纪法分开 挺纪于前

刘海涛

坚持党要管党、从严治党是我们党一以贯之的方针。严明党的纪律是全面从严治党的必然要求和根本保障。习近平总书记强调：要加强纪律建设，把守纪律讲规矩摆在更加重要的位置。纪委作为党内监督的专职机构、管党治党的重要力量，贯彻全面从严治党要求必须正确处理好党纪和国法的关系，切实把纪律挺在前面，使纪律真正成为管党治党的尺子、不可逾越的红线。

一、准确把握党纪与国法的关系，做到纪法分开、纪在法前、纪比法严

正确认识和处理党纪与国法的关系是加强纪律建设的前提和基础，对厘清思想认识，明确纪律建设的方向和重点，切实把纪律挺在前面，具有重要意义。工作中需把握三个重点：

党纪要遵从国法。党必须在宪法和法律的范围内活动是党章的明确规定，全面从严治党必须在法治的框架下开展，党的纪律必须符合法律规定。党纪的调整对象是党员和党组织，法律的调整对象是自然人、法人和其他组织。尽管党纪和国法在调整对象上泾渭分明，但党员的社会行为（如侵犯他人人身权利、民主权利等）同时受到纪律和法律的调整。因此，纪律必须要遵从法律规定，不能突破法律的原则性、禁止性规范。

在效力范围上，党纪有自身的效力范围，不能突破应有范围，侵入法律的规范事项。如涉及犯罪和刑罚、国家机构及其组织制度、基本经济制度以及财政、税收、海关、金融和外贸的基本制度等《立法法》规定的十项法律保留事项。

在义务设定上，党纪往往体现更高更严的要求，但这种要求不能违反法律的基本原则，即要求党员实施违反法律强制性规定的行为。比如，纪律不能强制要求党员捐献个人财产给国家，也不能要求党员在个人房屋拆迁补偿中服从大局、无条件接受补偿安置方案等。

在行为评价上，党纪和法律在限制、剥夺自由和权利方面各有侧重，法律侧重对人身自由和财产权的限制和剥夺，如拘留、罚款、判处刑罚等，党内法规侧重对身份资格等党员权利的限制和剥夺，如取消评先评优资格、撤销党内职务、限制选举权、被选举权和参与党内事务决策权利等。纪律不能设定属于法律特有的行为评价方式，如规定经济处罚、拘留、剥夺生命等。

党纪要严于国法。党的纪律体现党的性质和宗旨，其对党组织和党员的要求必然高于法律规定的公民、法人和其他组织的一般性义务。在全面从严治党的新常态下，纪律的标准和要求应当更加严格。

纪律要全不能漏。全面从严执纪，“全面”是基础。党的纪律之网要覆盖党组织和党员活动的方方面面，不能留死角，不能有盲区。当前，党的政治、组织、作风、工作、生活、财经等各方面纪律要求总体上较为全面，但也还存在一些空缺。例如规范领导干部出版著作、领导干部的生活待遇等。还有一些纪律要求则需要与时俱进，如规范党员领导干部辞职的规定、问责规定和配偶子女从业规定等。纪律只有覆盖全方位，才能管住大多数，要尽快把紧缺的纪律和规矩立起来，使党的纪律更加明确、规范、完整、系统。

纪律要硬不能软。纪律对党组织和党员的要求必须是明确而不含糊、坚定而不容商量、理直气壮而不畏首畏尾的刚性约束。当前，少数纪律规范对党员特别是党员领导干部的要求不断后退，有的在规范约束党员行为方面“隔靴搔痒”，形同虚设，有的回避关键问题，有的“原则上”太多而导致失去原则。如某关于规范国家工作人员因公临时出国的意见中，竟然5次出现“原则上”这一表述。纪律要硬不能软还要求严格执纪，坚持纪律面前人人平等，遵守纪律没有特权，执行纪律没有例外，特别是执行纪律不能因为同时违纪的党员数量众多而搞“纪不责众”、“下不为例”。

纪律要紧不能松。纪律之网不仅要覆盖全面、刚性运行，还要织紧织密。习近平总书记指出：“规矩是起约束作用的，所以要紧一点。紧一点自然就不舒服了，舒适度就有问题了，就是要不舒服一点，不自在一点，我们不舒服一点，不自在一点，老百姓的舒适度就好一点，满意度就高一点，对我们的感觉就好一点。”要严格规范权力行使，不能松松垮垮，使党员特别是党员领导干部履职用权时随心所欲，自由裁量权过大导致“牛栏关猫、来去自如”。对党员干部而言，收紧纪律的绳子也是对党员干部的爱护，党规党纪不仅是戴在头上的紧箍咒，也是远离违法犯罪的安全阀，严明党的纪律，把好党规党纪底线，是对党员干部的及时教育提醒，严管中体现了厚爱。

党纪要先于国法。在抵御腐败病毒的侵蚀进攻中，道德防线、纪律防线、法律防线共同构成党员领导干部强大的免疫系统。党纪和国法作为防治腐败的两道防线，在防线构筑和作用发挥两个层面存在先后顺序，两者都体现了纪在法前的要求。

在部分规范的生成上，纪律在先。纪律和法律具有方向上的一致性，两者都是党和人民共同意志的反映和共同权威的体现，这一根本属性契合客观上要求我们做好党纪与国法的衔接。党的政策、主张和要求可以适时通过法定程序转化为国家法律，一些暂时不适合在国家层面实施的要求也可以在党内先行先试，条件成熟后上升为法律，成为全社会共同遵守的规范。例如将《廉政准则》对党员领导干部的从政纪律要求上升为对国家工作人员从政道德的法律规范，把现行领导干部报告个人有关事项的规定上升为领导干部个人有关事项申报法。

