构建行政应诉官制度探析

◎黄悦波

构建行政应诉官制度探析

◎黄悦波

新《行政诉讼法》的实施，激活了行政机关“依法行政”的实践，其中复议机关当共同被告和行政机关负责人出庭应诉所引发的效果最为深远，促使一些行政机关领导者开始思考构建行政应诉官制度。为方便操作和实施，本文分析的行政应诉官制度定位为行政机关内设机构，以首席行政应诉官为核心，责权利清晰，目标和目的明确，有助于切实落实和推动“法治政府”的实践与实效。

新《行政诉讼法》；法制部门；行政应诉官；改革

修改后的《行政诉讼法》（简称新《行政诉讼法》）自2015年5月1日正式实施以来，对我国行政机关“依法行政”产生了较大影响，尤其是新法规定的“复议机关当共同被告”和“行政机关负责人出庭应诉”两款效果深远，促使一些行政机关领导者开始思考构建“行政应诉官”制度，以主动姿态迎接“全面依法治国”时代的到来。在中央“全面深化改革”精神的指引下，参照我国法院法官队伍和检察官队伍的改革成果，结合新《行政诉讼法》在实践中紧紧围绕合法性审查而展现行政机关的规范执法等相关问题，为顺应“民告官”背后的法治期待，本文对我国行政机关，尤其是公安机关法制部门建立行政应诉官制度加以思考和探索。

建立行政机关行政应诉官制度的重要意义

1.主动顺应当前“依法治国”的时代要求

党的十八大，尤其是党的十八届四中全会吹响了“全面依法治国”的号角，报告指出，“法律的生命力在于实施，法律的权威也在于实施”，因此，“依法治国”方略要求行政机关深入推进依法行政，加快建设法治政府。如今，判断一个地方政府是否是法治政府、判断一个行政机关是否在依法行政，已经有了新的制度实施措施和量化评价标准，即在加强行政机关既有的内部评估的同时，还要接受法院按照严格法定程序进行的司法裁判，接受外部司法监督。对此，十八届四中全会特别强调：“健全行政机关依法出庭应诉、支持法院受理行政案件、尊重并执行法院生效裁判的制度。”面对这种情形，行政机关需要高度注意法制部门工作人员的素质及能力培养，而建立行政诉讼官制度则正是顺应这一法治实践背景而产生的创新机构建设的初步想法。

2.落实《实施纲要》的创新措施

2015年12月28日中共中央、国务院印发《法治政府建设实施纲要2015-2020年》（简称《实施纲要》），其中第33条明确规定了“加强行政复议工作”的内容。加强行政复议工作的具体措施包括：（1）改革行政复议体制，积极探索整合地方行政复议职责；（2）加大公开听证审理制度；（3）增强行政复议的专业性、透明度和公信力；（4）推动相关机构设置、人员配备与所承担的工作任务相适应；（5）行政复议经费列入本级政府预算等。从中不难看出，中央的精神就是要加强行政复议机关的建设，但是怎样建设，《实施纲要》中并没有明确提示。为此，笔者认为构建行政应诉官制度不乏是一种新的探索，通过“推动相关机构设置”，重点落实“人员配备与所承担的工作任务相适应”，以实现“增强行政复议的专业性、透明度和公信力”的能力建设。

3.规范和加强行政机关行政应诉队伍建设

随着《法官法》、《检察官法》的出台和在实践中的运用，司法队伍的建设已经逐步走向正规化。相比之下，行政机关的队伍在《公务员法》的影响下，尽管取得了队伍正规化等一定成绩，但并没有全面和客观地反映国家权力机关与检法之间的对应关系。我国行政机关基层法制工作现状是法制工作人员数量匮乏、专业能力不强同时又身兼多职，严重影响法制机构职能的发挥，而行政机关出庭应诉是一个非常专业的问题，为此，构建行政应诉官制度，就是意图以培养专业人才为依托加强行政机关的法律专业人才和实践能力的培育。

4.涵养行政机关领导者的法治思维与法治方法

近日有媒体指出，尽管2015年全国行政诉讼案件同比增长66.51%，但民众对“民告官”案件的办理并不十分满意，其中“民告官难见官”是重要原因，“这不仅让原告感觉被漠视，也让办案法官感到无奈和尴尬”［1］。新《行政诉讼法》第三条规定了“被诉行政机关负责人应当出庭应诉”，但鉴于本条法律还规定了“不能出庭的，应当委托行政机关相应的工作人员出庭”，导致实践中行政机关负责人出庭应诉情况较少出现。其实，行政机关负责人亲自出庭，有助于涵养行政机关领导者的法治思维与法治方法，有助于真正落实和推进法治政府的目标。当然，考虑到现实中行政机关负责人负责事务较多，在此情形下构建专业的行政应诉官制度，可通过与行政机关负责人直通道的方式实现下情上达，适度化解“民告官不见官”的现实矛盾。

