协商民主视角下社会组织政治参与问题研究

魏志荣，李先涛

（1.济南大学政法学院，济南　250022；2.山东大学政治学与公共管理学院，济南　250100）

协商民主视角下社会组织政治参与问题研究

魏志荣1，李先涛2

（1.济南大学政法学院，济南250022；2.山东大学政治学与公共管理学院，济南250100）

社会组织能够深入基层，反映和整合民间诉求，是社会治理的重要力量。社会组织的政治参与不仅有利于多元社会问题的解决，实现国家与社会的良性互动，而且可以丰富民主形式，扩展民主内容。当前，社会组织政治参与的意愿较强，但对话协商的能力较弱；政治表达和参与的行为增多，但经验不足，掣肘因素较多。因此，有必要扩大社会组织的政治参与，并将其纳入协商民主体系。这不仅需要外在制度和政策的调整，更需要社会组织加强自身建设。

社会组织；政治参与；协商民主

一、背景、问题与方法

改革开放以来，市场经济的发展、民主政治的完善以及公民社会的成长推动了社会组织的发展，中国社会组织的数量持续增长。根据民政部的统计数据，截至2015年12底，中国社会组织的数量已经超过了65万个。社会组织是国家与社会联系的纽带，不仅能够反映社会利益诉求，同时，也是社会治理的重要力量。面对社会的多元性和复杂性，以及公共利益的不断分散，传统的自上而下的治理模式已经不再切实可行，命令和控制正让位于参与和互动。中共十八大提出“要完善协商民主制度和工作机制，推进协商民主广泛、多层、制度化发展”。当前，广东、安徽、云南等省份正积极探索在政协、人大中增加社会组织界别或代表，发挥其参政议政的功能，这表明社会组织的地位和作用得到了进一步确认。

通过对已有文献的梳理和分析，可以发现，2006年之前，中国学者在借鉴西方相关研究的基础上，多将社会组织称为非政府组织（NGO）、非营利组织（NPO）、第三部门、民间组织等。2006年，中共十六届六中全会首次使用了“社会组织”一词，并得到了学界的认同。中国社会组织的性质与西方国家有所不同，因此，其政治参与具有自身的特点。对此，国内学界主要从以下视角进行了研究：一是公民社会的视角；二是社会治理的视角；三是和谐社会的视角；四是统战工作的视角。近两年，也有学者开始从协商民主的视角展开研究，主要探讨了社会组织协商的内涵、价值、方式等，这些研究多属于基础理论研究。在此基础上，本研究将做进一步探索，对社会组织协商本身进行实证研究，主要研究问题有：社会组织是否具有政治参与的意愿和对话协商的能力？社会组织政治参与的困境有哪些？如何扩大社会组织政治参与并将其纳入协商民主体系？

本研究采用的是实证研究方法。具体而言，主要研究方法有：（1）问卷调查。设计“社会组织政治参与相关问题”调查问卷，考察社会组织政治参与的意愿、民主协商的能力及协商经验的积累，通过实地发放和依托网络调查平台，共回收有效问卷236份；（2）结构访谈。根据调查问卷反馈的结果，设计访谈提纲，对社会组织成员、社会组织管理部门及相关政府部门公务人员进行访谈，以探究社会组织政治参与过程中存在的困境及其原因；（3）案例分析。选取有代表性的社会组织政治参与的案例，如环保组织政治参与的案例，从协商民主的视角分析社会组织如何影响公共政策，总结成功的经验，分析存在的不足。

二、社会组织政治参与的意愿、能力与行为

如果大的政体能够实现这种民主的前提——充满活力的公共领域，具有各种形式社团的公民社会，以及允许个人根据其基本权利诉诸正义的司法制度——那么，对于中国使其庞大的、充满活力的政体民主化之努力来说，这种制度化的、广泛并且深入的公共协商可能会成为一种模式。［1］基于协商民主的视角，以下从政治参与意愿、对话协商能力、协商经验积累三个维度，对中国社会组织政治参与的现状进行考察。

