“社会投资国家”理念下欧洲福利国家转型及启示

刘水莲

（华南师范大学公共管理学院，广州，510006）

“社会投资国家”理念下欧洲福利国家转型及启示

刘水莲

（华南师范大学公共管理学院，广州，510006）

人们总是倾向于关注社会保障支出的经济成本，而忽略社会保障的投资和收益功能。20世纪90年代产生的“社会投资国家”理念强调社会保障不仅是一种“社会支出”，更应该是一种有益的社会性投资，并指出对“可能性”的再分配比事后的结果再分配更有意义。通过对“社会投资国家”理念与传统福利国家理念的比较分析，借鉴20世纪后期欧洲福利国家转型的经验，我国的社会保障制度在发展过程中应该进一步强化个人责任和风险意识；大力推动人力资本投资尤其加强对儿童的投资来促进社会的机会平等；并充分利用老年资源来应对我国老龄化问题。

社会投资国家；第三条道路；机会平等；福利国家

自福利国家产生以来，西方国家对福利国家与市场国家的争论就从未停止。一方面，福利国家巨额的社会支出被许多国家视为政府的包袱和妨碍经济发展的绊脚石；另一方面，鼓吹市场自由的新自由主义思潮日渐甚嚣尘上，但这种“市场取向”的福利制度却造成了社会的日益不平等。20世纪90年代以后，国家干预主义和自由放任主义都被证明失灵。福利供给应该采取怎样的机制，经济发展与社会公平能否兼顾，成了困扰西方资本主义世界的普遍难题。

为解决这一难题，西方社会福利理论界展开了激烈的讨论与研究，一时间学派林立，主义纷呈。在众多理论中，“社会投资国家”理念以其所具有的理论超越和鲜明的务实取向，引起了欧洲福利国家的普遍关注。

一、“社会投资国家”理念的内涵及其发展

“社会投资国家”这一理念由被称为英国工党领袖布莱尔精神导师的安东尼·吉登斯（Anthony Giddens）提出。1998年5月，在《第三条道路——社会民主主义的复兴》一书中，吉登斯认为，传统福利的分配制度是自上而下的，这从根本上来说是不民主的。虽然它的动机是为了照顾和保护弱势群体，但它却限制了个人选择的自由；此外，部分福利机构具有浓厚的官僚化倾向，不仅脱离群众，更是低效率的，而且有可能导致福利救济不符合福利制度设计初衷的结果。因此，我们应当重建传统的福利国家，用“社会投资国家”（social investment state）来取代“福利国家”这个概念。［1］这标着“社会投资国家”这一概念正式提出。

（一）吉登斯的“社会投资国家”的内涵和特征

“社会投资国家”通常被认为是传统的社会民主主义和新自由主义之间的“第三条道路”国家模式的一种具体的实践策略。吉登斯在其另一篇题为《左派瘫痪之后》的文章中指出了“社会投资国家”的含义，他认为，“社会投资国家”是对传统福利国家制度功能的重新定位，并不是取消社会福利，而是福利供给模式的改变，即社会支出的重点应转向“对可能性的再分配”，［2］以对人类潜能的开发来取代事后的再分配，以机会公平来取代结果公平。在具体的实践上，表现为注重社会支出的投资作用，将直接的经济援助逐渐转变为培训和教育性的社会投资，即变“授人以鱼”为“授人以渔”。此外，“社会投资国家”所推行的这种积极福利政策强调国家与个人的权责关系，即国家在保证公民机会平等的同时，鼓励个人主动为自己的行为承担责任，培养个人的社会责任感，而不是寄所有的希望于再分配的社会政策。因此，“社会投资国家”的一个重要特征是社会福利政策不能局限于事后的、消极的扶贫济困，而应当成为一种发展性的、积极的人力资源投资；社会的福利政策应当将经济发展与社会公平结合起来，兼顾经济效率与社会公平。［3］