构建行政机关行政应诉官制度的思路

公安机关由于其执法活动常常与群众利益息息相关，常常处于行政执法矛盾的前沿阵地，成为行政诉讼的被告，因此公安机关很有必要加强其行政诉讼队伍建设。在此，笔者以某市公安局法制部门行政案件处为点位研究对象，以新时期公安改革为契机，以人民警察分类管理为标准，通过探索在公安机关法制部门构建行政应诉官制度，规范和拓展行政执法监督、复议和诉讼等各项工作。

■ 牧自横经 于怀/摄

1.行政应诉官制度的性质与范围界定

按照公安部的要求，各地公安厅局均设有法制总队，为公安机关执法进行法制把关。与一般的行政机关不同，公安机关除了具有行政管理职能，还具有可履行部分刑事侦查的司法职能，因此它的法制部门至少分为行政案件处和刑事案件处两个基本部门。构想中的行政应诉官制度就是围绕广大行政机关相似的行政执法职能性质而设定的，在公安机关法制部门该职能挂靠在行政案件处，当然，队伍规范化建设的成果也可与刑事案件处共享。鉴于一种制度的设立需要复杂而漫长的审批程序，并且落实一种新制度通常希望有一个试点期限，因此，笔者认为构想中的行政应诉官在性质上是内设机构（方便操作和实施），总体上区分为政务类应诉官和业务类应诉官，以非领导职务或专业技术职务来对应相关待遇，以行政诉讼为目标，紧密开展业务实践的机构设置。

2.设立行政应诉官制度岗位的学理认识

以地市级公安局为例，构想中的行政应诉官岗位分为五个等级，分别对应四个非领导职务，即首席行政应诉官，二级行政应诉官、三级行政应诉官，助理行政应诉官和见习行政应诉官，除了见习行政应诉官对应科员外，其他分别对应非领导职务的处级调研员、副处级调研员、主任科员、副主任科员。首席应诉官是笔者构建行政应诉官制度的核心，关于首席行政应诉官如何履责的问题，实际上牵涉到职数的确定，这与行政诉讼的类型化有关。我国新《行政诉讼法》并没有明确列举行政诉讼的类型，参考日本行政法的有关规定，行政诉讼案件可以分为四类，即“抗告诉讼、当事人诉讼、民众诉讼和机关诉讼”。其中“抗告诉讼”是重点，包括处分取消诉讼、裁决取消诉讼、无效等确认诉讼、不作为违法确认诉讼、义务诉讼、禁止诉讼，以及法定的临时救助制度和无名抗告诉讼等，而“处分取消诉讼”又是重中之重［2］。从中不难看出，行政诉讼涉及范围广、任务重，表明其专业性强的显著特征。这不仅再一次表明构建行政应诉官制度的重要性，也表明首席行政诉讼官的责任及其能力要求，包括数量的要求，即法制部门行政案件处除了政务类处长兼任一个名额外，还至少要有两名以上专业类的首席行政诉讼官才能支撑起这个制度框架。

建立行政机关行政应诉官制度的配套措施

1.依规落实法制部门的地位，真心看重法制干部

考虑到行政应诉官制度是挂靠在行政机关的法制部门，所以行政应诉官如果行政级别太低，将很难监督高级别部门的违法行政行为。实践中公安部有规定，各个省厅级公安机关设置副厅局级的“法制总队”机构，指导和把关辖区内的公安执法工作。如果公安机关严格按照上级的要求，建立法制总队，行政应诉官就可以依托法制总队的级别，积极发挥好法制指导和把关的作用，并且，首席行政应诉官还可能因为业绩突出晋级为副巡视员，内在地推动整个应诉官制度的良性发展。

2.统一调配非领导职务职数，鼓舞应诉官士气

行政应诉官制度作为行政机关内设机构存在，意在稳定大局下求改革和促发展，不给全局工作带来冲击；结合警察专业职务改革的顶层设计，探索行政诉讼专业化队伍建设新途径；以法治公安建设为整体推进方向，重点建设法制部门工作；以公安机关执法实际情况为基础，解放思想，通过统一调配行政机关非领导职务职数来保障行政应诉官制度的构建。

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［1］白杨林. 法庭“见官”应成常态. ［2016-09-25］. http://news.xinhuanet.com/politics/2016-09/25/ c_129297694.htm

［2］田村正博. 警察行政法解说. 侯洪宽，译. 中国人民公安大学出版社，2016：365-366.

★本文系北京市教育委员会社科计划一般项目《构建我国公安机关行政应诉官制度研究》（编号：SQSM201714019005）的阶段性研究成果。

（作者单位：北京警察学院法律部）

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10.13561/j.cnki.zggqgl.2016.11.006 ■ 编辑：田佳奇