转型背景下我国行政管理学发展困境与求解

孙林

（仲恺农业工程学院人文与社会科学学院，广州　510225）

转型背景下我国行政管理学发展困境与求解

孙林

（仲恺农业工程学院人文与社会科学学院，广州510225）

行政管理学是一个有使命感和情怀的应用学科，我国行政管理学发展中鲜明的管理主义取向虽契合工具理性膨胀的时代特点，短期内实现专业教育规模的扩张与繁荣，但情怀与使命感的缺失却使学科与专业长期面临自我矮化，丧失在国家转型大问题上的话语权，从而陷入发展困境。在国家治理转型与高等学校向应用型转型的大背景下，为了行政管理学长远的发展，需要在强化应用性研究及加强应用型人才培养的过程中，重新倾注公共情怀，不忘建设美好社会的初心与使命。

行政管理学；应用学科；管理主义；使命感

一、行政管理学：一个有使命感与情怀的应用学科

行政管理学（Public Administration）是一门主要以行政机构为研究对象的应用学科，诞生于19世纪末20世纪初的美国，改革开放以来在我国恢复与重建不过三十余年间，学科发展一直“在管理主义和宪政主义两种取向之间曲折前行”。［1］

首先，行政管理学是被行政问题催生，为解决现实行政问题而诞生，并伴随着问题的变化而进行范式转换的应用学科。行政管理学诞生的一个重要原因是当时美国人通过选举制度构建起来的有限政府，不仅难以解决工业化与城市化带来的各种社会问题，反而成为问题的一部分。威尔逊认为，当时的行政机构不仅面临职能定位问题，而且面临如何既经济又有效率地实现职能的问题。［2］早期的行政学家们针对当时政府存在的种种弊端，确立了传统行政管理理论范式的四大原则和基本框架，无一不指向“效率”这个基本方向。［3］这些基本理论与原则经过怀特、古利克、厄威克等人的集体努力最终在20世纪30年代完成了理论的体系化工作，并使之进入传统行政管理理论范式的黄金时期，成为一门有着较高社会声誉的科学，“POSDCORB”等行政原则也成功地帮助政府与企业解决那些紧迫的现实问题。

进入20世纪70年代末，受石油危机等影响，西方发达国家进入滞胀阶段，政府成为众矢之的，围绕着行政机构普遍存在的效率危机、信任危机以及财政困难的质疑难以消弭，于是在各国兴起了一场轰轰烈烈的新公共管理运动，并使行政管理理论进入新公共管理范式阶段。这场发端于西方发达国家后席卷全球的改革运动，前期主要是引入市场机制对公共部门进行私有化改造以压缩规模；第二个阶段主要是引入私人企业的管理方法，对政府进行绩效评估以提高政府效率。新公共管理运动是在企图不对既有政治—行政体系做重大调整的前提下，通过改革来提高政府效率，使政府更有效地运转。［4］

其次，行政管理学是一门有使命感的学科。公共性始终作为学科规范性的价值追求而存在“公共性和效率的关系问题”被认为是行政管理学发展史上最古老的议题之一，“在一定意义上行政管理学的发展史就是一部寻求公共性和效率之间平衡的历史”。［5］由于行政管理学诞生于宪政民主国家，在大多数时候，公共性是作为一种隐喻或前提而存在，当某个阶段效率过于偏离公共性这个大前提时，对公共性问题的争议与讨论会爆发出来。行政管理学中公共性与效率两者之间矛盾的首次大规模爆发形成了学科史上著名的“西沃之争”，这场发生在西蒙和沃尔多两个有着不同学科背景，不同研究取向和方法论基础的行政学家之间的论争，对整个行政管理学发展产生了深远的影响。西蒙认为已有的行政管理研究有着严重的质量缺陷，属于一种“坏”的科学，得出的研究结论与行政原则只能够被称为“行政谚语”，所以试图在行政管理领域内通过引进逻辑实证主义等研究方法来寻求突破，以建立一门更有效率、更精致的行政科学。西蒙的这种改革思维与进步主义一致，和政治科学中的行为革命也相呼应。［6］沃尔多对行政管理研究的切入是从政治思想史开始的，他发现行政管理学界有一种尴尬的身份危机：一方面学术界不认同行政管理研究者“科学家”的身份，相关文献乏味，完全不能和政治学的作品相提并论，所以认为其只是一个“技术专家”；而另一方面行政实务界却又认为行政管理理论太理论化与学术化，对解决政府实践中的重要与紧迫问题无益。［7］所以沃尔多试图重新将民主价值注入行政管理学的理论和实践中，力图发展一门作为政治理论的行政管理学，或将行政管理学的发展看作是政治思想史的一个篇章。沃尔多试图重新唤醒行政管理学的使命感，并在20世纪60、70年代开启了新公共行政运动。