（二）艾斯平－安德森的对“社会投资国家”内涵的发展

继吉登斯之后，戈斯塔·艾斯平-安德森（Gosta Esping-Andersen）进一步丰富了“社会投资国家”理念的内涵。艾斯平-安德森的“社会投资国家”集中体现在《我们为何需要新福利国家》一书中，该书由艾斯平-安德森和他的同事受欧盟的委托于2002年出版。在该书中，埃斯平-安德森等人指出，随着经济的全球化发展和传统工业社会向知识经济社会的转变，越来越多受教育程度低、技术缺乏或技能过时的工人面临着失业和贫困。此外，由于女性劳动参与率的提高，导致现有的以“男性养家”为主导的福利政策已无法解决越来越多的新型社会问题，比如老年贫困、结构性失业、单亲家庭日益增多和贫富差距日益扩大等问题，这些社会问题的受害者通常是低技术工人、工作妇女和有幼儿的单亲家庭。其中最严重的社会问题是家庭收入的两极分化，家庭收入的不平等必将导致家庭投资于孩子能力的不平等，贫困将会陷入“代际循环”，社会排斥愈加严重。据此，埃斯平-安德森等人指出，在职贫穷、缺乏技术或技术过时、老年贫困等问题并不是偶然落在公民及其家庭的身上的，而是由于他们在生命的早期阶段（通常是未成年期）未解决的问题所发展出的必然结果。因此，要缓解新型社会风险，促进社会平等，必须对未来的社会风险“早确认”（early identification）、“早行动”（early action），［4］尤其注重儿童福利的提高。同时，在技术日新月异的今天，政府应从消极的收入维持转变为积极的社会保障和社会服务支持，如注重提高现有人力资源的素质，树立终身教育培训的就业服务理念，以此来避免因缺乏技术或技术过时而导致的结构性失业以及在职贫穷的问题。此外，政府还应提供高质量的儿童社会照顾服务，来预防因家庭看护责任过重而导致的妇女长期失业等问题。

二、“社会投资国家”理念与传统福利国家理念的区别

“社会投资国家”理念是对“从摇篮到坟墓”无所不包的传统福利制度的改革，是对传统福利国家福利制度功能的重新定位，它强调国家在面对全球化和新型的社会风险时，加强对人力资本的投资，尤其是对儿童和青年的投资，并指出国家、个人和集体在面对各类风险时要积极承担责任，共同参与社会福利的供给。因此，新型的“社会投资国家”与传统的福利国家的在福利目标和价值追求等理念方面有着显著的不同（如表1所示）。

表1　社会投资国家与传统福利国家的区别

由此可见，传统的福利政策旨在通过外在的物质或现金给付以达到保障人的生存的目的；而“社会投资国家”的福利政策旨在通过投资于人力资本来增强人自身的生存能力，达到促进个人发展的目的。“社会投资理念”具体表现为：

首先，“社会投资国家”强调对人力资本上的投资，变结果平等为机会平等。在传统福利国家中，福利国家的主要是对贫困群体给予现金扶持以维持其基本的生存，福利给付的出发点是消极的，福利的接收对象也是消极和被动的。而“社会投资国家”的社会保障不仅通过“社会支出”来维持其基本生存，还积极进行培训和教育性的社会投资。通过教育和培训，提高贫困群体的就业技能，增强其改变困境的机会和能力；同时，能够让处于困境中的人们承担一定的社会责任，在国家和社会各界的帮助和自身的努力下，增加他们的就业机会和实际收入，这比单单给予直接的经济救助更能帮助穷人打破贫困的恶性循环。虽然教育不能直接较少大范围内的经济不平等现象，但它是“可能性”（或机会）再分配的一个重要基础。［5］

其次，注重利用风险资源，加强风险管理。面对全球化以及工业转型带来的新风险，传统福利国家视风险为破坏经济和社会发展的消极因素，它无法及时调整自己的战略，只是被动的承担经济、社会发展的后果，针对生活风险——年老、疾病、失业、贫困建立事后补救的福利政策。而“社会投资国家”的倡导者认为风险是可以被利用的，而且应该被利用，他们认为风险不只是一个消极因素，风险中还蕴含着机会和创新。因此，“社会投资国家”要求国家进行有效的风险管理，在减小风险或者保护人们免受风险影响的同时，利用风险的积极方面，为主动承担风险者提供必要的资源。作为劳动者应把风险看作改变自我、创造辉煌的机遇；放弃不是必不可少的福利救济，以主动精神去工作，去创业。

