保障农民获得长期稳定的土地增值收益以及社会经济和谐发展［2］。本文从土地增值收益来源和农民土地财产权损失两方面入手，以江苏省南京市和南通市为例，分析土地增值收益分配的理论依据和现实基础，提出进一步改善土地增值收益分配机制的思路和措施，为合理分配土地增值收益提供理论支撑。

1 土地增值收益来源

1.1 公共物品投入

亨利·乔治提出轰动欧美的亨利·乔治定理，即在最优规模的城市中，总地租等于总公共物品投入，斯蒂格利茨证明亨利·乔治定理在更为广泛的条件下成立［3］。公共物品的投入按照投入者的不同可分为农民投入和政府投入。农民对土地的投入主要集中在化肥、种子等生产资料及农业生产所需要的人力资本等方面，以改善耕作种植条件，提高单位面积产量，获得更高的农业经营收入。由于土地只有在转变为建设用途后才会产生巨大的价值增值，虽然农民投入了大量物质成本和人力成本，但农民的这种投入只能提高农业用途的价值。根据对江苏省南京市和南通市农民的调查发现，农民在水、电、道路等基础设施方面几乎没有资金投入，只有少数村民以义务工的形式参与农村路桥等基础设施的建设。而政府通过大量的基础设施投资，增加土地增值收益。一方面，政府通过“三通一平”“五通一平”“七通一平”等基础设施改造，直接改善土地在建设用途中的使用条件，增加土地获得更高增值收益的可能性；另一方面，政府投资、建设、发展了大量的道路、桥梁、管线、学校、医院、绿地、公园、治安等社会公共物品，不仅带动地方经济发展，刺激土地市场需求，而且通过外部性作用改善了土地利用条件和土地相对区位条件，提高土地投资价值，从而吸引更多投资活动。由于政府投资公共物品的资金来源主要是来源于全社会的税费收入，因此由公共物品投资产生的土地增值收益应由全社会共同分享。

1.2 土地稀缺性

土地稀缺性可从土地供给和需求两方面来分析。从土地自然供给的角度来看，区域内土地数量是固定不变的，土地自然供给不以土地需求的变化而变化。在土地经济供给角度，土地的供给具有长效性，不仅要满足当代人的需求也要保障后代人的需求。土地也不同于一般的商品，一方面为经济发展提供支撑、仓储等功能性服务；另一方面在保障粮食安全和维护社会稳定等方面发挥着重要作用。因此必须通过土地利用规划和用途管制来保证土地资源合理、可持续利用，使土地的供给量与需求量不能完全匹配。由于土地本身具有位置不可移动和不可再生等特点，土地利用和交易局限在一定区域内，无法像其他商品在区域之间通过贸易实现供需平衡。由于符合规划条件可被征收的土地大多集中在城市周边，但这部分土地所有者只是所有农民中的小部分，大部分农民的土地由于区位及相关规划和政策的限制，可能永远都不会被征收。如果因管制产生的稀缺性价值只由城市边缘的农民获得显然是极不公平的，因此这部分土地增值应当由全社会共同分享。

在土地需求方面，伴随着城镇化快速发展的是大量人口迁入城市工作生活，这使得城市土地在短期内表现出明显的稀缺性。斯蒂格利茨通过经济学理论和数学模型分析得出，设N*为最优人口规模，当人口规模N＞N*时，P（提供公共物品所使用的资源成本）＜ALR（总地租）；当N＜N*时，P＞ALR［2］。这反映出当人口增加超过城市最优规模时，人口集聚导致土地出现稀缺，使部分土地增值。以南京市为例，2006-2013年，南京市城镇常住人口从549.22万人（占全市总人口76.4%）增至659.12万人（占全市总人口80.5%），已超出王小鲁等［4］测算的100万～400万这一中国城市最佳规模人口数量。同样在2006-2013年，南京市土地开发强度从24.29%增至27.81%，同江苏省政府要求限制在30%之内的界限已相差不远；商服类土地价格水平值从 13 419元·m-2增至18 285元·m-2，住宅类土地价格水平值从 7 082元·m-2增至9 422元·m-2，土地稀缺性表现明显，土地价值也有明显提高。因此由人口迁移产生的土地稀缺性所引起的土地增值同样应当由全社会共同分享，并将这部分土地增值再次以公共物品的形式投入全社会，以促进社会经济发展和实现迁入居民有序城镇化。

