国际视野下政府购买社会工作服务探析
——以辽宁省政府购买社会工作服务承接主体能力建设为例

曲凤鸣

(大连海洋大学 外国语学院，辽宁 大连 116023)



国际视野下政府购买社会工作服务探析
——以辽宁省政府购买社会工作服务承接主体能力建设为例

曲凤鸣

(大连海洋大学 外国语学院，辽宁 大连 116023)

政府购买社会工作服务已成为势不可挡的国际化趋势。对承接主体的能力建设评估作为管理的核心工具日显重要，它既是承接主体提升绩效与服务质量的重要动力来源，也是政策决策、资源利用及项目实施的有利依据。但目前对承接主体的能力建设评估处于急需性与不成熟性、效能产出与软性服务特质的矛盾中，因此急需站在国际高度，借鉴国外先进经验，将政府购买社会工作服务的相关制度措施本土化、实用化，并建立起规范、专业、稳定的评估体系。

政府购买；社会工作服务；承接主体；评估

近年来，由于我国政策环境与社会经济环境的改善,“三社联动”机制持续推进，为社会工作事业发展创造了重要的政治、经济及社会基础,使社会工作服务机构在数量、规模及能力建设上都有一定提升。然而，伴随辽宁省社会工作事业发展，能力评估却无法满足当前社会工作服务承接主体(以下简称“承接主体”)能力建设的需要。评估作为检验承接主体综合能力与促进承接主体发展的有效途径，已被国际社会广泛应用。因此，紧密结合承接主体发展脉络与特征，系统地梳理承接主体能力评估现状，并借鉴国内外先进经验，以辽宁省为例，提出承接主体能力建设基本策略，为承接主体能力建设评估工作提供科学的对策建议。

一、相关概念界定

(一)购买服务承接主体

政府购买社会工作服务的承接主体包括依法在民政部门登记成立或经国务院批准免予登记的社会组织以及依法在工商管理或行业主管部门成立的企业、机构等社会工作服务力量。不具有行政管理职能的事业单位可作为承接主体参与政府购买社会工作服务，但要与具备条件的社会工作服务力量公开、平等竞争[1]。

(二)承接主体能力建设

民政部在《关于进一步加快推进民办社会工作服务机构发展的意见》(民发〔2014〕80号)文件中明确：成立民办社会工作服务机构，应当符合《民办非企业单位登记管理暂行条例》规定的条件，专职工作人员中应有三分之一以上取得社会工作者职业水平证书或社会工作专业本科及以上学历，章程中应明确社会工作服务宗旨、范围和方式[2]。承接主体要建立健全各项规章制度，完善法人治理结构，恪守非营利性原则。并要求民政部门做好承接主体评估工作，建立健全承接主体信息公开制度，充分发挥评估工作的导向、激励和约束作用，将评估结果作为政府购买服务和资源支持的重要依据。

(三)承接主体能力评估

十八届四中全会提出深入理解开展社会组织评估是加强规范管理的重要举措、落实培育扶持政策基础的精髓实质。评估已成为政府所购买项目中的重要环节，不论服务承接主体愿不愿意，评估已所难免。评估作为一种检验工作的手段，既是对评估对象的价值判断与评价，给予购买主体一个交代，也是对干预效果的考察与研究，给予承接主体总结契机。评估是手段，不是目的，评估的核心在于促进承接主体围绕评估内容，加强能力建设，提升服务水平。

二、社会工作服务承接主体能力建设评估概况

我国尚未发布承接主体能力评估的专门指标体系，而是将承接主体并入民办非企业单位进行年度检查，并按照《社会组织评估管理办法》进行评估，作为我国政府购买社会工作服务政策探索者——深圳，也才于2015年12月份发布了《深圳市社会工作服务机构绩效评估评准(征求意见稿)》。因此，现有能力建设评估标准缺乏针对性、评估内容缺乏有效性、评估结果缺乏可信性及应用性。另外，关于承接主体能力评估实践经验较少，现有研究多借鉴非营利组织能力建设评估领域及其相关理论模式。下面从以下几个层面介绍承接主体能力建设评估的相关研究。

(一)国外承接主体能力建设评估概况

国外对于承接主体的能力建设评估研究取得了丰硕的成果，评估基本立足于承接主体的全面评估、服务项目评估、人力资源评估三个类别。承接主体的全面评估在多数文献中被认为是关于承接主体的整体绩效评估，是对承接主体战略目标、管理执行、财务运营、资源支持及成果的客观真实评价。项目评估主要是对立项依据的充分性、目标设置的合理性、组织实施的可行性、社会效益的预见性、预算支出的合理性进行分析研究，是对项目总体设计、策划、管理、执行、成效等方面进行诊断与提升。人力资源评估是对人力资源管理总体活动的成本效益的测量，实现组织目标比照，识别、观察、测量及开发承接主体中人的绩效过程。