（一）社会组织政治参与的意愿

转型时期，利益不断分化，社会逐渐分层，社会矛盾增多，这些矛盾从根本上说是利益矛盾，是可以通过协商的方式来解决的。社会组织能够深入基层，反映和整合民间利益诉求；能够增加公民政治参与的主动性、连续性和专业性，所反映的问题更容易被关注。然而，长期以来，中国社会组织介入公共政策的方式主要是开展政策研究、提出政策建议，发挥的是倡导功能。没有发挥政治功能不等于没有发挥政治功能的愿望和诉求。在政社合作共治的社会治理背景下，国家开始给社会组织松绑，相关政策的调整是否激发了社会组织参政议政的意愿？

对社会组织的问卷调查显示：（1）90%以上的社会组织成员关注政治现象；（2）关于政府与社会组织之间的关系，55.93%的人认为是“管理与被管理”的关系，20.34%的人认为是“控制与被控制”的关系，15.25%的人认为是“扶持与被扶持”的关系，仅有8.47%的人认为是“合作共治”的关系；（3）关于政府部门是否会听取社会组织的意见或建议，45.76%的人认为“一般不会”，27.12%的人认为“一般会”，27.12%的人表示“不确定”；（4）作为社会组织成员，47.46%的人表示“非常愿意”进行政治参与，37.29%的人表示“一般”，13.56%的人表示“无所谓”，仅有1.69%的人表示“不愿意”进行政治参与。

可见，社会组织成员关注政治现象，自身具有很强的政治参与意愿，但却对政府与社会组织之间的关系持保守态度，对政府部门是否会听取社会组织的意见或建议持怀疑态度，这种矛盾的心理使社会组织在实际行动上对政治参与“望而却步”。正如访谈中某位社会组织成员所言，“在这方面（政治参与）大家有一定的诉求，慢慢的会表达出一些想法或是想要发声，不过真正去表达或参与的很少。”与此形成对比的是公民的个人参与，从历年的信访数据和网络空间的政治表达来看，公民的政治参与意识和能力均有所提升，但政治参与的组织化、制度化水平较低。也就是说，社会组织还没有充分发挥“在扩大群众参与、反映群众诉求方面的积极作用”。

（二）社会组织对话协商的能力

协商民主的最低限度应该通过公民的权利和能力来界定，公民具有发起协商的能力，这种活动不仅需要对源自独立权威的动议作出反应的能力，而且还需要确定某种议程内容，以及因此确保自由以免受他人支配。［1］社会组织具备发起协商以及相应的对话协商能力吗？

从社会组织的发展来看，不同地区、不同类别的社会组织的发展并不均衡。东部经济发达地区社会组织数量较多，而且发展相对成熟，中西部地区社会组织数量较少，发展水平较低，不能很好地满足社会的需求，从而也使一些社会问题缺乏关注。经费、人员、管理、规模等是社会组织有效运作的重要维度，同时也是社会组织政治参与和协商能力的重要基础。对相关社会组织的问卷调查显示，大部分社会组织的经费主要来源于服务收费和会费。正如访谈中某位社会组织成员所言，“大部分社会组织存在资金困难问题，为了生存和发展，都希望得到政府拨款，或者承接政府项目获得资金”。而社会组织从业人员中，兼职人员过多严重影响了社会组织的专业化程度。

从内部管理和运作来看，部分社会组织管理松散，组织涣散，运作过程缺乏透明度，违规使用经费现象时有发生。近年来，各种“丑闻”频发，更是降低了公众对社会组织的信任程度。同时，受多种因素的影响，社会组织的规模普遍较小，缺乏有影响力的社会组织。根据霍普金斯全球公民社会指数（GCSI）指标，“雇员占经济活动人口比重”，中国为0.36%，世界平均值为2.7%，发展中国家和转型国家为1.2%，发达国家为4.7%；“志愿者占经济活跃人口比重”，中国为0.13%，世界平均值为1.6%，发展中国家和转型国家为0.7%，发达国家为2.7%。［2］可见，中国社会组织的发展速度滞后于经济的发展速度。