最后，注重福利的多元化发展，建设福利社会。具体表现为福利投资主体或者说福利责任承担者的多元化和福利关注对象的多元化。在“社会投资国家”具体实践中表现为两方面：第一，扩大福利支出或投资主体，使主体多元化。在传统福利国家中，福利是“国家福利”，采用的是自上而下的国家主导分配福利资金的做法，政府是社会各类福利支出的绝对主体。而新型的“社会投资国家”强调福利投资主体的多样化，国家、市场的各类企业、各类自愿的非营利组织和慈善机构、社区以及包括家庭在内的血缘网络，都可以成为投资或福利支出的主体。第二，扩展社会福利关注对象，尽可能的减少社会排斥，保障社会生产效率的同时实现社会公平正义。传统福利国家运作最主要的就是通过税收的转移支付功能，“劫富济贫”，保障低收入群体等社会底层的福利。吉登斯认为，只有面向社会大多数人口的福利制度才能够在公民中形成一种共同道德。如果福利仅仅只是消极的面向穷人，那么它必然会导致社会的分化，造成社会排斥的结果。［6］因此，建设“社会投资国家”要求国家为那些不具有工作能力的人（尤其是穷人）提供基本的生活保障外，还要关注社会的中上层阶级，建立一种跨阶级的普遍性福利，尽可能地减少社会排斥。

三、“社会投资国家”理念下欧洲福利国家的转型

欧洲国家因其社会福利的全面性、国家性、集体性、义务性而被称之为“福利国家”。［7］在工业化早期，欧洲福利国家在化解市场经济、工业化带来的社会风险、维护社会稳定方面发挥了重要作用。然而，自20世纪70年代以来，欧洲的高福利在导致社会支出日益膨胀的同时，还出现了激励机制功能下降、过度保护等问题。尤其是20世纪90年代以来，传统福利体制的弊端日益显露，为适应全球化和后工业社会的需要，传统的欧洲福利国家不得不进行转型。

由于“社会投资国家”强调社会公正和经济效率的统一，强调变消极被动的恩惠式福利为主动的积极福利、加强培训和教育性的投资等理念契合了欧洲福利转型的需要。因此，“社会投资国家”理论一提出，便在西方国家得到积极响应。

自20世纪90年代中期以来，“社会投资国家”理念成为欧洲福利国家在全球化和知识经济的新国际环境中巩固经济增长和福利之间良性循环的指导理念。改革的主要措施体现在以下几方面：

（一）节约社会福利支出，建立可持续的社会保障

针对高福利带来的沉重财务负担，欧洲福利国家在“社会投资理念”的指导下开始转型，通过一系列的措施来遏制社会保障支出膨胀的势头，使福利支出逐步与经济的承受能力相适应，实现适度有效、可持续的社会保障。改革要求社会福利政策应将促进经济增长和保障社会公正相结合，社会福利的支出要有针对性，要能够发挥最大的效用，避免社会资源的浪费。改革的主要措施有：一是提高社会保险税率上限，增加个人承担份额。如德国施罗德政府在养老金制度方面的改革，将养老金津贴标准从现行占税前工资的48%下调至40%，而将养老金缴费率提高到22%。［8］二是削减福利项目，降低福利发放标准。如在瑞典，1993年将失业保险津贴标准从原来的90%降至80%左右，1996年又将父母保险津贴标准从原来工资的90%将至75%。三是提高福利发放的准入资格，缩减福利的覆盖对象。如法国将可以享受养老金的缴费年限从37.5年延长到了40年。［9］四是从福利单一主体提供向多元主体提供过渡。如在国民健康保障方面，1998年英国工党逐步减少医疗保健服务覆盖面，鼓励医疗保健服务的市场化；并增加企业、公司在国民医疗费用中承担的份额。