1.美国

美国是一个十分注重行业标准制定，也是市场力量高度介入的国家。美国社会工作标准的制定和修订工作由全美社会工作者协会(NASW)负责，从20世纪60年代就开始制定有关的社会工作实务标准，目前已制定了涵盖社会工作的基础、方法、工作及管理等方面的十多部社会工作标准，形成了较为完善的标准体系[3]。70年代后，源于社会福利制度方面的改革“购买服务”，作为政策工具而使用。1993年克林顿上台后，政府坚持结果取向、绩效为本、顾客导向理念，推行机构精减、裁员放权、引入竞争及绩效管理，1993年联邦《政府绩效与结果法》与1997年《采购规则》相继颁布实施，为美国社会公共服务提供方式加速转变提供了动力，推进了政府购买社会公共服务的发展。美国的承接主体包括非营利组织和部分私营企业，它们的经费绝大部分来源于政府对服务项目的支持，因此，政府作为购买主体，鼓励承接主体间充分且公平的竞争，来提升服务质量与服务效率。购买主体与承接主体的合作方式可以分为合同外包、补助制度、抵用券制度、自助服务四种，而且承接主体接受州首席检察官及公众的监督，年收入超过2.5万美元的非营利组织(教会除外)，每年必须向国内税务局报送税务局统一印制的表格，政府会通过多种途径，按照相关法律及标准对该组织的财务和活动状况进行评估，发现有违反法律规定的情况，将视情节轻重对其进行处罚。

2.日本

日本是一个擅长学习他人，也是契约化程度较高，对社会组织监督与评价较为合理的国家。第二次世界大战后几十年间，日本政府长期对经济生活干预过多，一再动用财政手段刺激经济，20世纪80年代后期日本经济增长速度减缓，财政赤字扩大，至使20世纪90年代，推行了以建立“小政府”为目标的行政改革，重新界定民间组织与政府在经济及其他领域的责任分担界限，减少政府对经济与社会生活的干预，民间能做的事让民间做，地方上的事由地方做，实现“由官向民”的转变。日本政府为降低社会组织获得法人地位的门槛，于1998年3月通过了《特定非营利促进法》，规定非营利性组织的申请不必通过相关的政府批准，只需符合法律规定即可。日本政府购买服务是规制改革中“市场化试验”的产物，不是完全将公共服务推向市场，而是有目的地引入市场竞争，承接主体间的竞争使得日本社会公共服务事业的成本得到了大幅度的缩减。日本政府对社会组织的监管，主要通过主管机关现场检查、第三方评估及公众监督的方式进行。根据日本学者冷水丰的分类，日本社会福利领域评价基本上由“事前评价”与“事后评价”组成，事后评价又分为投入资源、过程、结果及效果四个维度，服务评价的重点是成本、经营、服务内容。以日本养老服务为例介绍评价流程：一是服务机构进行自我评价；二是向委员会递交实地调查申请；三是评价委员会赶赴机构，进行评价；四是委员会向机构提出必要的建议；五是根据建议，在大约半年时间内完成自我完善；六是重新向委员会递交申请；七是委员会重新评价，经机构同意后将服务评价内容、结果向社会公布[4]。

(二)国内承接主体能力建设评估概况

国内在对承接主体建设进行相关评估研究时，主要借鉴国外的相关研究成果及标准，逐步形成本土化的政策法规文件，并在承接主体的专业性评估方面进行了有益的探索。

1.我国基本情况介绍

一是政策创制。2006年以来，我国相继出台一系列社会工作职业水平评价、人才队伍建设、购买服务实施及服务承接主体发展的办法与指导意见，推进社会工作事业发展；发布《社会工作服务项目绩效评估指南》和《儿童社会工作服务指南》两项行业标准，为政府购买社会工作服务项目绩效评价与实施儿童社会工作服务提供重要指引。二是人才建设。截至2014年，我国28 431人取得助理社会工作师证书、7 427人取得社会工作师证书，全国累计持证社会工作者158 929人。三是承接主体。全国已经成立了24个省级、97个地市级、168个县级社会工作行业协会。四是经费投入。14年全国社会工作总投入累计达23.5亿元，比13年提高40.7%。