上述因素不可避免地会导致社会组织在政治参与过程中的无力和脆弱性，制约了社会组织对话协商能力的发挥。只有切实提高社会组织的对话协商能力，才能使其真正代表组织成员的利益，才能与其他主体实现平等意义上的协商。

（三）社会组织民主协商的行为

当前，社会利益多元化，社会矛盾多样化，各种群体性事件、维权事件的频发，反映了国家与社会互动的脱节。而群团组织政治参与的经验，可以为社会组织提供借鉴。如工会、共青团、妇联、工商联、青联、科协等，很好地发挥了政治协商、民主监督、参政议政的政治功能。调查显示，更多的社会组织并没有形成制度化的政治表达和参与渠道。在没有向政府部门提出过政策建议的社会组织中，32.2%是因为“提了也不会起作用”，30.51%是因为“不了解相关信息”，15.25%是因为“没有合适的途径”。可见，社会组织没有提出政策建议的原因，一方面是对政府部门是否会考虑或采纳其政策建议持不信任的态度，一方面是对相关信息缺少必要的了解，又缺少合适的参与途径。

近年来，社会组织的政治表达和参与有所增多，有的已经影响了公共事件的解决和公共政策的制定。以环保组织为例，从“保护藏羚羊运动”到“怒江事件”，从“质疑圆明园湖底防渗工程”到“云南曲靖铬污染事件”，其在影响公共政策方面可以说已经取得了一定成效。但从协商民主的角度来看，仍存在诸多掣肘因素，限制了其功能的发挥：一是政府部门的谨慎态度。政府部门担心环保组织的环保行动可能影响地方经济的发展，又担心被环保组织动员起来的公众无法控制，与政府形成对抗，从而使环保组织无法及时有效地介入。二是专业化程度的有限性。政策制定中涉及的专业知识越来越多，如“怒江事件”中就涉及了生态学、水力学等知识，但活跃在其中的环保组织从业者以记者背景居多，虽然在论战过程中，其言论极具煽动性和感染力，但也时常显得缺乏科学依据和专业分析。［3］因此，很多环保组织是通过舆论和社会压力来影响环境问题解决的，而未真正与政府进行对话和协商。三是理性化程度有待提高。在政治参与过程中，环保组织往往认为自身代表正义和公理，诉求表达较极端，缺少妥协精神，最终导致无法达成共识。

三、协商民主视角下社会组织政治参与的主要困境

基于协商民主的视角，社会组织政治参与的主要困境表现为以下方面：

（一）缺乏相应的法律依据和保障

中共十七大报告提出“发挥社会组织在扩大群众参与、反映群众诉求方面的积极作用，增强社会自治功能”。十八大报告提出“通过国家政权机关、政协组织、党派团体等渠道，就经济社会发展重大问题和涉及群众切身利益的实际问题广泛协商”。十八届三中全会提出“要改进社会治理方式，激发社会组织活力，创新有效预防和化解社会矛盾体制，健全公共安全体系”。

已有的关于社会组织政治参与的相关规定多是原则性的。对于哪些社会组织可以加入或发起协商、按照怎样的程序进行协商、协商的结果会在多大程度上发挥效力等问题并没有明确的规定。由于缺少法律依据和保障，从而使社会组织的政治参与和协商带有一定的随意性和不确定性。是否要引入社会组织的参与，是否要听取社会组织的意见，更多地取决于政府部门的认知和选择。正如访谈中某位政府部门的工作人员所言，“哪些事务或事件需要社会组织的参与并没有明确的规定，多是根据部门领导的意思来执行的，因为缺少外在强制力的约束，确实存在想协商就协商、不想协商就不协商的现象”。