1.3 土地的价格扭曲

土地价格扭曲由市场失灵和政府失灵两部分形成。在市场失灵部分，农民作为农村土地经营的主体，每年投入大量的人力物力修建农田设施，耕作土地种植粮食。由于土地利用过程中存在外部性，农民几乎承担了这个过程全部成本，但部分收益却被他人获得。这些外部性包括调节气候、涵养水源、绿化环境及净化空气等功能。以调节气候和涵养水源为例，在南京和南通两地广泛种植的水稻发挥着人工湿地的作用，每万亩水稻田所发挥的降温效果同120台5匹空调的作用相当，并且河水流过水稻田，在水稻一个生长周期里可将水质提高一个级别。在目前各项农业生产补贴中，只有极个别地方将土地农用过程中所发挥的生态效益纳入补贴范围，土地交易过程中同样忽视了农民为正的外部性所付出的成本，农民收益低于社会收益。因此这部分被扭曲的价值应当在修正后归农民所有。

2014年全社会固定资产投资占国内生产总值的80.56%，我国经济发展对投资的依赖程度较高，因而对土地的需求也十分旺盛。同时地方经济发展状况和地方官员考核制度联系，地方政府大力推动基础设施建设，使得地方财政支出不断增加。1994年开始我国实施分税制改革，中央和地方对全部税种进行划分，确定了中央政府和地方政府财政收入的范围，由于财政收入划分不合理，国家拥有高度的地方税管理权限，导致基层地方政府财政收入较少且来源不稳定［5-6］。根据《土地管理法》，我国实行土地社会主义公有制，土地由国家和集体共同所有，集体所有的土地必须先从集体所有转为国家所有后才可以出让成为建设用地。这使得地方政府依法拥有强大的土地征收权利，成为唯一可将农用地转为建设用地和在土地一级市场中出让土地的主体，有着绝对的议价权，这使得地方政府为了增加地方财政收入而对土地出让有着极大的热情。表1为2008-2012年南京市和南通市国有土地使用权出让收入情况，尽管近两年受到土地供给计划加强、建设投资减少和房地产市场低迷的影响，但土地出让金收入仍然占地方财政收入极高的比例。由于地方政府征地权的强势地位和集体土地所有权主体的缺失［6-7］，使得在土地征收环节，集体没有同政府议价的权利，只能被迫接受政府提供的价格，政府给予农民的补偿价格与土地市场价格不符。在建设用地供应环节中，商服用地按照招拍挂方式出让基本能够实现土地价格市场化；对于工业用地，尽管国家规定经营性用地以招拍挂的方式出让，但地方政府为了吸引企业在本地投资建厂，往往会以土地最低价格出让，或通过减免税收的方式抵消土地价格；有的地区甚至出现“零地价”或“负地价”的情况，使得土地市场价值难以显化。价格扭曲部分的土地增值本质是政府失灵产生的，因此应将土地征收和出让过程中被扭曲的价格修复到市场价格，并将这一部分土地增值归还给农民和全社会。

表1 南京市和南通市国有土地使用权出让收入情况

2 农民土地财产权益损失

2.1 土地征收强制性带来的损失

根据《土地管理法》，国家出于公共利益需要，可依法对土地实行征收或征用并进行补偿。这就允许政府可强制性征收农民土地，这种强制性发生时间不确定、发生地点不确定、忽视被征地农民之间的差异性。农民会因土地强制性征收而丧失从过去长期持续投入中继续获得收益的可能性，失去土地这一持久稳定的生活保障和自愿选择在合适时机迁入城市生活的权利等。

土地对于农民是一种可以长期获得收益的财产，农民作为农业生产经营的主体，在土地利用过程中长期持续投入人力和物力资本，包括修建田坎沟渠等农田水利设施，翻耕土地保持耕作效率，以及施撒肥料提高土地产出等方面。农民的这些投入不仅保障自身在当年获得收益，还使得得到持续投入的土地获得农业生产价值的提升，农民可依靠过去长期的投入在未来继续获得较好的收入［8］。土地征收强制性实质上剥夺了农民未来凭借过去投入获得收益的可能性，并且未对这一损失进行任何补偿。