21世纪初的新公共服务理论更加重视行政管理学的公共情怀。经历了9.11恐怖袭击事件之后的美国人重新认识到政府的重要性，开始反思新公共管理的不足，重新称颂救火队员们身上所表现出来的服务于国家的道德精神与公益献身精神，遂在对行政管理学的新公共管理范式批判的基础上提出新原则：追求公共利益、战略的思考与民主的行动、服务而不是掌舵、服务于公民而不是顾客、重视公民权胜过企业家精神、责任的非单一性、重视人而不只是效率。新公共服务理论被认为是对后现代社会中缺乏的政府责任、公共利益、公共精神以及公民权利的回归，是对新公共管理长期以来的顾客理念的否定。［8］

二、我国行政管理学呈现过度的管理主义取向使学科繁荣与发展困境并存

我国有着悠久的行政管理实践史，是传统官僚制的故乡，可行政管理学却是一个完完全全的泊来品，且在我国传播与发展经历了较为曲折的过程。和西方行政管理学学科研究推动行政管理学专业教育不同，我国的最大特点是行政管理学专业教育推动行政管理学学科研究的发展。所以在回顾我国行政管理学发展历程时，通常是以教育发展为主线，［9］并呈现出鲜明的管理主义取向。

（一）改革开放以来我国行政管理学的恢复与重建

20世纪80年代到20世纪90年代中后期属于第一个阶段，此阶段行政管理学主要是在政治学的羽翼下进行学科恢复与重建。政治学是改革开放后恢复重建的第一批社会科学学科之一，中国政治学会1982年4月在复旦大学举办政治学第一期师资培训班开设了“行政学”课程，并由时任中国政治学会副会长的夏书章教授讲授。在培养班结束后，夏书章教授会同湖南、山西、吉林、黑龙江四省社会科学院的科研人员，于1985年出版了改革开放后大陆地区的第一本行政管理学教科书，确定了学科基本框架和实质内容。［10］1982年1月29日夏书章教授在《人民日报》上发表了《把行政学的研究提上日程是时候了》一文成为我国行政管理学学科发展史上一个重要里程碑，1985年作为筹建中“中国行政管理学会”会刊的《中国行政管理》杂志率先创刊，1985年湖北大学创建行政管理系但未招生，1986年武汉大学、郑州大学行政管理本科专业开始招生，武汉大学还在政治学硕士点下招收行政管理方向的硕士研究生，1988年中国人民大学正式招收行政学专业的硕士研究生，1988年“中国行政管理学会”正式成立。

这个阶段行政管理学的重建和政治学的关系非常密切，不仅在时间上呈先后关系，在学科归属上隶属政治学这个一级学科，而且在实践中各高校新设的行政管理专业大多和政治学专业在一起，在课程上借鉴与参考政治学专业，师资队伍的共通共用也成为普遍现象。虽然在这个过程中受政治学的影响较大，但我国行政管理学界和西方主流行政管理学界一样，受技术理性思维的影响，缺乏对公共生活及行政管理基本价值与目的合理性的探讨与反思，出现了将行政管理学变成了“牧民之术”的学问，将行政管理功能局限于政策执行，将行政管理简化成程序、技术和工艺等倾向。［11］“行政管理学”这样一个有着中国本土特色的习惯称谓也是这一时代的产物，有学者认为这是在20世纪80年代学科恢复与重建的特定时代所赠予学科具有鲜明时代特色的礼物，是当时学者们为了避免政治上的敏感性而有意强调其管理性的历史产物。［12］行政管理学这种明显工具主义倾向注定了和政治学的分道扬镳，也为行政管理学改换学科门庭埋下了伏笔。