在触发机制上，纪律在前。纪律和法律具有作用效力上的时序性，纪律红线失守，往往是法律底线失守的预警信号，而法律底线被践踏，纪律红线必然荡然无存。因此，对党员违反规则的行为，纪律应率先反应，法律则是最后才响应的机制。有的地方在执行党的纪律时，把纪律要求降低到法律的普适层面（例如把法律规定的贪污贿赂5000元起刑点作为给予纪律处分的最低数额标准），使违纪等同于违法，导致党员干部要么是“好同志”，要么是“阶下囚”。要杜绝这种现象，必须严格执纪，对苗头性、倾向性问题不放任自流，该提醒的提醒，该诫勉谈话的诫勉谈话，对任何违反纪律的行为“零容忍”，该组织处理的组织处理，该纪律处分的纪律处分，不能等到法律底线被突破后才有所反应。

党纪和国法作为中国特色社会主义法治体系的重要组成部分，从不同的角度，在党的治国理政中发挥着不同的效用。全面从严治党，把纪律挺在前面，需要严明党纪、从严执纪，这就要求我们要明确党纪和国法的边界，不能将两者混同，该用党纪的时候用党纪，该用国法的时候用国法；同时还要准确把握两者的联系，做好衔接和配套，充分发挥纪律和法律两道防线在治理腐败工作中的应有作用。

二、严格履行监督执纪问责职责，切实把纪律挺在最前面

把纪律立起来严起来执行到位，既是党要管党、从严治党的重要内容，也是各级纪检监察机关和广大纪检监察干部义不容辞的政治责任。切实把纪律挺在最前面，要着力从以下几个方面下功夫：

强化纪律红线触碰不得的思想意识。既要牢牢抓住领导干部这个“关键少数”，也要抓住广大党员干部这个大多数，强化纪律意识教育，督促党员干部把守纪律讲规矩作为从政的生命线。用好纪律这把尺子，用党章党规党纪对照违纪干部的行为，突出执纪特点，把违反政治纪律、组织纪律作为重点，维护纪律的严肃性。加强日常监督执纪，对违反纪律的“小节”问题，严抓严管，敢抓敢管，敢于板起脸来追究责任，使党的纪律真正成为触碰不得的硬约束、高压线。

明确纪律审查不能放松的思路理念。各级纪委和广大纪检干部牢固树立正确的政绩观，正确把握党风廉政建设的“树木和森林”的关系，不能只见“树木”、不见“森林”，更不能把全面从严治党混同于处理少数有严重问题的干部。纪律审查既要严肃查处重大腐败案件，也要服务于目标任务，创新方式方法，按照不同的违纪情况采用不同的处置方式，及时发现处理违纪问题，该处分的予以处分，该降级的予以降级。始终把加强纪律建设、强化监督执纪问责、维护党纪严肃性作为工作的重点，而立案审查、移送司法作为少数，坚决防止出现党员干部要么是“好同志”、要么是“阶下囚”的现象。

落实依规治党齐抓共管的工作责任。以落实“两个责任”为重点，进一步强化各级党委的主体责任。按照“五大建设”与“五个从严”的要求，层层落实管党治党工作责任，进一步发挥各职能部门作用。坚持问题导向，列出责任清单，层层传导压力，加强检查考评，进一步强化党委、纪委和相关职能部门的责任担当。

贯彻抓早抓小预防在先的工作方针。把严明纪律体现在日常管理监督中，严格执纪，动辄则咎，抓早抓小，使广大党员真正敬畏纪律、遵守纪律。坚持用纪律衡量党员干部行为，守住纪律这条底线，发现苗头就及时提醒，触犯纪律就尽早处理，不能养痈遗患、放任自流。紧紧扭住“四风”问题不放松，经常红红脸、出出汗，扯扯袖子、咬咬耳朵，切实防松懈防变通防反弹。落实管党治党责任，层层传导压力，把责任落到地市一级，推动党委主体责任落地生根。加强问责追究，对管党治党主体责任落实不力，致使一些地方、部门发生腐败案件的，要严肃追究责任。

健全系统配套便于执行的制度规范。加强法规制度建设，着力解决有章可循问题。认真落实党内监督各项制度，根据新修订的廉洁自律准则、纪律处分条例、巡视工作条例等党内法规制度，细化配套措施和具体制度。按照明确规范、完整系统要求，着重对政治纪律、组织纪律、财经纪律要求进行整合概括，明确纪律要求，做到要义明确、简明易懂、便于执行，让党员明确必须做到的行为准则、明确不可逾越的禁止性规定，自觉按原则、按规矩办事。

构建有效管用切实可行的工作机制。建立健全问题及时发现机制。坚持问题导向，着重从群众信访举报、巡视巡查、常规检查、网络舆情、领导干部有关事项报告等工作中查找线索、发现问题。灵活开展巡视巡察，针对群众反映较多、问题易发多发、基础工作薄弱的热点部门和领域，主动出击、查找问题。建立党风廉政建设综合网络平台，汇集金融、房产、公安等信息数据，利用大数据比对及时梳理党员干部违纪线索。建立健全分类处置机制。根据不同性质的问题，采取多种措施，做到早查处早处置。如苗头性问题，加强信访监督、谈话函询；作风问题，及时处理、通报曝光；违纪问题，坚持快查快办，防止小问题拖成大案件。建立健全责任落实机制。凡是在党员干部违纪问题上不主动提醒、制止、查处、报告而被上级发现查处的，采取上追一级的原则，对有关领导班子和领导干部包括纪检监察干部进行约谈，实施一案双查。

（作者单位：中共江苏省纪委法规研究室）

责任编辑：张功杭