环境污染型项目稳评中利益主体协同创新模式研究*
——以南京市垃圾焚烧发电厂为例

骆诗霞，梁　兵，2

（1.河海大学，江苏　南京　211100；2.河海大学社会稳定风险评估研究中心，江苏　南京　211100）

环境污染型项目稳评中利益主体协同创新模式研究*
——以南京市垃圾焚烧发电厂为例

骆诗霞1，梁兵1，2

（1.河海大学，江苏南京211100；2.河海大学社会稳定风险评估研究中心，江苏南京211100）

环境污染型项目的稳定风险与评估工作，受到越来越多的关注，涉及的利益主体也较多，所以有必要探索利益相关者之间的协调方式。在对环境污染型项目稳评的机理分析基础之上，以南京垃圾焚烧发电厂项目为案例进行了实证分析，介绍了南京垃圾焚烧发电厂项目建设背景，分析了其涉及的主要利益相关者以及之间的协同创新举措，提出了环境污染型项目利益协同创新模式。

环境污染型项目；社会环境；稳定风险；利益主体；协同创新

进入21世纪，我国慢慢进入“环境敏感期”和“风险社会”，环境冲突事件频发，比如厦门的PX事件（2007年）、江苏启东的制纸排海工程事件（2012年）、宁波镇海的炼化扩建事件（2012年）、四川什邝的反对钼铜项目事件（2012年）、昆明安宁的反对炼油项目事件（2013年）、上海的反对磁悬浮铁路项目事件（2013年）、广东的反对核电项目事件（2014年）等，不仅严重影响了社会的稳定，而且影响了国家重大的产业布局。如何科学处理环境保护、经济发展、社会和谐三者关系，如何化解环境污染型项目社会稳定风险为发展机遇，预防和减少环境冲突事件的发生，减轻、控制和消除突发事件引起的严重社会混乱，成为亟待解决的难题。本研究以南京垃圾焚烧发电厂为案例，尝试提出基于项目利益相关者规范参与的社会稳定风险治理机制，帮助政府部门在决策前更加精准科学地进行社会风险预测，对危及社会稳定的各种不确定因素做到事先预防和规避，在执行过程中及时做出预警和监控，并依据监控的结果采取相对应的干预措施，从而为政府涉环境污染型项目科学的决策及社会治理机制变革提供依据。

1　环境污染型项目稳评机理

环境污染型工程项目社会稳定风险评估机理，指的是以满足国家或者地区的社会发展需要，增进社会主体福利为目的，由政府引导兴建的社会公益性或基础性重大项目，在进行前要根据社会稳定风险评估工作的流程要求，通过建立客观、科学的评估指标体系，制定有效的评估方法，提前对实施环境污染型工程项目的社会稳定风险进行研判、预测，为最终消除社会稳定的风险和隐患，确保环境污染型工程项目顺利实施提供决策依据的操作规范［1］。构建环境污染型工程项目社会稳定风险评估机理，很重要的一个方面就是需要通过各种途径，全面了解不同利益主体、社会各界的意见和呼声，从项目本身的实际情况出发，建立有针对性的指标评估体系，对项目实施是否可行、安全、合法、合理和可控等方面作出评估，界定风险的等级和类型，对可能影响农村社会稳定的风险和隐患，要做好防控和预警，处置和落实化解的各项举措，以维护相关主体的合法权益和既得利益，从而获得利益主体对实施环境污染型工程项目的理解与支持［2］。

环境污染型工程项目对农村社会稳定影响的规律性的存在，是我们预测、认识与管理社会风险的理论前提，而影响重大工程项目社会稳定风险的大小和社会结构的合理性、社会民众的心态以及项目的科学性等密不可分［3］。环境污染型工程项目社会稳定风险稳评机理要把握“内、外”2个重要因素。内部因素是指环境污染型工程项目本身是否符合相关法律规定和政策要求，例如工程项目实施的依据、是否根据基建程序的要求做好各个环节的审批工作等。外部因素是指环境污染型工程项目是否被社会、被群众等相关利益主体所接受［4］。即环境污染型工程项目所在地的政治、经济环境以及社会各主体是否拥护工程的建设，对项目的实施是否可以承受。需要指出的是，环境污染型工程项目的社会稳定风险评估必须如实地反映民意，稳评不仅只是辨别风险，还是一个与相关利益群体联系、沟通的过程，通过与利益主体互动，实现统一的认识、平衡相关利益、达成互相信任、释放风险的目的［5］。

