重塑金融监管框架

张承惠

中国金融监管架构确立以来，中国金融体系发生了巨大的变化。可以说，现行金融监管框架与中国金融发展现状的契合度越来越低。面对新形势、新变化，金融监管架构的不适应性愈发突出。

近期，社会各界对金融监管体制改革的必要性（“为什么要改”）已基本达成共识，但在改革具体方案（“怎么改”）上还存在激烈争议。意见比较集中的方案主要有三：一是“一行三局”方案，即将 “一行三会”合并成立超级金融监管机构，在央行下设立银监、证监和保监局;二是“一行两会”方案，即将央行和银监会合并，证监会和保监会保留现有格局不变;三是“一行一委”方案，即将“三会”合并成立综合金融监管委员会，从而形成“双头监管”模式。也有人提出要将金融消费者保护局单列出来，以强化金融消费者保护功能。

总的来看，这三类改革方案都有一定的合理性，有助于在某种程度上扭转现存监管真空、监管重叠、部门利益主导等问题，但这些方案也都存在一些不足之处。

分阶段推进改革

从中国的现实情况出发，笔者认为金融监管架构改革不可能一蹴而就，必须分阶段推进。

2016年6月7日，江苏省南京市，股民在采证券营业部关注着行。

首先，短期内不宜对金融监管架构进行大幅度调整。所谓大幅度调整，是指前述对现有一行三会进行撤并重组。短期不宜操作的原因有两个方面：一方面，当前我国经济下行压力仍然很大，在经济增速下台阶和经济结构调整、产业升级的过程中，前期积累并被高速度所掩盖的问题和矛盾将快速暴露。未来2-3年，中国很可能进入经济、金融风险的高发期。而根据历史经验，金融监管架构的大幅度调整会带来至少1年的整合期，一旦决策或操作不当这个时期会更长。一个相对紊乱的金融监管体系显然很难有效应对可能的金融风险。另一方面，在监管理念转变之前，任何形式上的机构调整都无助于解决实质问题。不仅对金融监管效率的提升作用有限，而且增加了监管体系的整合成本。

其次，近期金融监管架构改革应抓住主要矛盾，重点解决突出问题。目前不对现有一行三会进行大调整并不意味着改革无所作为。当前金融监管体制机制中的突出问题主要是：信息沟通不畅导致反应速度过慢和政策的精准度不高、决策科学性不够、分业监管模式带来监管真空。

针对这些突出问题，笔者认为应进行以下改革和调整：第一，建立金融信息共享机制，统一信息的统计标准。目前有关金融信息，均由一行三会按照职能范围各自制订统计指标和统计口径，信息征集标准并不统一，共享性也不高。例如小微企业贷款统计，央行和银监会各有各的标准。其结果，既造成同一指标数据的不一致，影响政策效果的准确评价，也加重了金融机构的负担，因为同一家银行必须上报两套甚至更多的报表。针对这个问题，应抓紧制订“金融信息征集、统计、管理办法”，统一统计口径和金融信息统计报表，各监管机构不再单独向辖内金融机构提出统计要求，内设统计部门将精力更多地放在统计指标的科学性和大数据分析上。

第二，建立高层级的金融决策协调机制。影响科学决策的关键因素有二：一是部门利益和部门保护主义。目前部门之间的利益冲突已经相当严重，甚至达到了“为反对而反对”的程度。二是封闭决策，信息公开性不够。很多政策尽管出台前在各相关部门转了一圈，也征求了业界意见，但这种决策机制很大程度是形式上的，吸收意见也是有选择性的。

针对上述问题，建议将现有跨部门协调机制升格为更高层级的金融稳定委员会。委员会应有法定职责并明确工作程序和决策机制、应增加财政部的投票权、应定期对外发布信息和金融稳定报告。委员会下应成立专职的办公室、配备足够的专职对委员会提供支持，以确保委员会能够持续不断地全面监控系统性风险，并在必要时作出快速反应。同时为提升金融稳定委员会决策的科学性，有必要设立非专职、不占编制的金融改革与政策咨询智囊团，该智囊团应由熟悉金融领域问题的专家、业界代表组成并定期轮换（例如每三年撤换三分之一成员）。