我国行政管理学发展的第二个阶段是以改变学科门类归属，从法学门类改投到管理学门类作为分界点的。1997年国务院学位委员会颁布的研究生学科、专业目录和1998年教育部颁布的本科专业目录均增设了管理学门类。管理学门类的增设是“管理科学与工程”、“工商管理”这两个领域力量大力推动的结果，作为先发学科，管理科学与工程在20世纪70年代末至90年代初已经形成我国管理学发展的第一波浪潮，工商管理则在20世纪90年代中期形成我国管理学的第二波浪潮，而公共管理则在20世纪末形成我国管理学发展的第三波浪潮。［13］1998年中山大学、中国人民大学和复旦大学获得我国第一批行政管理学博士学位授予权，1999年公共管理专业硕士（MPA）项目在我国正式启动，我国形成了一个从专科到博士完整的行政管理学教育体系，并形成了学科教育空前的繁荣。截止到2000年，开展行政管理本科教育的高校40余所；截止到2009年，增加到321所；截止到2015年，仅开办有公共管理专业硕士（MPA）项目的高校就高达225所。行政管理教育的繁荣也反映到行政管理学研究上，论文和著作的数量节节攀升，同时行政管理相关的研究虽然在质量上仍存在一定的不足，但经历重建、引进与反思阶段之后，即将迈入本土化阶段，积累了许多具有我国特色的行政学概念，正在从知识消费向知识生产的方向转变。［14］

（二）我国行政管理学学科鲜明的管理主义取向：褔兮祸兮？

对于我国行政管理学学科的发展与繁荣，竺乾威教授认为我国行政管理学科的成长和我国国家的进步是一个相得益彰、互相影响的过程，一方面国家进步对行政管理学产生了巨大需求，另一方面国家进步给行政管理学的发展提供了较为宽松的学术空间。［15］张成福教授认为行政管理教育的繁荣与教育主管部门的认同与确认、社会对行政管理人才的需求以及专业学位的推动密不可分。［16］此外行政管理学教育的发展亦是高校扩招的产物，在我国生均拨款的高等教育投资体制下，一定程度上会促使高校开办行政管理这样相对低成本的文科专业。除此以外，一个较少有人谈及的重要原因是，20世纪末对行政管理学学科性质的调整与改变对学科发展的影响，陈振明教授认为这种学科归属上的调整意味着行政管理专业的人才培养模式从传统理论型、学术型向应用型、实务型转变，以更好地适应现代化与市场经济的需要。［17］行政管理的学科归属调整正好契合社会对管理人才的需求，为行政管理教育的繁荣以及行政管理研究队伍的壮大奠定了良好基础。所以自20世纪末行政管理学搭上了管理学门类的快车以来，就进入跨越式发展阶段，某种程度上甚至可以说行政管理学这个学科是增设管理学门类的最大获益者、最大的赢家，这从专业办学点的设置方面可见一斑。

行政管理学归属到管理学门类获得快速发展的同时，却陷入了管理主义的发展路径难以自拔。尽管有学者较早的对我国行政管理学的管理主义倾向进行反思和警告，认为这一倾向对人性的认识存在不足，导致价值的偏颇和正当性的丧失，对市场教义与市场机能存在不当崇拜，混淆公私管理的差异，存在“顾客”这一恰当的隐喻等问题，［18］这种公共性丧失是学科合法性危机的根源，遂提出重建行政管理学的公共理论。［19］但仍然难以改变行政管理学在管理主义的道路上越行越远，最后形成一种在技术理性取向下行政管理学的对策性研究路向和行政管理学教育中过于以政府和官员为中心的的技能培训取向，严重损害了学科研究品质与教育质量，使学科陷入身份危机难以自拔。［20］甚或在对于行政管理学大问题的思考与讨论中，主要关注的是组织层面行政自身如何运行的“有效行政”，而缺乏或疏于关注制度层面行政始于何方的“合法行政”、价值层面行政归于何处的“责任行政”，从而使本应是保障自由和平等权利、维护国家民主宪政、公民幸福和公共利益的“为民行政”的行政管理学成为“牧民之术”。在行政管理专业人才培养上则放弃了用“公共性”来统摄其他学科知识为我所用的勇气，最终导致多学科拼凑的菜单式课程，在缺乏公共精神与信仰前提下打造学生的综合素质，这对学科发展而言也是极其不负责的。［21］

三、转型背景下行政管理学发展的困境与突围

今年距1986年行政管理学教育正式恢复招生正好三十年，过去三十年是我国经济与社会高速发展与转型的三十年。行政管理学科抓住了历史的机遇在规模上获得了较大的发展，但在未来的三十年甚至更长的时间维度里，行政管理学能否真正壮大起来，成为名副其实的治国之学，这既取决于学科共同体是否能够审时度势，把握时代特点，更需要学科根据时代特点，做出及时调整，建成一个真正的有情怀与使命感的应用学科。