（二）投资于教育和职业培训，以促进机会平等

为适应经济全球化和知识经济的发展，在“社会投资国家”理论的指导下，欧洲福利国家都把教育和职业培训，视为一项可以促进机会平等的社会投资。教育和培训作为让人们获得知识和技能的最基本途径，向公民提供高质量的终身教育和培训，可以使每个公民掌握适合社会发展的生存技能，能够保证他们以平等的机会参与社会竞争。如布莱尔在竞选纲领中曾将教育列为头等重要的工作，他认为投资于教育，就等于投资于民族和国家的竞争力，就等于投资于未来，并提出了“教育、教育、再教育”的口号。布莱尔执政后，制订和实施了一系列从婴幼儿阶段到学前教育、中小学教育、高等教育的教育政策，同时将职业教育和员工岗位培训也纳入了教育政策和计划，如企业在招收新员工后，可向政府申请员工岗位培训费；并在以上教育政策中优先扶持贫困地区和贫困人口，不断提高教育投资占GDP的比例。［10］此外，英国政府还建立了个人学习账户来推动“终身学习”战略。德国施罗德政府同样把增加教育投入、培养和开发人的潜能作为其新政策的最优先考虑的领域。如新改革方案规定，企业必须提供培训岗位，否则向其征收培训费。

（三）促进就业，变失业保护为工作福利

社会福利在向公民提供保护的同时，也可能会出现削弱社会的激励机制，使经济发展动力减低的问题。而且通过欧洲福利国家的实践发现，失业津贴越优惠，失业者寻找工作的积极性越低，失业率反而居高不下，使平均失业时间延长。针对这种情况，欧洲许多福利国家采取一系列措施来改革过去的“普遍性”福利供给模式，改变人们“拼命工作不如领取救济”的消极福利观念，鼓励人们去工作，并积极承担个人的责任；通过激励政策激发劳动力的工作热情和积极性的同时，平衡社会权利和个人责任，减少公民对福利的依赖。首先，在就业促进方面，许多国家将工作重点从失业福利救济转向就业援助，并把培训作为促进再就业的主要措施。在一些国家政府还出台了鼓励企业雇佣失业者的措施，比如提供政府补贴，降低企业为新雇佣的失业人员缴纳社会保险费用的标准等。此外，为进一步促进就业，有些欧洲福利国家将临时就业劳动者，纳入社会保障体系之中，使他们享有同其他劳动者一样的社会保障权利。

其次，在平衡公民权利和责任方面，为避免公民对国家的过分依赖，欧洲福利国家开始从无条件援助向强调受助者义务和条件限制的社会支持政策转变，越来越多的国家要求受益者参加工作，并以此作为交换来获得社会救助，即从失业保护开始转向工作福利。所谓工作福利是指接受政府福利援助者，都必须履行政府或立法规定的与工作相关的义务。［11］如法国从1997年开始实施的一项青年资助计划规定，具有劳动能力的青年在获取社会援助时，必须接受政府规定的工作。对于青年失业者和长期失业者的问题，英国也制定了两项强制性的新政方案，通过福利和工作挂钩的方式促使被救助者进入劳动力市场。从2003年起，德国为防止新失业人员成为永久失业者，在就业政策的新方案中规定，单身的失业者必须在全国范围内寻找工作，否则将失去福利；同时还规定拒绝接受空缺职位的失业者所获得的福利将相应减少，强制失业者参加政府资助的临时雇工机构。

（四）社会福利由“国家责任”到“共同责任”