土地不仅发挥着生产资料的作用，还发挥着社会保障的作用。尽管当前有大量农民进城打工，使得农业收入在总收入中的比重不断下降。但现阶段我国农村农民文化水平普遍较低，只有少数农民接受过较为系统的技术培训学习。根据对南京市和南通市农民外出务工情况的调查发现，61.64%的农民在外打工没有签订任何合同，80.85%的农民从事的是以体力劳动为主的工作，82.19%的农民为高中以下文化程度（不含高中），63.01%的农民没有任何职业技能。这反映出大多数农民在外所从事的工作不稳定，不具有城镇长期生活的能力。当前社会科学技术发展迅猛，机械代替人工的趋势已不可逆转，伴随着我国社会经济发展方式转型，大量劳动密集型产业开始转移，未来以体力为主的工作会越来越少，这使得文化程度较低，缺乏职业技能的农民在未来就业竞争中处于不利位置，并且由于我国社会保障资金缺口较大，短期内建立一体化的城乡社会保障体系较为困难，土地依然发挥着较强的社会保障作用。以大量农民从事的建筑业为例，越来越多的建筑材料和建筑部件开始采用工厂标准化生产，未来耗用大量劳动力进行修建的项目也将逐步减少，这反映出大多数农民工将会面临个体短板和社会经济发展模式变化带来的双重就业限制。根据对南京和南通两地农民的调查发现，农民年农业收入减去年消费额的差值平均数为-9 291.8元，中位数为-5 400元；农民农业收入减去年食品消费额的差值平均数为1 246.5元，中位数为1 900元。虽然农民仅仅依靠土地不能达到较高的生活水平，但可以保证温饱的生活，此时农民再外出打工对生活质量有着较为明显的提高。

以南京市和南通市调查数据为基础，对已被征地或即将被征地农民自愿迁入城市的意愿与其性别、年龄、受教育程度、职业技能、就业岗位、签订合同年限、家庭年收入、年均消费、承包土地面积及农业收入等11个因素进行Pearson相关分析，获得年龄、教育程度、职业技能、就业岗位、年消费5个显著性因素。相关分析结果显示，年龄同自愿迁入城市意愿呈负相关。究其主要原因，一是随着年龄的增大，安土重迁的观念加深，城市生活对其吸引力下降；二是农民工大多从事以体力劳动为主的工作，这些工作对年龄和身体条件要求较高，使得年龄与就业难度成正比关系。其余四项因素同自愿迁入城市意愿呈正相关。家庭年均消费反映了农民的消费需求和消费能力。农民家庭年均消费水平较低可能因为城市生活的吸引力不强，也可能因为自身经济实力较弱，总体上不具备到城市生活的个人需求和经济实力，理性的农民不会选择在这种情况下自发的迁入城市居住。教育程度、职业技能及就业岗位反映出农民迁入城市后的就业岗位层次、长期生活稳定性及社会文化适应程度等。

英国学者帕乔内将城市化分为3个维度，人口城市化，即城市人口占总人口比重的增加；城市增长，即城镇数量和建设面积的增加；城市生活方式，即城市生活的社会和行为在全社会的拓展［9-10］。在无外界干涉的条件下，农民可根据自身经济实力及需求选择在合适的时机迁入城市工作生活，意味着农民对自身条件和进入城市生活的要求有着明确的了解和判断，自发迁入城市居住的农民具有较高的顺利实现未来长期在城市生活目标的可能性。土地征收则是城市增长的重要表现之一，在忽视农民迁移意愿情况下将其强制迁移至城镇，会导致许多农民因年龄、经济实力、工作技能等方面不符合迁入城市生活标准和实现人口城镇化要求，在未来城镇生活中将面临无城市工作的技能、无城市生活的经济实力、无城市生活的适应能力等诸多问题。随着土地征收的推进，这一部分群体数量的增加极有可能产生一系列社会问题。

2.2 农民长期承担社会经济发展的成本

我国自新中国成立以来长期存在“工农剪刀差”。有学者估算，1979-2001年，国家通过“工农剪刀差”从农民手中剥夺的利益超过2万亿元［11-12］，这说明在很长时间内农民的利益受到侵犯。“工农剪刀差”主要包括工农商品比价剪刀差、农民收支比价剪刀差及工农收入剪刀差3方面［13］。

根据国家统计局网站数据，分别计算出这3类剪刀差的指数。其中，工农商品比价剪刀差=农业生产资料指数/农产品生产价格指数。当计算结果＜100时，说明农产品收购价格涨幅大于农村工业品零售价格涨幅，此时剪刀差缩小，贸易条件有利于农民；当＞100时，情况与之相反。