（一）行政管理学发展新背景：国家治理与高校应用型的双重转型

1.我国国家治理转型已经从单向运动进入双向运动阶段

改革开放是我国在面临意识形态合法性难以为继，经济发展水平落后的现实背景下，重新选择了经济增长的绩效合法性，逐渐确立了“以经济建设为中心”的发展方向。在这一阶段国家虽然确立了“效率优先、兼顾公平”的改革指导思想，但事实上政府为了追求经济增长的最大化或效率，对公平说是要兼顾但其实是不顾，甚至没有兼顾国防建设与生态环境，［22］所以从20世纪80年代开始的国家治理转型与重构就是在这种适应市场经济的单向运动中展开的，表现出来的是重经济政策而轻社会政策。进入20世纪90年代中后期，市场经济发展的各种负面影响逐渐浮现并成为社会矛盾的焦点，如社会收入两极分化、劳动者权益缺乏必要的保障、因征地或环境问题引起的群体性事件此起彼伏，表现出现种种“绩效合法性困局”，于是我国国家治理重构开始不得不在社会自我保护运动与市场化运动的“双向运动”中展开。［23］

2002年党的十六大重新阐释了“效率优先、兼顾公平”的意涵，要求在初次分配中效率优先但在再次分配中要注重公平；2003年党的十六届三中会全上在理念上提出“科学发展观”；2004年党的十六届四中全会上进一步提出“和谐社会”的新理念；随即医疗、养老和住房等各项社会政策逐渐出台并落实，国家正在逐渐重建中国特色的社会政策体系。2013年在党的十八届三中全会上首次提出国家治理现代化的命题，这是顺应国家权力运行从专政、管理到治理发展的历史趋势，是回应现实挑战，化解央地之间之间矛盾，实现治理的有效性与公正性，亦成为我国现阶段行政体制改革新的指导方向，是国家治理转型顺应双向运动的需要，使公平与公正重新成为改革的目标与价值选择。

2.高等教育大众化下高校向应用型转型

自1999年开始我国高等教育进行了持续扩招，2002年跨入了高等教育大众化阶段，2015年我国高等教育的毛入学率更是高达37.5%。和发达国家历经几十年甚至百余年从精英教育阶段进入到大众化教育阶段不同，我国显然是属于典型的后发国家被动与追赶型的大众化模式，在规模扩张的同时并没有完成高校的分类分层以及多样化发展，导致高校的教育、科研与产业脱节，不仅难以为经济与社会提供相应的研究与人才支持，而且导致严重的就业难问题。针对这种现实问题，2010年《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》发布，提出高等教育要优化结构办出特色，加强应用研究，增强社会服务能力，提高人才培养质量，各项有关地方高校转型改革政策与措施相继出台。2013年6月应用技术大学（学院）联盟在教育部的指导下成立，2014的3月时任教育部副部长鲁昕在中国发展高层论坛的演讲中透露，2000年后600多所“专升本”的地方本科院校将逐步转型，做现代职业教育，重点培养工程师、高级技工、高素质劳动者。2014年4月178所高校在河南发布了推进高校转型与建设有中国特色应用技术大学的《驻马店共识》。2015年10月教育部、国家发改委、财政部正式颁发了引导部分地方普遍本科高校向应用型转变的指导意见，要求适应人才供给和需求关系的深刻变化推动学校转型，创新应用型技术技能型人才培养模式，深化人才培养方案与课程体系改革。

（二）行政管理学实现发展的路径

时势造英雄，时势亦造学科。行政管理学作为一门一直在为学科生存空间和发展空间而苦苦挣扎与追寻的年轻应用型学科自然也不例外。行政管理学要想在国家治理转型与国家治理现代化中获得话语权，有用武之地，并在高校向应用型转型中守住自己的一席之地，既需要提高专业教育与研究的应用性、实用性，同时又不能忘却学科自身的使命与情怀。

1.加强行政管理学学科的应用性研究

行政管理学和政治学、社会学、经济学、心理学这些基础社会科学不同，其本质上属于应用社会科学，应主要从事现实问题导向的研究，虽然其研究通常要运用基础社会科学的基本理论来解决政府运作中特定的现实问题，但和基础社会科学的基础研究有着巨大区别。行政管理学的研究不能够满足于仅仅运用这些知识与理论来描述和解释某个现象与问题，回答“是什么”（what），“为什么”（why）的问题，更重要的是要提供相应的备选方案，给实践者“如何做”（how）提供相关建议。在当前全国上下加强有中国特色新型智库建设和高校向应用型转型的大背景下，行政管理学作为一门经世致用的学科与学问，应该大有用武之地。当然这种“大有用武之地”还仅仅是理论上的，是否能够真正找准和关注国家治理转型问题，通过熟练运用现代社会科学的各种研究方法收集资料，构建出能够符合中国行政管理实践的本土理论，并用来真正指导我国行政管理的实践，为我国现代化建设和国家治理转型，特别是地方经济和社会发展贡献学科的力量。这还需要行政管理学学科共同体的努力，不仅需要提高自身研究能力与研究水平，而且需要真正回应现实问题，使之成为一门实用学科。