（二）缺少制度化的政治参与途径

目前，社会组织政治参与的方式主要有：听证会、恳谈会、议事会，或者间接通过人大代表、政协委员、知名人士等表达政策意见或建议，但无论是哪种方式都不是一种常态机制。“当有了问题，不知道向哪个部门反映，也找不到合适的途径。”访谈中某位社会组织成员如是说。可见，一方面，政府为社会组织提供了多种政治参与方式，一方面，社会组织却找不到合适的途径。现有政治参与方式的制度化程度低是造成这种情况的主要原因。

当然，也有社会组织，如民间商会，以非政治化和低制度化的方式参与到公共政策过程中，并影响了公共政策的制定，但并不是所有类型的社会组织都具备这样条件。由于缺少制度化的政治参与途径，大多数社会组织游离在政府决策和社会治理之外。有的社会组织直接向政府部门领导反映问题，有的通过新闻媒体制造舆论，以引起政府和社会的关注，从而使其政治参与的效果带有一定的偶然性。虽然政府部门愈加重视社会组织政治参与的作用，但在具体操作过程中仍存在着诸多问题。正如访谈中某位政府部门的工作人员所言，“有的把列席会议看作协商，有的把个别交谈看作协商，有的以通知通报代替协商，有的即使有协商，协商的结果能否被采纳也并不确定。”

（三）政府“官本位”思想的阻碍

当前，政府面临的公共问题日益复杂，政社合作共治已经成为一种趋势。然而，中国的社会组织是在特殊的语境中产生和发展的，可以说，大多是政府选择的结果。一直以来，社会组织被认为是政府的“助手”，处于从属地位。因此，政府部门对社会组织政治参与的认识存在偏颇。主要表现在：轻视社会组织的作用，同时，由于缺少与社会组织平等对话的经验，加之转型时期社会矛盾增多，所以担心社会组织的政治参与会影响社会稳定。正如访谈中某位政府部门的工作人员所言，“社会组织直接与底层民众联系，具有一定的动员能力，其利益诉求又往往能获得同情或支持，一旦被煽动或利用，政府可能会被社会‘绑架’”。

不可否认，社会组织既可以发挥建设性作用，也可能成为对抗性力量，“拉美现象”和“颜色革命”便是最好的诠释。但不应将正当的利益表达视为不稳定因素，而应根据中国的特殊国情，正确理解政府与社会组织之间的关系，正确认识社会组织在社会主义建设和公共治理中的作用。政府应摆脱“官本位”思想，纠正认识上的偏颇，增强对社会组织政治参与的信任和信心，有序吸纳社会需求。

（四）社会组织政治协商能力不足

一是发展的不均衡。受经济发展水平的影响，东西部地区社会组织的发展并不均衡。同时，不同类型社会组织的发展也是不均衡的。正如访谈中某位社会组织成员所言，“我们的组织比较弱小，无法与规模大的、有政府背景的组织比，很难发出自己的声音”。协商民主主张不同利益群体之间进行持续不断地沟通、对话和协商，它强调协商过程的普遍参与。然而，这种资源和能力的不均衡，将会造成弱势群体在政治参与过程中的话语贫困而无法全面地反映利益诉求。

二是缺少资金支持。社会组织的正常运转与发展需要一定资金。当前，社会组织的资金来源主要是服务收费和会费。然而，正如访谈中某位社会组织成员所言，“会费高了，想加入的人就少了，组织就发展不起来，为了扩大组织规模和影响，收的会费一般是比较低的”。中国社会组织的收入来源中，只有9.8%来自政府，低于发展中国家的平均数21.6%，更低于发达国家的平均数48.2%。［4］而现行的税收政策又使企业对社会组织的捐赠不够热心。因此，大多数社会组织都存在资金困难问题。