第三，摈弃“谁的孩子谁抱走”思维，统一金融监管政策。一方面，中央金融监管机构应承担对金融机构的主要监管责任，实现对金融活动监管的全覆盖;另一方面，应借此次网络金融活动整顿之机，完善中央-地方双层金融监管架构，明确中央和地方分工。中央金融监管机构应当确保在全国实行统一监管规则，对金融机构承担宏观审慎监管和微观审慎监管的职责，并且与地方政府分享信息和协调政策。地方政府在中央金融监管机构设定的监管标准下对类金融机构和金融交易行为行使监管职能，配合中央金融监管机构处置风险。由于目前未纳入监管范畴的非正规金融产品绝大多数可以归为信托和证券两大类型（如各种名目的理财产品、在地方设立的各类金融资产交易所内交易的股权、债券、票据类产品），当前亟须加快推进《信托法》和《证券法》的修订进程，将这些产品和交易活动纳入金融监管视野，减少乃至消除监管真空。

监管架构的设想

在上述改革、改良措施推进以后，可选择合适时机进行金融监管架构的调整。未来中国金融监管架构调整的方向和目标是：

第一，实现权力的有效制衡。根据政治学原理，任何权力都需要制衡，特别是来自同一层级的制衡。仅靠上级权力制衡的结果，或者是下层权力机构无效和没有动力，或者是下层权力失控、权力与责任错配。出于这个理由，笔者不赞同将金融监管权力集中于人民银行的“超级中央银行”改革方案，更反对出于部门利益，简单将外国做法片面引入中国。

第二，提高金融监管效率。为此，一是需要准确界定监调整金融监管部门的职能，改变目前金融监管机构承担多重可能带来利益冲突的职责的现状，将金融监管机构从与法定目标冲突的职能中解脱出来（如所有者职能、保增长保稳定职能、金融发展职能等），促使其专注于促进金融体系的稳健，保护金融消费者权益和公平竞争;二是要提高金融监管机构的监管能力，赋予其机构编制的适度灵活性，确保其具有足够的监管资源;三是提高人大监督金融监管机构的能力，加强对金融监管机构的问责;四是转变金融监管方式，减少不当的行政干预。特别要改变通过控制金融机构对金融活动实行直接干预的做法，将自上而下“管”金融机构和“管”市场的行政官员心态，转变为尊重市场和金融家的合作式心态。加强决策前与市场的沟通，提高监管的专业能力。切实下放行政权力，降低金融机构的监管成本。

第三，加强宏观审慎监管，提高系统性风险防范能力，特别是加强对系统重要性金融机构和跨业经营活动的监管。为此，需要改变机构监管模式，推进功能监管;改变数量管控方式，主要通过价格调控市场。改变割据式的金融市场结构，实现市场统一;改变画地为牢的分割式监管，实现金融监管的全覆盖。

第四，规范市场行为，强化金融消费者保护。危机后加强金融消费者保护已经成为国际金融监管体系改革的重要趋势，而我国金融消费者保护总体上看力度明显偏弱，有必要通过立法和机构调整加以强化。

根据上述目标，笔者认为未来较为理想的金融监管框架是“一委一行、一会、一局”模式。即在金融稳定委员会领导下的中央银行、金融监管委员会、中小投资者和金融消费者保护局。

就其分工来看，中央银行的职责是确保金融体系的稳健运行的宏观审慎监管，与金融监管委员会共同负责系统重要性金融机构的监管，流动性救助、清偿能力恢复，与财政部共同负责危机处理和问题金融机构的处置;金融监管委员会与央行共同负责系统重要性金融机构监管，具体负责微观审慎管理，监督和规范金融机构的市场行为，维护市场秩序;中小投资者和消费者重点规范金融交易行为，保护投资者和金融消费者，打击非法集资，强化金融知识教育。

需要指出的是，金融监管框架重构是一项系统工程，绝不是仅对“一行三会”机构进行调整就可以完成的工作。这项工程涉及金融立法等金融基础设施改造、金融发展和监管理念调整、政府和市场关系、金融机构所有权调整等重大问题，需要持续的努力。

（作者系国务院发展研究中心金融研究所所长）