社会福利作为一种准公共物品，存在着消费的排他性和消费的竞争性，因而在个人利益的驱动下，单纯以公共物品方式供应的社会福利极容易产生过度消费，导致浪费和入不敷出。针对这一问题，欧洲福利国家开始强调由国家、社会和个人来共同承担福利责任。强调社会福利“共同责任”的国家要求将社会福利保障和个人努力就业结合起来，致力于在国家、企业和个人三者之间实现新的责任平衡。此外，要更加重视私营组织和社会非营利组织的地位，实现福利“共享”与“共担”。如在福利供给方面，布莱尔政府提出了鼓励公私福利合作的原则，要求在福利供给过程中引入私营和社会的其他要素，实现公私部门间的福利合作，并改革了国家基本养老金和职业养老金制度，提倡私营养老金制度。施罗德政府试图建立由国家、医院、个人三方来共同承担医疗保险费用的体制，其中重点突出的就是加强公民个人的责任意识，这样既能够减轻国家和社会负担，又是社会公正的有力体现。在瑞典，1992年政府颁布法令，强调要提高老年社会服务的效率，在老年服务的供给上给予老年人更多的个人选择机会，从而促进老年服务私营化的发展；此外，瑞典在医疗和健康保健方面，也逐步引入私人医疗机构，以此来促进公共医疗机构与私人医疗机构之间的竞争，提高服务效率。

四、社会投资型国家给我国的启示

由于社会保障支出的效用或收益通常需要一段很长的时间才会显现出来，尤其是对人力资本和社会资本的投资，就不是一个能够在短期内见效的支出，所以人们总是倾向于看到社会保障的支出，而忽略社会保障的投资和收益。“社会投资国家”理念是在新的经济社会发展阶段，应时代需求而产生的，它强调了社会投资的重要作用，在一定程度改变了我们对待社会支出的态度，对中国今后社会保障事业的制度设计和技术方案的选择等都有着相当的借鉴意义和指导意义。改革开放三十多年来，我国经济社会建设取得了巨大成就，然而在取得巨大成就的同时，也面临人口老龄化、失业率高、贫困等一系列的社会问题。我们可以基于本国国情，适当地借鉴“社会投资国家”的理念和政策实践经验，以期更好地解决我国当前的社会问题。

（一）加强个人责任和抵御风险意识

在“社会投资国家”理念中，风险不再只是消极的不利因素，同时也是一种具有积极意义的机会。随着社会风险的日益增多，我们应该增加风险意识和自强意识，积极把风险转变成促进个人发展的机遇。同时，防止部分人“躺在福利上睡大觉”，过度依赖福利，要注重个人责任与权利的平衡，正如第三条道路所倡导的“无责任即无权利”的原则，无论政治家和公民、富人和穷人、企业机构和个人都要负起自己的责任。当然我们也承认在公民遇到困难时应该有得到政府的帮助的权利，这是政府的责任和社会的义务；但个人也有自助的义务，要勇于承担责任。权利与义务应该是统一的，只有当个人所享有社会福利与其承担的社会义务相匹配时，才能促进个人和社会财富的创造。

（二）加强人力资本投资，尤其加强对儿童的投资

从“社会投资国家”理念中我们可以知道，加强对国民（尤其是贫困者）人力资本的投资，增加教育和职业培训的投入，可以有效打破贫困的恶性循环。因此，我国在贫困人口的援助上，为贫困人口提供直接的经济援助以保障其基本生活只是一个基础，而更重要的是给予贫困群体以更多教育和职业培训等方面的社会服务，增强他们抵御市场风险的能力。将对贫困群体的救助方向由单一的、事后的、直接给予资金的扶贫济困方式逐步转移到多样化的、事前的、间接的教育和职业技能培训上来，给人们提供更多接受教育和就业培训的机会，以此提高个人的就业能力，变消极为自主，变懒惰为创造，打破贫困的代际循环。

此外，儿童代表着未来，尤其要注重对儿童的投资。除了后天的努力及父辈帮助之外，人生的不同发展很大程度上取决于儿童时期各类资源禀赋的差异。我国虽然长期以来重视未成年人的义务教育，却忽视了学龄前儿童的早期教育和照顾问题。随着城镇化和人口流动加速，家庭的不稳定以及女性就业增加，儿童的早期教育常常被忽视，而且对于低收入的贫困家庭而言，更加没有足够的经济能力给儿童提供有质量保证的照顾服务。此外，我国即将实施和推广“全面二胎政策”，未来的儿童数量可能进一步增加，因此我国应进一步完善学龄前儿童的早期教育和照顾服务政策。