三是组织管理松散。很多社会组织的组织结构是不健全的，也没有相应的管理制度。有的虽然设置了相应的部门，但目标、分工、责任等并没有明确的规定。有的甚至没有固定的办公场所，加之很多社会组织成员是兼职的，缺少必要的联系，使得应有的会议制度很难得到贯彻。正如访谈中某位社会组织成员所言，“有活动时大家会去，平时一般不在那里，大多通过网络或手机联系”。管理的松散必然带来组织的涣散，从而使社会组织缺乏凝聚力和政治参与能力。

四是人才流失严重。对相关社会组织的问卷调查显示：45.76%为“兼职”，54.24%为“专职”。就兼职成员而言，其流动性较大，这给社会组织带来了不稳定性。就专职成员而言，国家对社会组织从业人员的工资福利、社会保障等并没有统一的规定和相应的政策。总体而言，待遇是相对较低的。加之社会认可度不高，职业发展空间有限，因此，社会组织人才流失情况严重。正如访谈中某位社会组织成员所言，“感觉社会组织的地位很尴尬，待遇还不如一般的企业，真的要为自己的将来考虑”。

五是专业化程度低。社会组织本应体现专业化的特征，即以专业化的方法为特定的群体提供服务，以专业化的视角审视发展中存在的问题，并向政府部门提出专业化的政策建议或解决方案。正如访谈中某位社会组织成员所言，“很多社会组织对政府购买社会服务表现出浓厚的兴趣，但成功中标的并不多”。专业化程度低是造成这种情况的主要原因。如果专业化水平不高，那么，在政治参与过程中只能是表达利益诉求，而无法进行真正的协商。

六是公信力的缺失。近年来，社会组织公信力危机事件频发，从而使社会组织陷入了“塔西佗陷阱”。根据《中国慈善透明报告》的数据，2014年，中国慈善透明指数为44.1（总分为100），其中，透明指数达到60以上的公益慈善组织占23.3%。信息不透明是社会组织公信力低的重要原因。同时，正如访谈中某位社会组织成员所言，“受惯性思维的影响，公众一般把解决问题或实现利益的希望寄托在政府身上，对社会组织的能力并不信任”。公信力低的社会组织很难真正反映群众诉求。

四、扩大社会组织政治参与，并将其纳入协商民主体系的路径

针对社会组织政治参与过程中存在的问题，有必要通过以下路径扩大社会组织政治参与，并将其纳入协商民主体系。

（一）法律制度：社会组织有序参与的保障

各种利益诉求的表达将成为一种常规性社会现象，由此提出的挑战是社会的制度和结构能不能容纳这种利益表达方式，以及如何为这种利益表达设立相应的制度安排。［5］因此，首先应从法律层面明确社会组织的地位和作用，这是其政治参与的前提和基础。如《民事诉讼法》修正案确立了社会组织的公益诉讼主体地位，这为其更好地发挥作用提供了法律保障。其次，有必要制定《社会组织法》。随着经济的发展和社会的进步，中国社会组织的数量和规模将进一步扩展，其在改进社会治理方面的作用将得到进一步发挥，因此，有必要从法律的高度对社会组织的性质、成立条件、主体资格、权利和义务，以及政治参与的方式等作出规定。

欧盟关于社会组织政治参与的立法和相关制度值得借鉴。2001年，《欧盟治理白皮书》要求欧盟机构设立正式的与社会组织对话和咨询的平台；2002年，《欧盟委员会咨询相关团体的基本原则和最低标准》对社会组织的对话资格进行了界定；2005年，《欧盟透明倡议》指出，要创造多种机会使利益相关者参与政策形成过程，并颁布了咨询参与者行为标准；2006年，D计划（Plan D for Democracy，Dialogue and Debate）和《欧盟交流政策白皮书》旨在缩小欧盟机构与公民之间的距离，增强欧盟的凝聚力；2009年，《里斯本条约》要求欧盟机构定期与代表性协会和社会组织进行公开透明的对话。欧盟社会组织的政治参与推动了欧盟一体化的进程，这为同样庞大的中国整合民间诉求和力量提供了启示。

