城市管控 ：对人，还是对行为？

陆铭

流行的看法是，中国的特大城市太大了，需要控制人口。如果去看一下数据，再把中国的特大城市和其他国家特大城市（或都市圈）做个比较，就知道，仅从人口规模或人口密度来批评中国特大城市太大是没什么道理的。

退一万步，城市规模如果真的需要控制了，有什么理由？如何控制？

我常说，中国的很多事之所以分歧太多，就是因为最基本的原理被忘记了。在城市规模的决定这一问题上，一家企业或一个人进入某个城市与否，本应该是在市场机制之下，让大家权衡利弊来决定的。控制城市规模的政策本质上是政府对市场的干预，经济学里为政府干预提供理论基础的主要就是“外部性”。于是，我问自己，控制人口规模是不是因为人口进入大城市产生了负外部性？

人口进入大城市即使产生负外部性，也主要是因为人们的消费行为而不是因为人口数量。比如说买车，一个人买车考虑的是他付出的价格和他消费车得到的效用之间的比较。他开车时会遇到拥堵，其中产生的时间成本、心理成本、经济成本（比如额外的油费）都是要考虑的。但是，他不会在买车时考虑他开车上路时给其他人带来的时间、心理和经济成本。这就是一种负外部性，其结果是车的人均保有量可能过多，加剧了交通拥堵。这时，控制用车和买车是有道理的。世界各国（地区）都会采取一些控车政策，比如新加坡和伦敦征收进入市中心的拥堵费，中国香港地区及一些欧洲国家增加汽油税，上海进行车牌拍卖。

上面以买车为例讲的控制政策都是基于价格机制的，而且是针对行为的，不是针对人的。换句话说，对于造成负外部性的行为，可以征税，汽油税、拥堵税、车牌税都可以。但是，政府不能说，同样一件事，张三能做，李四不能做。比如说买房，政府如果要控制房价，打击炒房，可以对拥有多套住房的人多征税，但不能说对同一个国家的公民，本地人能买，外地人不能买。限制买房，在其他国家只会针对“外国人”，不会针对“外地人”。限制外国人买房、就业是个政治问题，是要保护本国国民。而在中国的特大城市，对外地人实施更严格的住房限购，哪怕他其实已经是本地的常住人口，只是没有本地户籍，这样的政策实在是没道理。

再以群租为例。群租现象有时的确伴随着一些负外部性，比如环境卫生问题，比如社区安全问题。但是，需要区分的是，在群租现象里，人均居住面积多少仅仅影响到居住者本身，不会影响到其他人。因此，政府或者社区的管理应该管的是环境卫生、消防安全和是不是动了房屋结构造成安全隐患等，如果出现这些行为，可以罚款。甚至，对于有恶习但屡教不改的租户，社区可以要求房东清退租户。但是，如果仅仅因为是群租（人均居住面积小），就人为规定人均居住面积，既无道理，也很难实施。即使可以实施，其居住成本就会上升，最终转嫁到他们的雇主和最终消费者身上。

那么，如果仅看人口规模这个指标，是否会有一些与人口数量相关的负外部性？我再次强调，很多看上去与人口数量有关的问题，其实只是某种特定行为的结果，与人口数量关系并不大。比如说，车的消费量造成的拥堵和污染问题就不是与人口数量绝对相关的，东京、中国香港和纽约都是人口数量庞大、人口密度极高的城市，但人们却并不常开车。

城市环境也主要受经济发展水平和产业结构的影响，和人多少并没有什么关系。让我们来做这样一个思想实验： 如果有两个城市，各自100万人口，现在，我们将这两个城市之间的空地全部拿掉，两个城市连在一起了，这个城市的污染会增加吗？反过来问也一样，如果我们将一个200万人口的城市拆成两个，环境会变好、能耗会下降吗？如果把200万人的城市拆成两个，并且还要维持原来的生活和生产方式，结果必然是拉长通勤距离，或者，就是一些经济活动因为通勤距离（成本）提高而消失，但这样，原来的生活水平可能就必须下降了。

其实，若真有什么与人口规模有关的外部性，它反而是正的。也就是说，仅从人口规模的扩张来说，其产生的外部性是让全体城市居民普遍受益的。现代经济学研究中有一个非常重要的概念，叫“人力资本外部性”。受高等教育者在大城市能够找到专业化的工作机会，还能够在与周围专业人才的交往中分享到更多的信息和知识。低技能者去大城市工作，也能够获得“人力资本外部性”。正基于此，很多城市都对于高技能者实施了各类人才计划，其原因就在于仅仅依靠市场机制还不足以吸引到足够多的人才，需要政府支持来克服“外部性”问题。

我想，道理应该说明白了。如果城市存在问题，应该用征税的方式改变价格，这样的政策对每个人都是一样的，这才能做到公平。同时，城市的房价和其他生活成本能够自然地起到限制人口进入的作用。如果不尊重城市发展的规律，采取人为的政策来限制城市规模，那么，在我们以为限制人口的流动可以缓解“城市病”的时候，这种在一个国家里区分人的政策，只会造成巨大的不公平。最终，限制人口的政策也将危害城市自身的发展，特别是劳动生产率的持续提升。