农民收支比价指数=农民支出价格指数/农民收入价格指数。一般将农产品生产价格指数看作农民收入价格指数，当计算结果＜100时，说明农民收入涨幅大于农民支出涨幅，此时剪刀差缩小，反映全部贸易条件得到改善；当＞100时，情况与之相反。

工农收入增长速度比较指数=城镇居民收入增长指数/农民收入增长指数。当计算结果＜100时，说明城镇居民收入增长幅度小于农村居民收入增长幅度，剪刀差缩小；当＞100时，情况与之相反。

从表2可知，2002年前，3个“工农剪刀差”均处于较高水平，2002年之后总体呈下降趋势，这主要由于近十几年来我国逐步放开粮食、棉花、菜籽等农产品收购市场和价格，使得“工农剪刀差”开始逐步缩小。但在市场开放之前，国家通过“工农剪刀差”剥夺农民收益，并将其用于全社会发展，使农民承担了部分社会经济发展的成本，因此应当对农民过去受到的损失给予一定的补偿。

3 农地非农化征收后土地增值收益分配机制创新

综合上述分析，虽然土地增值收益主要来源于社会经济发展和一系列政府行为，但由于土地征收及农业经济相关制度和政策存在明显缺陷，并且土地本身兼具经济和社会双重价值，因而农民应当与政府共同分享土地增值收益，并适度提高农民土地增值收益分享比例。由于农民个体在迁移意愿及其影响因素上存在一定的差异，应当建立多元化的土地增值收益分享机制，赋予农民更多地自主选择权，以实现农民合理有序进行城镇化的目标。

2013和2014年中央一号文件均明确指出，加快推进征地制度改革，缩小征地范围，规范征地程序，提高农民在土地增值收益中的分配比例。因此，在前文研究分析的基础上，以公平、高效为原则，以保障农民合法权益和有利农民实现城镇化为目标，提出以下几方面农地非农化征收后土地增值收益分配机制创新的建议。

3.1 结束单一国家征收农地制度，规范并发展农地转用市场

结束单一的国家土地征收制度，打破国家建设用地一级市场垄断供应。加快发展农地转用市场，允许集体土地在符合土地利用规划和用途管制的前提下自发流转，逐步建立农用地和建设用地相衔接的地价体系，促进农地非农化完全遵循市场的供需变化，将农地非市场价值纳入农地价值核算，全面显化农地价格。最终实现集体土地和国有土地同地、同权、同价，让农民分享城镇化过程中的土地级差收益。

表2 1994-2013年我国工农剪刀差指数

3.2 提高征地补偿标准，建立多元化补偿机制

我国现行的征地补偿标准较低，难以保障征地后农民的正常生活，也与土地增值和市场供应价格偏差较大，导致既难促进失地农民实现城镇化，也为地方政府攫取土地增值收益余留空间，因此必须提高征地补偿标准。同时合理的补偿机制也发挥着重要的作用，征地补偿主要以货币形式体现，但这种方式无法实现农民长期持续分享土地增值收益的目标。因此应根据现实中农民实际需求的差异建立多元化的土地征收补偿机制。在采用货币补偿的同时，推广留地、替地［14-15］等补偿形式，实施财产性补偿机制。在征地补偿时提供多种等价补偿方案，赋予农民更多自主选择权，促进具有不同个体特征的农民实现城镇化，保证农民未来生产生活的稳定发展。

3.3 规范土地出让收益的使用，完善土地收益管理制度

将土地出让收入和成本支出全部纳入财政专户，实行“收支两条线”的管理方式［16］，保障征地补偿资金能够全额到位，并由政府机构直接向被征地农户支付征地补偿费；明确土地出让纯收益用于失地农民社会保障、土地收购储备、基础设施建设等方面的具体标准和比例，保障土地出让收益的规范使用。建立中央、省和地方3级国有土地收益基金，实行分账核算，保证城市建设可持续发展和农地征收资金的来源，遏制地方政府片面追求土地收益的短视行为。

［1］《国家新型城镇化规划（2014-2020年）》［EB/OA］.（2014-03-16）http：//www.gov.cn/gongbao/content/2014/content_2644805.htm，2014-3-16.

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（责任编辑：张瑞麟）

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0528-9017（2016）01-0135-05

10.16178/j.issn.0528-9017.20160149

2015-11-05

张翔晖（1994-），男，甘肃平凉人，土地资源管理专业本科生，E-mai1：20212312@njau.edu.cn。