（二）顶层设计：政协中增加社会组织界别

来自不同行业和阶层的社会组织直接联系着社会和基层，蕴含着巨大的能量，将其纳入协商民主体系，可以整合民间诉求，使其成为国家与社会联系的抓手。目前，已有多个省份积极探索在政协中增加社会组织界别。2011年7月，广东省出台了《关于加强社会建设的决定》，提出“鼓励有条件的市、县（市、区）政协设立新社会组织界别”；11月，惠州市博罗县在政协换届之际，增设了社会组织界别，产生了来自社会组织的3名政协委员。在此基础上，2012年，广东省第十二届人民代表大会优化代表结构，将代表按行业分成15个大类32个小类，其中，增加社会组织作为一大类，分配全省社会组织类省人大代表名额9个，占全体代表的1.1%，这是社会组织首次正式作为一个类别被列入省级人代会代表类别。

在政协中增加社会组织界别，是将社会组织纳入协商民主体系的尝试，体现了国家对社会的吸纳，但在实际操作中，仍有很多问题需要进一步明确。就协商主体而言，应体现广泛性和公平性，但将所有社会组织都纳入协商之中是不现实的，哪些社会组织有资格参与协商并没有明确的规定；就协商形式而言，应体现多样性，但目前主要是会议协商，而且政府居于主导地位；就协商结果的效力而言，如果协商结果被冷处理，表达等于没表达，那么，这种协商必然会走向形式化，而且是不可持续的。扩大社会组织政治参与的广度和深度，并使之走向规范化和制度化，这些问题都是要解决的。

（三）理念转变：政社合作共治的基础条件

将社会组织纳入协商民主体系不仅体现为在政协中增加社会组织界别，在人大中增加社会组织代表，更体现为治理理念、决策模式和行为方式的转变。政府不应以防范的心理看待和对待社会组织的政治参与行为。政府应加强信息公开，并在决策过程中引入对话协商机制。如果社会组织对相关事件不知情或缺少必要的了解，对话和协商便无从谈起。当前，社会话语的偏激与非理性与公共信息的缺失不无关系。信息公开不仅可以使政府与社会组织之间的信息不对称得到改善，而且有助于对事件的全面了解，有利于价值偏好的转换，进而促进协商共识的达成。

在正确认识社会组织作用的同时，应加强对社会组织的培育和扶持，增强其独立性，使之真正成为与政府对话合作的一方主体。总体来看，政府对社会组织作用的认识和对社会组织的培育扶持，大致可以分为三个阶段：第一阶段，没有意识到社会自治是社会管理的基石以及社会组织对政府管理的协同作用，对社会组织的培育扶持没有规划和推进，仅限于中央统一部署的某些重点类型的社会组织；第二阶段，逐步认识到社会组织所能发挥的重要作用，把培育扶持社会组织当作社会管理创新的突破口和抓手；第三阶段，充分认识到社会组织所能发挥的特殊功能和巨大作用，把培育扶持社会组织纳入经济社会发展的全局来谋划和定位，以更大的力度和更多的措施培育扶持社会组织，并把社会组织自身的成长和发展作为重要的政策目标。［6］

（四）创新方式：建设网络协商与对话平台

政府与社会组织政治协商的主要方式是会议协商，受时间、地点和规模的限制，协商的效果受到一定影响。20世纪90年代以来，互联网技术的快速发展不仅极大地改变了人们的生活方式和思维习惯，也带来了信息传播方式和人们沟通方式的变革。在网络空间，网民更加关注公共事务，积极参与公共讨论，某一公共事件尤其是突发事件一旦在网上曝光，即可引起网民围观，甚至引爆全国舆论。通过建设网络协商与对话平台，充分发挥社会组织的作用，使公众的网络表达和参与组织化、有序化，有利于预防和化解社会矛盾。虽然很多政府部门建设了网络问政平台、开通了“两微一端”（微博、微信、客户端），但公民个人表达较多，以社会组织为依托的对话与协商较少。因此，有必要实现政府与社会组织在网络空间的对接。

