找准“多规合一”的突破口

王琳

找准“多规合一”的突破口

王琳

推进“多规合一”是中央全面深化改革的一项重要任务，指明了我国规划体制改革的努力方向，也是转变政府职能的重要手段。自2014年以来，中央四部委联合发文，以试点先行的方式部署推进该项工作。前不久，浙江被确立为全国推进“多规合一”的省级试点，引发多方关注。找准各类规划的矛盾焦点、抓住突破口，是推进“多规合一”的关键。从研究实践看，“理顺规划体系、改革规划协调机制”已达成共识，但出于不同部门利益，在规划体系建立、协调机构设置上，还存在以谁为主、谁来统筹的争端。回归各类规划统筹基点，推进“多规合一”的关键还在于建立一套能够包容横向规划、统分纵向规划的空间范式，这也是省和市县编制创新“一本规划”的焦点所在。

突出总纲，划分“三类空间”

由于条块分割、规出多门，各类规划对空间划分的标准、方法不尽相同，导致规划空间重叠、内容重复，或者指向矛盾、功能抵触。目前空间的规划，如城市总体规划、土地利用规划、环境功能区划等，在开发建设空间上有“分歧”，功能分区和用地标准虽然有一定的可协调性，但难以实现全域整合，也较难简单将任一规划的空间部署提升为全域统领。因此，建议在推进“多规合一”过程中，重点突出生态保护、农业生产和城镇发展三类空间的总体部署，无论是嫁接于既有规划的改革创新，还是体现在新编的顶层规划，关键都是要形成能够包容和统领其他规划的空间总纲，能够支持其他规划进一步细分空间，最终形成可叠加、可提取的空间格局。重点要把握好三点：

在空间尺度上，要把握好省级层面管结构、市县层面全覆盖。从全省看，由于空间属性复杂、市县行政单元相对独立，较难开展三类空间的具体边界划分，但考虑到空间指引和总体部署要求，建议以明确全省和各县（市）行政单元的三类空间比例为重点，建立相应的定量管控体系。从市县看，由于权责与发展需求相对一致，应按照省级确立的三类空间比例，借助地理信息基础数据，科学划定全域覆盖的三类空间。通过省级层面总管控、市县层面细化分化、全省层面再结果汇总的“总、分、总”方式，达到“纵横捭阖”的效果，最终实现全省上下以三类空间统筹保护与开发总格局。

在空间导向上，要明确各类空间发展导则，以协调指导相关规划。划定三类空间的具体空间边界，还应同步完善具体的空间属性，为专项规划空间管制奠定基础。生态保护空间要形成严格的保护规程，明确禁止的开发建设行为，确保建立高强度的保护格局；农业生产空间要形成严格的农田保护体系，明确保留的乡村居民点布局导向，明确允许适度发展的开发建设内容，维护田园生态格局；城镇发展空间要明确城市化空间布局，提出产业、设施、服务配套等内容的发展导向，强调形成高效生产力布局。

在划分方法上，要实现科学测算和趋势研判相结合。

一方面，要主动借助地理信息基础数据，科学评价国土空间开发与保护，形成空间划分可供参考的基础。另一方面，要结合经济社会中长期发展态势和战略部署，推动多部门、多视角共同谋划，最终形成具有基础性、约束性和战略性的三类空间总纲。

明确边界，划定“三条红线”

推进“多规合一”，不仅要“搭平台”，也要建立“硬约束”。也就是说，不仅要通过划分三类空间形成统筹各类规划的基础性总纲，还应着眼于生态安全和可持续发展，进一步明确约束性管控边界。三条红线，是指生态红线、永久基本农田红线和城镇开发边界，是“三类空间”的核心管控区域，在空间边界上可以与自身所在的三类空间边界有部分重合，但整体规模不应超越，也不应跨越空间边界线。划定三条红线重点要通过部门协调，共同划定主要的保护和发展边界线。

划定生态红线，严格建立生态保护的底线。生态红线是维护区域生态安全和可持续发展的生命线，在空间上应该包括依法设立的各级各类保护区域、生态环境敏感区和脆弱区、关系生态安全等的重要生态功能区等。生态红线区域是各类规划都应遵守的生态保护核心区，应配套形成严格的管控体系，严控各类开发建设行为。省和市县应根据不同的管控程度，形成具体红线区域，并确保上下一致、层层细化。

划定永久基本农田保护红线，严格建立生产供给的底线。结合国土部门对基本农田保护和管控的工作部署，在农业生产空间内，进一步划定永久基本农田保护红线或者永久基本农田示范区，实行严格管理、永久保护。作为农业生产的基础性和核心管控边界，应约束各类规划的开发建设功能布局，确保地区耕地面积基本稳定，保障基础性生产供给。

图/金川

划定城镇开发边界，控制和引导城镇增长。城镇开发边界是由环境约束和城镇发展需求共同决定的，应结合经济社会的中长期需求和环境承载力水平，测算城市阶段性发展规模，在城镇发展空间内确定一定期限内的开发建设边界线。城镇开发边界包括城镇建设用地规模控制区域和城镇潜在增长空间，为城镇各类开发和建设规划提供空间布局基础。划定工作应与城市规划相结合，由规划建设部门牵头协同其他部门共同确立，考虑城镇开发边界与市县单元发展紧密结合。

抓住主线，优化顶层规划

划分三类空间、划定三条红线，是引导各类规划统筹协调的基础性导则、底线式管控。承载这些内容的主体，可以考虑改革既有的某类空间性规划，也可以新编一个顶层规划，即“一本规划”。由于各类空间规划盘根错节、横向铺陈，编制一个具有统领性和基础性作用的顶层规划，是更能抓住主线、更为有效的方法。

规划适宜的目标内容。作为顶层规划，应该体现战略性、综合性和约束性，综合研判既有规划的各类属性，建立相对长远的规划期限、全域覆盖的空间范围，形成规范的基础导则和标准，成为地区各类规划编制的“坐标”。同时，在规划内容上，不仅要“登高望远”，提出一个地区经济社会和国土空间的总体部署，树立总体目标导向；而且要“统揽全局”，明确主要空间布局、功能配置和建设任务等，重点要确立“三类空间、三条红线”，搭建地方保护与开发的基础“框架”。

探索不同的编制方式。如前所述，由于省和市县级的规划部署、管控范畴有别，编制顶层规划可以考虑不同的模式。省级层面，可以充分结合既有主体功能区规划编制基础，以“三类空间、三条红线”统筹部署为核心，深化完善、改革创新，提升成为省域层面的总体规划。市县层面，可以贯彻空间区划的思想，新编一个地区发展的顶层规划，重点要落实省级层面并细化部署市县层面的“三类空间、三条红线”，形成引领和推进地方“多规合一”的总规。

建立协调衔接的基础。即要在“三类空间、三条红线”确立基础上，细化提出指导和协调其他空间规划的接口和导则。重点引导城镇总体规划在城镇发展空间内开展功能布局，在城镇扩展边界中进行建设用地布局；引导土地利用规划进一步明确农业生产空间内的用地分类和布局，对部分用地指标予以分解落实；引导环境功能区划细化生态保护空间的保护和管制要求，并对城镇建设空间和农业生产空间提出环境保护和建设准入的管控要求，以此实现顶层规划空间管控的“抓大放小”，促进各类规划编制和管理协调有序开展。

作者单位：浙江省发展规划研究院