（三）加强对老年资源的利用，逐步解决老龄化问题

老年人在社会中发挥着连结人类代际联系、维系社会文明的重要作用，但由于科技进步、生命历程的发展以及社会对效率的追求，老年人在就业、公共生活甚至家庭事务中，都被排除在创造机会和技术应用之外，老年人被视为是社会经济发展的负担。“社会投资国家”理念指出，要解决老龄化带来的社会问题，我们应该老年人更多的视为一种资源而不是社会负担。目前，我国人口的预期寿命不断延长，人口老龄化问题日益突出，加之人口红利正在消逝，在解决人口老龄化带来的问题上，我们应该充分利用老年资源。首先，改变老年人到退休年龄便成为养老金的领取者这种固定退休年龄的办法，实行在最低工作年限基础上自愿选择的弹性退休制；其次，还可以根据退休年龄的不同采取不同的待遇水平，鼓励人们推迟退休年龄；最后，我们还可以以社区为基础，培育和发展老年人自己的组织，设立专门的机构帮助有能力的老年人才就业，积极搭建老年人信息平台，鼓励较为低龄的老年人帮助高龄老人。通过以上措施，我们可以让老年人在实现自身价值的同时减轻社会负担。

（四）福利供给多元化，鼓励社会力量参与福利的供给

福利供给多元化即均衡的多元分担机制。在现代社会，尤其是处于经济转型期的我国，由于风险的不确定性和多样性，单纯依靠政府很难完全承担社会发展的各种责任，因此，我们应正确定位政府、企业、团体及个人在社会福利供给中所承担的责任及所起作用的大小，强调通过国家、市场、第三部门和家庭等多种渠道筹集社会福利资金，减轻政府的财政压力，培养企业、第三部门和个人的社会责任。如政府可以通过委托和购买服务等方式与企业、社会组织等签订业务合同，对主动参与社会福利供给的私人部门和第三部门给予补贴和鼓励，实现社会福利供给的多元化。

五、结语

“社会投资国家”理念提出，既让传统福利国家的经济恢复了活力，又保障了社会的公正，这种将经济发展和社会公平有效地结合起来的福利社会模式，在一定程度上被称为欧福利调整的必然方向。值得一提的是，在推行以社会投资为导向的社会政策开展的同时，政府和社会必须要对那些无劳动能力的、生活不能自理的弱势群体给予直接的社会救助和个人服务，并予以制度化的保证，这种直接再分配的社会服务支出虽然有其成本，但却是构建和谐社会必不可少的。

［1］安东尼·吉登斯.第三条道路：社会民主主义的复兴［M］.北京：北京大学出版社，2000：115-122.

［2］安东尼·吉登斯.左派瘫痪之后［N］.新政治家，1998-05-01.

［3］肖巍，钱箭星.“第三条道路”政治哲学的一个标本——关于“社会投资国家”［J］.当代世界社会主义问题，2008（2）.

［4］GostaEsping-Andersen，DuncanGallie，Anton Hemerijck and John Myles：Why We Need a New Welfare State［J］.Croatian Journal of Social Policy，2005，12（1）.

［5］安东尼·吉登斯.第三条道路：社会民主主义的复兴［M］.北京：北京大学出版社，2000：113-114.

［6］安东尼·吉登斯.第三条道路：社会民主主义的复兴［M］.北京：北京大学出版社，2000：108-112.

［7］周建明.社会政策：欧洲的启示与对中国的挑战［M］.上海：上海社会科学出版社，2005：127.

［8］吕善辉.施罗德政府以来德国社民党福利制度改革析论［D］.河北：河北师范大学，2008.

［9］吕学静.现代各国社会保障制度［M］.北京：中国劳动社会保障出版社，2006：75-115.

［10］张岩.二十世纪九十年代以来西欧社会党社会政策改革研究——以英国、德国、瑞典为例［D］.山东：山东大学，2014.

［11］林闽钢.社会保障国际比较（第二版）［M］.北京：科学出版社，2015：222-224.

编辑：李华

C913.7

A

2095-7238（2016）06-0057-06

10.3969/J.ISSN.2095-7238.2016.06.010

2016-06-01