2015年，国家为支持社会组织参与社会服务项目，在民政部部门预算中安排2个亿用于支持社会组织参与社会服务的补助资金，为确保项目资金科学、合理、有效使用，在项目实施过程中实行“两个引入，一个结合”，即引入社会审计和评估，对项目进行全面审计和重点评估；引入财政支出绩效评价，对项目资金使用情况和总体实施效果进行考评；将项目执行与社会组织年度检查、评估、行政处罚相结合。

2.先进地区评估经验

广州市研究制定以服务能力和质量为核心，强化预算与评估，突出规范和便捷，明晰权责、提高效率的政府购买服务统一规范流程。流程包括六大环节：一是通过需求评估确定拟购买的服务项目；二是报主管部门审核；三是通过政府采购机制确定服务提供机构；四是订立购买服务合同；五是机构履行合同；六是全程跟踪评估(具体内容如图1所示)。为加强财政资金的监管，加大对社会工作承接主体能力建设，更好地推进政府购买服务工作，确保服务目标最终得以实现，引入第三方评估机制。充分利用第三方机构独立性和专业性优势，对社会组织受托开展的各项服务的综合绩效进行监测和评估，及时发现问题，改进问题，确保政府委托社会组织开展的各项服务能实现既定目标。广州市所有政府购买社会工作服务项目评估工作由市或区(县级市)民政局负责并委托符合资质的第三方专业评估机构组织实施。评估指标涉及居民的服务需求、合约三方职责、机构运作规范、机构财务状况，财务审计报告以及社区居民评价等。对评估中发现的问题提出整改意见、限期整改，评估合格的继续签约，不合格的扣减经费、两年内取消承接政府购买服务项目资格。在一个服务周期内有中期和末期评估，同时全程跟踪，不定期进行突击抽查。评估机制引导服务项目向优质专业方向发展。

(三)辽宁省承接主体能力建设评估现状

1.人才队伍建设

截至2014年年底，辽宁省取得社会工作者职业水平证书人数达6 993人，其中，助理社会工作师5 041人，社会工作师1 952人。与广州市相比，截至2013年底，广州市取得职业水平证书人员数量达6 873人。

2.承接主体发展

2012年—2013年，为解决承接主体创建初期运行资金短缺的问题，省民政厅从省本级福彩公益金中列资200万元，采取补助扶持方式对30家创建的民办社会工作机构给予资金支持，使我省民办社工机构实现了从无到有，并初步具备了服务社会的基本功能。各市也通过政府购买服务，不同程度地扶持了民办社工机构发展。截至目前，全省民办社工机构已发展到35家、社会工作行业组织45个。与广州市相比，截至2013年年底，广州市民办社工机构发展到217家，基本具备了承接更多政府转移职能的条件和能力。

3.政府经费投入

辽宁省政府购买社会工作服务仍处于起步阶段，2015年辽宁省民政厅与大连市民政局相继出台政府购买社会工作服务的实施意见，实际投入政府购买社会工作的资金仅局限于对新创立的民办社工机构的扶持。而从2010年起，广州市财政支持社会工作发展资金已纳入市、区两级财政年度预算，截至2013年，广州市共投入财政资金7.7亿元，财政支持社会工作发展主要有政府购买社会工作服务和政府资助社会工作发展两种方式。

4．评估指标欠缺

在西方国家，评估作为一门学科始于20世纪60年代后期，至20世纪80年代逐步成熟。但我国社会工作实践先于理论，对评估的研究只是刚刚起步。评估毕竟是一种价值判断，主观性较强，没有绝对的公平性和客观性。辽宁省政府购买社会工作本身尚处于起步阶段，因此评估的指标体系急需建立与完善。

图1政府在社会工作领域购买公共服务流程图

三、辽宁省承接主体能力建设评估策略

(一)建立政府、市场、社会多元投入的社会工作服务购买机制

政府部门要充分发挥市场配置资源的决定性作用，列出可直接由社会组织提供服务的公共服务事项清单，广泛发布信息，引导社会组织开发符合辽宁省实际的社会工作服务项目；征集社会组织可提供服务的社会工作服务项目，建立社会工作服务项目库，并按年度实施动态管理；将政府购买社会工作服务经费列入有关部门财政预算，持续加大购买服务资金投入，带动建立多元化社会工作服务投入机制，不断扩大政府购买社会工作服务范围和规模，实现项目库管理与预算编制的有机衔接。