中国公众的网络表达和参与是在特殊的语境中发生和进行的，这也决定了中国网络公共舆论的强大能量。以社会组织为载体的网络协商不仅可以扩展协商民主的领域和类型，而且能够克服传统协商民主实践面临的成本高、效率低以及平等、协商规模等问题，更为重要的是实现了国家与社会的直接对接，实现了公共舆论与公共决策之间的直接连接，从而使协商民主得到更充分的发挥。

（五）最佳载体：“枢纽型”社会组织的培育

协商民主强调参与的公平性，但不同地区、不同类别的社会组织发展并不均衡，虽然每个社会组织都有权参与协商，但将其全部纳入协商民主体系是不现实的，这决定了将社会组织纳入协商民主体系不能“运动化”或“一刀切”。“枢纽型”社会组织可以成为社会组织有序政治参与的最佳载体。2008年，北京市出台的《关于加快推进社会组织改革与发展的意见》首次提出了“枢纽型”社会组织的概念；《关于构建市级“枢纽型”社会组织工作体系暂行办法》又明确指出：“枢纽型”社会组织是由负责社会建设的有关部门认定，在对同类别、同性质、同领域社会组织的发展、服务、管理工作中，在政治上发挥桥梁纽带作用，在业务上处于龙头地位，在管理上承担业务主管职能的联合性社会组织。

当前，全国很多城市都相继开始了“枢纽型”社会组织建设的实践和探索。以“枢纽型”社会组织为载体，可以增强社会组织政治参与的合力。由于携带更多的资本，因此，所反映的问题也更容易被关注。同时，有助于弱化不平等因素，消除不平等歧视。其次，可以提高协商的效率。不同的社会组织其政治协商的能力是有差别的，协商的过程可能会减缓议程的建构或相关决策的进展，而以“枢纽型”社会组织为载体，则更有可能达成共识或可操作性的意见，使社会组织的表达和参与更加理性。

（六）能力提升：有效地参与和协商的前提

1.去行政化。去行政化不是简单地取消社会组织的政府支持，而是要改变其原有的组织结构和运作模式。早在2007年，上海市浦东区就提出，政社合作要保持社会组织的独立性和自主性，逐步在主体、机构、职能、人员、资产、住所方面实现分开。2013年，《国务院机构改革和职能转变方案》明确提出，“加快形成政社分开、权责明确、依法自治的现代社会组织体制；逐步推进行业协会商会与行政机关脱钩，强化行业自律，使其真正成为提供服务、反映诉求、规范行为的主体”。2014年，民间组织直接登记在全国范围内全面展开，“双重管理”体制终结。同时，各地陆续开展了清理和整顿工作。以山西省为例，2014年5月，山西省就清理了在社团兼职的超龄处级以上领导144人、在职处级以上领导400人。

2.评估分级。社会组织因公益、慈善等得到公众的信任和支持，然而，信息、决策、财务的不透明，组织和管理的松散，及其各种“丑闻”的频发，降低了公众对社会组织的信任度。认可度和公信力低的社会组织不可能真正反映群众诉求，将其纳入协商民主体系是不合时宜的。因此，应加强对社会组织的评估和分级，给予具有一定资质的社会组织更多政治表达和协商的机会。当前，中国社会组织的评估分为1A-5A五个等级，评估结果5年内有效。评估过程和结果应体现动态性，因此有必要缩短有效年限，同时，应加强评估结果的公开和运用。如德国会定期审查受赠机构的财务信息，对其公信力进行评估，然后按照不同级别颁发认证，通过这个认证，公众可以清楚地知道自己应该选择信任哪个NGO，并随时了解捐赠的动向。

