南水北调东线治污博弈

肖隆平

历经10余年治污攻坚，如今成为环境与经济互动的典型样本。

秋冬之交的清晨，济南趵突泉景区内，泉眼水涌如注。其实就在2016年的3至6月，趵突泉水位还低于27.60米的水位警戒线。

南水北调东线山东干线有限责任公司副总经理高德刚向《财经国家周刊》记者介绍，南水北调东线工程有望让济南“一城山色半城湖”的美誉名副其实。

一期工程全程长1467公里的南水北调东线工程，使扬州的长江水沿京杭大运河及一条新渠道一路向北。长江水在江苏、山东经过13个梯级提水泵站提高65米——大约为一栋24层高居民楼——汇入位于山东济宁市境内的南四湖，再经东平湖泵送到济南南部山区的卧虎山水库后调入济南市区。

2013年11月15日，在历经十余年建设后，南水北调东线一期工程正式通水。至2016年3月10日向威海供水后，南水北调东线一期工程规划建设目标全部实现。目前累计向山东调水约11亿立方米，2016年至2017年度计划向山东调水8.9亿立方米，将达到规划调水量的65%。

建设伊始就受到巨大环保压力的南水北调东线工程，是中国规模最大的治污项目之一。历经10余年治污攻坚，它如今成为环境与经济互动的典型样本。

建设伊始就受到巨大环保压力的南水北调东线工程是中国规模最大的治污项目之一。

最难治理

南水北调东线一期工程关键是水质，直接关系到整个工程的成败。首要的工作就是解决工业企业、城市污水等点源污染问题。

位于山东省济宁市的南四湖就是其中的典型。这个位于盆地内部的湖泊接收周边区域的工业污水、生活污水，湖水却不能往外排，一度被称为“酱油湖”。

在济宁市环保局已经工作27年的副局长刘云廷告诉《财经国家周刊》记者，要将这样一湖水治理达到地表Ⅲ类水标准，“太难了！”

但国务院在南水北调东线规划之初即定下了通水三原则：先节水后调水，先治污后通水，先环保后用水。

就工业污染而言，南水北调东线实施前是典型的结构性污染案例，其治污难度可想而知。这种污染模式，也是今天雾霾的主要成因之一。

结构性污染与经济系统中的多种结构性因素相关。这些因素相互联系，并对结构性污染的形成造成直接或间接的影响。在中国，不合理的产业结构和能源结构是造成结构性污染的主要原因。

比如在山东，200多家中小造纸企业在产业占比不到20%。而自上世纪90年代中期以来，山东的造纸产业的主要经济指标一直位居全国第一，是财政收入和GDP的主要来源。然而，造纸产业也是贡献了山东70%以上的排污。山东的每一条河流几乎都会受到造纸污水污染。

自2010年起山东省规定，排污标准为每升100毫克，远超每升450克的国家标准。环保成本，亦成为造纸行业升级转型的重要抓手。造纸也被确定为山东省第一个工业经济转型升级试点行业。

倒逼升级

不无“悲壮”的产业升级最终以造纸企业集中度大大增加、造纸企业布局达到宏观调控目标而告终。

到2014年，通过多种方式，山东省分步骤强制关停了5万吨以下的草浆生产线。草浆生产企业由最多时的上百家减少至7家，解决了结构性污染问题。

同时，为达到环保要求，大型企业主动淘汰相对落后的生产设备、化解过剩产能，为发展先进产能腾出发展空间。最终使整个山东造纸业提前两年完成了 “十二五” 规划中的相关目标。

造纸业只是一个缩影。在南四湖所在的济宁市，68家企业被列为重点治理对象。据不完全统计，“十一五”期间，山东省沿线9市共拒批和缓批高耗能、高污染企业510多家，涉及投资近190亿元。严控高耗能高污染项目上马，对不符合环保、节能条件的项目，一律不予审批。

江苏省在东线沿线仅化工企业就累计关停800多家。大运河在江苏的最后一站徐州，也曾有100多家造纸企业，最终剩下不到10余家。

南水北调东线总公司副总经理由国文对《财经国家周刊》记者表示，东线一期工程目前在保障山东及苏北等受水区居民生活用水，修复和改善生态环境，应急抗旱排涝等经济、社会和生态效益正大幅提升。

面源治理

虽然东线工程实现建设目标，但治污工作并未结束。

2016年8月，济宁迎来了6场降雨量在100毫米以上的大雨。大量雨水冲刷农田后形成的径流直接注入了南四湖，氨氮指标是平时的3?5倍。而水源氨氮指标严重 “超标”的罪魁祸手就是农业用化肥农药。

刘云廷表示，相比工业生产造成的点源污染，农业种植导致的面源污染更是东线治污的重大挑战。山东省环保厅数据显示，在启动治理前，南四湖和附近东平湖的周围土地约50万亩，每年氮肥用量约2.33万吨，磷肥用量1.17万吨，每年进入湖体的总氮和总磷分别约3500吨和140吨。

面源污染必须进行深度治理。在济宁，其代表之一就是建设人工湿地。

济宁市太白湖新区环保局湿地办主任王宏春告诉《财经国家周刊》记者，湿地有复合潜流环节。它的底层是1.2?1.5米深的石子，石子上面铺有泥土，然后种上菖蒲、芦苇等植物——这些植物根系发达，可用于吸附污染物。水从这个小区域的一侧注入，再从另一侧流出，就经过了初步净化。

湿地净化已经成了东线治污的重要组成部分。山东济宁市南水北调工程建设管理局高级工程师张先军表示，COD和氨氮削减都可以超过50%。

湿地对于净化水质的作用正在东线沿线得到更加广泛的推广。截至目前，山东省已建成、恢复湿地总面积达173.85万公顷。“十二五”期间，江苏省完成各类湿地修复项目130余项，恢复湿地面积超过266.66公顷。

然而，更为根本性的解决办法是对化肥农药使用进行治理。刘云廷表示，其实2015年4月国务院印发的《水污染防治行动计划》（“水十条”）已经提出很好的解决方案，现在关键就是各司其职。

“水十条”提出，农业面源污染问题由农业部牵头负责，发展改革委、工业和信息化部、国土资源部、环境保护部、水利部、质检总局等协助处理，主要是大力推广低毒、低残留农药使用补助试点经验，开展农作物病虫害绿色防控和统防统治等。

在地方政府层面，刘云廷介绍，目前山东等12省市已开始试点的环保系统垂直管理，将更好地监督同级政府更好地承担属地责任。济宁市已经在各条河流建立了相关的断面监测站点，一旦监测站点水源指标超标将追溯所在地县级政府的责任，并督促当地政府做好污水治理工作。