(二)创新发展，深化改革，积极推动承接主体发展

充分借鉴国内外先进经验，鼓励高等院校和科研院所相关师资力量，创建民办社会工作服务机构，并创新社工机构培育扶持手段，简化社工机构登记程序，降低社工机构准入门槛，强化社工机构资金扶持力度，大力扶持社工机构发展，使我省承接主体的数量、质量尽快形成门类齐全，分布广泛，与经济社会发展、公共服务以及民生需求相适应的发展格局，使承接主体服务领域基本覆盖政府购买服务需求范围。

(三)完善制度，加强治理，强化承接主体能力建设

各登记管理机关、业务主管部门要指导已成立的承接主体建立健全独立自主、权责明确、运转协调、制衡有效的内部治理结构。承接主体要重点提升战略谋划、项目运作及组织管理能力，健全人、财、物管理制度和内部信息披露制度，准确、完整、及时地向社会公开年报公告、财务收支、捐资使用、服务内容等重要信息，增强资金计划、分配与使用的规范性和透明度，并坚守非营利性原则，积极拓宽资金来源，提升自身造血功能，吸纳优秀的社会工作专业管理人才，不断完善承接主体法人治理结构，强化自身能力建设。

(四)积极探索，创新手段，不断完善承接主体能力建设评估

政府要做好购买社会工作服务评估的基础性工作，建立健全包括高校社会工作教师、资深社会工作师、社工督导、社工机构骨干及财务人员在内的社会工作实务评估与财务评估人员的信息库，加快培育第三方评估机构。充分发挥社会工作行业组织在承接主体管理中的枢纽作用，引导行风建设，加强行业监督，指导行业组织健全行业自律制度与道德准则，推行社会工作行业诚信体系建设。充分发挥社会工作行业组织在承接主体发展中的龙头作用，促进行业沟通，反映行业诉求，为社会工作行业组织发展争取有力支持。充分发挥社会工作行业组织在承接主体监督中的基础作用，依法开展行业评比奖励和质量认证等活动，规范承接主体行为、增强承接主体公信力，实现组织自治管理与政府的行政管理有机结合。

(五)完善机制，多方评估，加强承接主体能力评估结果运用

建立政府、行业性组织及社会公众等多元主体参与，行政监管、行业监管和社会监管有机结合的监督管理机制。探索建立登记管理机关评估、购买主体评估、组织自评有机结合的承接主体评价体系，引入第三方评估机制。要积极引入社会审计，定期对承接主体的基础条件、内部治理、工作绩效及社会评价等进行跟踪评估。购买主体要将承接主体的社会工作专业人才配备、社会工作岗位设置、机构管理服务成效及评估结果等情况作为政府购买社会工作服务的重要依据，并逐渐建立健全购买服务的退出机制。

〔1〕 辽宁省民政厅 辽宁省财政厅关于政府购买社会工作服务的实施意见(辽民发〔2015〕32)[Z].

〔2〕 民政部.关于进一步加快推进民办社会工作服务机构发展的意见(民发〔2014〕80号)[Z].

〔3〕 王颖.国外社工标准化发展现状扫描[J].中国社会工作，2015(12)：26.

〔4〕 张汝立,等.外国政府购买社会公共服务研究[M].北京：社会科学出版社，2014：130-147.

(责任编辑吴星)

International Perspective of Government Purchasing the Social Work Service—Liaoning Government Purchase of Social Work Services from Undertake Entity Capacity-building as an Example

QU Feng-ming

(Ocean University of Dalian, Dalian, Liaoning 116023)

It is an unstoppable international trend for the government to purchase social work service. It has been increasingly important to evaluate the undertake entity's capacity building as the core instrument for management, which is the main driving force for the undertake entity's performance and service quality improvement, as well as favorable basis for policy making, resource utilization and project implementation. However, at present the appraisal for the undertake entity's capacity building is in contradiction between urgency and immaturity, effectiveness of output and soft service feature. Therefore, we should take international approach, learn from the advanced experience, and localize practical relevant policy on government purchase of social work service, and establish a standardized, professional, stable capacity evaluation system.

government purchases; social work services; undertake body; assess

10.13937/j.cnki.sjzjjxyxb.2016.02.011

2016-02-18

辽宁省社会科学规划基金项目(L15BZZ001)。

曲凤鸣(1980—)，女，辽宁大连人，硕士，大连海洋大学外国语学院讲师，主要研究方向为：中日比较社会文化。

C93

A

1007-6875(2016)02-0067-05

网络出版地址：http://www.cnki.net/kcms/doi/10.13937/j.cnki.sjzjjxyxb.2016.02.011.html网络出版时间：2016-04-2015：30