2.加强行政管理应用型人才培养

应用型人才培养和研究型人才培养强调进行博雅教育（自由教育）与通识教育，与培养社会精英与行业领袖不同，前者特别强调专业教育与职业教育，以培养高知识与高技能的劳动力。行政管理作为应用型专业，尽管其专业点的设置已经超过300所，但其培养出来的学生尚面临着一些尴尬处境：在20世纪90年代中期之前，行政学专业尚属政治学一级学科，专业课程以政治学理论为主，学到的是一些普及性的知识，缺乏专业核心知识与技能，被喻为当代“屠龙之术”；［24］20世纪90年代行政管理学搭上了管理学发展的快车，专业规模得以快速膨胀，并形成鲜明的管理学取向，但这仍然没有从根本上改变这种处境，政治学专业认为行政管理学专业的理论基础不够深厚与扎实，而工商管理专业却又认为其虽然披着管理的外衣，但缺少管理实际操作事务方面的知识与训练。行政管理（学）作为一个根植于政治学土壤，沐浴着管理学的甘霖而成长起来的学科与专业，必须要正确处理学科知识与职业技能的关系，一方面需要从学科的角度掌握宽口径的知识结构，学习政治学、法学、经济学、管理学、社会学、心理学等方面的知识，不仅需要了解宏观的社会、中观的组织，而且需要了解微观的个体；另一方面需要根据职业（岗位）特点，掌握相应的技能，不仅包括一般的阅读与表达能力写作与演讲能力，而且包括人力资源管理、办公室档案管理、公文写作等特殊技能，更重要的是要从专业的视角对这些技能进行深入学习。

3.在研究和教育中倾注公共情怀，践行学科使命

行政管理学不是一种“牧民之术”或治理术，而是一个有情怀与使命感的学科，是以为民行政为宗旨，以建设美好社会为使命，以公平公正为情怀的学科。从行政管理学诞生开始，尽管学科与专业一直都在为生存与发展苦苦挣扎，陷入工具理性与管理主义的巢穴难以自拔，但行政管理学的公共情怀经常成为一个隐蔽的前提而存在，鞭策着学科的发展与前进。主张学科进行应用型研究，专业教育进行应用型人才培养，是为了适应社会发展的需要，寻找学科生存与发展空间的必需，但这并不是否定学科的公共情怀。因为学科的使命与情怀不在于要孤芳自赏地保持传统大学中那种象牙塔中为知识而知识，为理论而理论的纯洁，而在于应用性研究中贯彻与落实学科的使命与情怀；同样学科教育也不在于是否开设行政伦理这样一门课程，而在于行政管理教学共同体中能够秉持学科的公共情怀，使之贯彻到行政管理专业的每一门课程中。只有从事行政管理学研究和教育的所有或大部分人在日常的研究和教学中贯彻与落实学科公共情怀，才是真正的实现使命，不忘初心。

四、结语

在我国行政管理实践中政治与行政浑然一体的现实背景下，在行政管理学研究和教育中重视学科的公共情怀显得尤其重要。“不忘初心，方得始终”，行政管理学在国家治理从单向运动向双向运动转型和高校向应用性转型的大背景下，一方面需要广泛开展应用性研究，在发展中国特色智库建设中发挥更重要的作用，占据更重要的地位，在高等教育大众化背景下培养更多的行政管理应用型人才；另一方面需要行政管理学研究与关注国家治理转型大问题，贯彻与落实学科使命与情怀。

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编辑：邵西梅

C939

A

2095-7238（2016）06-0031-06

10.3969/J.ISSN.2095-7238.2016.06.005

2016-04-08

本文为国家社会科学基金重大项目（15ZDA050）、2014年广东省质量工程项目的阶段性成果。

孙林（1981-），男，仲恺农业工程学院人文与社会科学学院讲师，中山大学政治与公共事务管理学院博士研究生，主要研究方向为城市行政管理、社会政策。