2　南京垃圾焚烧发电厂项目实证分析

2.1项目建设介绍

南京每天产生近6 000 t的生活垃圾。而全市中心城区原有生活垃圾处置设施总处理能力每天不超过5 000 t。现有的4个垃圾填埋场中，轿子山、天井洼垃圾填埋场，以及南京最大的填埋场——水阁垃圾填埋场年底都将填满封场，解决垃圾去向的问题迫在眉睫。2011年，南京市城管局同时启动了江南、江北2个生活垃圾焚烧厂项目的招标。2012年上半年，江南、江北垃圾焚烧发电厂开工建设，建成后能够处理南京2/3的生活垃圾。江南生活垃圾焚烧发电厂项目位于南京市江宁区江宁街道铜井镇南山湖社区与洪幕社区交界处，是市政府重大项目，也是2014年青奥会的配套环境基础设施，项目建设规模为日处理生活垃圾2 000 t，安装4台500 t/d机械炉排焚烧炉和2台20 MW汽轮发电机组。项目占地13.8 hm2，总投资10.5亿元人民币。该项目于2012年11月开工建设，2014年5月30日江南垃圾焚烧发电厂项目成功点火试运行。

2.2项目利益相关者分析

利益相关者，伍德与米切尔在1963年诠释了广义与狭义2个方面的利益相关者。广义的定义以美国经济学家弗里曼为代表提出：“利益相关者是可以影响一个组织目标的达成或者可以被组织实现目标的过程影响的所有个体和群体”。狭义的定义以克拉克森为代表指出：“利益相关者是在企业中投入了一定的财务资本、实物资本、人力资本或者一些有价值的东西，并因此而承受了某些形式的风险；或者说，他们因为企业活动而承担风险”［6］。本文概括出了4个维度对垃圾焚烧发电厂项目利益相关者进行分类：重要性，指的是利益相关者对垃圾焚烧发电项目的影响决定着工程项目的存续与发展；契约性，指的是利益相关者与垃圾焚烧发电项目具备符合法律规章的关系；主动性，即指对利益相关者或项目产生主动、积极的影响；风险性，指的是利益相关者对工程项目承受的风险程度［7］。按照这4种维度，将垃圾焚烧发电利益相关者划分为3类：核心利益相关者，即符合上面全部4个维度，对垃圾焚烧发电项目建设、运营有着至关重要的作用；一般利益相关者，即至少符合上面维度中的2个；边缘利益相关者，即上面情况以外的利益相关者。核心利益相关者主要包括地方政府、开发商、村委会、被征地农民［8］。

1）地方政府。为了解决城市垃圾围城问题、改善社会生活环境、招商引资促进当地经济发展等原因，政府采取了与开发商合作开发利用农村土地［9］。这原本是一项以公共利益为前提的城市发展活动，政府是公共利益代表者。然而在实际情况中，当地政府却往往和征地拆迁引发的矛盾纠纷有着直接的关系。

2）开发商。开发商为了最大程度地获得利润，经常忽视被征地农民的权益，甚至会强行拆迁，与被征地农民之间经常出现矛盾冲突。由于开发商能够给地方政府带来政绩和巨大的财政收入，因而他们有些侵权的行为经常会受到政府不同程度上的“庇护”，使得开发商更加忽视了被征地农民的合法权益，导致了很多群体性事件的发生。

3） 村委会。在环境污染型项目建设中，村委会扮演的角色是很复杂、很特殊的，他们有时候代表自身的利益，希望在博弈中利益最大化；有时候站在被征地农民利益一边，代表着村民和开发商谈判；有时候又协助当地政府开展被征地农民工作，站在了地方政府利益的一边［10］。

4） 被征地农民。由于许多被征地农民缺乏对土地改造利用意义的认识和对城市整体规划布局的了解，只是单纯的认为是政府牺牲掉了他们的自身利益，所以不支持征地拆迁及环境污染型项目的建设［11］。而征地拆迁的补偿标准普遍偏低，经常使得他们与地方政府和开发商产生矛盾，如果处理不好，就容易引发冲突，“钉子户”的问题也随之产生，直接导致征地拆迁的成本增加和项目后续推进的难度增大。

2.3项目利益相关者协同创新举措

项目先期开展了项目立项稳评，后期区维稳办全程跟踪，先后开展了项目地拆迁、项目地土地征收、垃圾专用通道建设、电力接网、点火试运行5个稳评，确保了项目从立项到点火运行的稳定，同时关注被征地农民利益诉求，及时解决问题，最大化保障了被征地农民利益。

1）各级领导高度重视。省、市、区、街道四级领导均高度重视该项目的稳评和推进实施工作。正是各级领导的高度重视，大力推进，极大地加快了项目手续的办理工作，在最短时间内相继取得了立项许可、用地征地许可、环评批复等一系列合法手续。并高度关注被征地农民利益需求，要求企业和当地政府高度关注农民生存生计问题，及时解决问题。

2）广泛开展宣传引导。项目产业园、街道和光大公司采取多种途径不断增加老百姓对项目的认识和感悟，化“神秘”为透明。比如：制作发放宣传手册，增加老百姓对项目的认知度；组织实地参观，消除老百姓对项目的疑虑；深入农户细致宣传，提高老百姓对项目的认可度；及时公布相关数据，建立与老百姓的良好互动。

3）深入进行民意调查。积极关注群众信访诉求；召开专题座谈会；深入群众家中，收集民情民意。通过对收集的资料和调查摸底情况梳理汇总，排查关于项目的各类矛盾风险。

4）坚持集体会商研究。由市、区维稳办和南京市城管局牵头，多次召开由区法制办、江宁街道、滨江开发区、江宁环保产业园、区街道两级信访及涉及到的国土、规划等部门的分管领导参加的专题会，研究项目稳评及矛盾化解事宜，逐一对汇总出的各类矛盾风险进行分析、讨论，提出了有针对性的风险化解措施。

5）重点抓好措施落实。化解方案确定后，市、区维稳办和南京市城管局组织召开了相关责任部门主要领导参加的稳评工作推进会。会上对化解方案中各项矛盾风险化解措施进行了详细解读，责任细化分解，严格落实各部门的责任，要求做到定岗定职，责任到人。

6） 多项举措惠利群众。江南垃圾焚烧发电厂自建设以来，一直本着“建设一方土地，造福一方百姓”的理念，一方面积极吸纳当地群众进厂就业，解决周边群众的就业困难，另一方面积极关注厂区周边道路，及时进行修理，方便周边群众出行。

3　环境污染型项目稳评中利益主体协同创新模式

许多专家针对“长期合作”以及“双赢”的理念，研究了项目合作伙伴协同管理模式。塔米和查内察，他们认为项目合作伙伴协同管理是一个项目管理的过程，它在项目建设中寻求2个或更多利益主体之间的“双赢”［12］。美国建筑行业委员会指出，项目合作伙伴协同管理是在“双赢”的内在哲理基础上，事先商定的一个解决冲突的过程；是在共同收益的想法支持下，将项目利益主体之间带入了一个信任和合作的框架之中。合作协同关系是一种经济关系，各利益主体之间要订立一个相互合作和风险共担的伙伴式管理协议，使得各利益主体之间的利益和责任得到合理体现。依据合作伙伴式管理思想和南京垃圾焚烧发电厂案例的实证研究，总结出一套环境污染型工程项目协同创新模式，如图1所示。

图1　环境污染型项目稳评中利益主体协同创新模式示意

4　结束语

环境污染型项目利益主体之间存在着多重的动态博弈关系，环境污染型项目的现行管理模式强调对抗，监督成本高，合作效果差。合作伙伴协同创新的管理模式能够促使环境污染型项目利益主体之间放弃对抗，最终实现各自的策略最优，工程项目的整体利益最大化。建立合作伙伴协同创新管理模式，要以达成合作的伙伴式管理协议为基础，以冲突处理机制、沟通机制及奖惩机制为保障。

［1］ 王宏伟.完善重大决策社会稳定风险评估机制的五大转变［J］.云南社会科学，2013（2）：113-118.

［2］ 张玉磊.重大事项社会稳定风险评估中的第三方参与：意义、困境与对策［J］.内蒙古社会科学：汉文版，2014，35（1）：167-172.

［3］ 黄杰，朱正威，赵巍.风险感知、应对策略与冲突升级：一个群体性事件发生机理的解释框架及运用［J］.复旦学报：社会科学版，2015（1）：134-143.

［4］ 刘泽照，朱正威.中国社会稳定风险评估实践框架及关键着力点［J］.西南大学学报：社会科学版，2014（5）：50-57，182.

［5］ 吴艳.城市房屋征收与补偿中社会稳定风险评估体系研究［D］.成都：西南财经大学，2014.

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［12］ 刘伟忠.我国地方政府协同治理研究［D］.长春：吉林大学，2014.

Cooperative Innovation Mode of the Stakeholders in the Stability Risk Assessment of Environmental Pollution Project：Taking Nanjing Waste Incineration Power Plant as an Example

Luo shixia1，Liang bing1，2
（1.Hohai University，Nanjing Jiangsu211100；2.Social Stability Risk Assessment Research Center of Hohai University，NanjingJiangsu211100）

The stability risk assessmentsofenvironmental pollution projectsattracted more and more attention.They involved many stakeholders that it is necessary to explore the coordination ways between stakeholders.Based on the analysis of the mechanism ofstability risk assessment in environmental pollution projects，we took Nanjing waste incineration plant asan example to positive analysis.The background of the project construction of Nanjing waste incineration power plant was introduced. The main stakeholders and their collaborative innovation measures were analyzed.We put forward the cooperative innovation model ofenvironmental pollution project.

environmental pollution project；social environment；stability risk；interest subject；collaborative innovation

X5

A

1005-8206（2016）04-0031-04

国家社会科学基金重大项目“环境污染型工程项目社会稳定风险与治理研究”（15BSH037）、“江苏污染型工程项目社会风险放大与治理机制研究”（15SHB004）

2016-04-28

骆诗霞（1991—），硕士研究生，研究方向为资源与环境管理。