3.资金扶持。资金扶持并不是简单地向社会组织提供资金帮助，以往社会组织对政府的依附度高，自身生存能力低，与这种“输血式”的资金扶持不无关系。当前，有必要创新政府向社会组织资金扶持的形式，如政府购买、委托管理、奖励资助等，以激发社会组织的活力。一方面，政府应优化财政支出结构，提高公共服务支出的比重；一方面，可以设立社会组织专项发展基金、政府向社会组织购买服务，在明确政府向社会组织购买服务的标准和条件的基础上，扩大购买范围。这种“造血式”的资金扶持方式，必然有利于社会组织的成长及能力的提高，从而使其逐渐成为能够与政府合作与对话的一方主体。

4.人才培养。社会组织的持续和健康发展需要一支专业化的和高水准的人才队伍。这样才能在政治协商中提出专业化的政策建议，才能有利于问题的解决。目前，虽然很多高校开设了社会工作专业，但培养模式单一。同时，对相关社会组织的问卷调查显示，仅有42.37%的社会组织成员参加过培训，因此，有必要借鉴国外成熟的社会工作人才培养模式。同时，相关政策的调整是吸引人才、留住人才的重要保障。一方面，应建立健全社会组织工作人员的社会保障制度，如实行劳动合同、办理社会保险等；另一方面，应完善相应的人才配套政策，研究制定相应的职称评定、工资福利等相关政策。

五、结语

近年来，中央和地方政府为社会组织提供了多种政治参与方式，然而，社会组织并未如预期那样有效地参与到政治过程中来。本研究表明，社会组织政治参与的意愿较强，但对话协商的能力较弱；政治表达和参与的行为增多，但经验不足，掣肘因素较多。亨廷顿认为，20世纪50-60年代，发展中国家之所以出现普遍的政治动乱，是因为这些国家民众政治参与的扩张过快，政治体系的制度化水平却未相应提高，结果，政治体系不具有组织和疏导日益扩大的政治参与的机制和能力，这种“比例失调”是造成政治动乱的根本原因。［7］虽然该理论并不完全适用于中国，但却对中国民主政治的发展具有重要的启示。社会组织能够深入基层，反映和整合民间诉求，是社会治理的重要力量。因此，有必要扩大社会组织的政治参与，并将其纳入协商民主体系。这不仅有利于多元社会问题的解决，实现国家与社会的良性互动，而且可以丰富民主形式，扩展民主内容，推动社会主义协商民主制度的发展。需要指出的是，这是一项系统工程，不仅需要外在制度和政策的调整，更需要社会组织加强自身建设。

［1］［美］詹姆斯·博曼.公共协商：多元主义、复杂性与民主［M］.黄相怀译，北京：中央编译局出版社，2006：序.

［2］李永忠.中国社会组织发展研究［M］.北京：中国书籍出版社，2012：131.

［3］郑琦.中国环保NGO的公共政策参与［J］.社团管理研究，2012（8）.

［4］邓国胜.政府以及相关群体在慈善事业中的角色与责任［J］.国家行政学院学报，2010（5）.

［5］孙立平.构建以权利为基础的制度安排［J］.南方周末，2004（1）.

［6］黄晓勇.中国民间组织报告2013［M］.北京：社会科学文献出版社，2013：70.

［7］［美］塞缪尔·亨廷顿.变革社会中的政治秩序［M］.李盛平等译，北京：华夏出版社，1988：前言.

编辑：李华

C91

A

2095-7238（2016）06-0001-07

10.3969/J.ISSN.2095-7238.2016.06.001

2016-09-12

本文为民政部“中国社会组织建设与管理”理论研究部级课题（2014MZMJR095）、济南大学社科基金（14YB15）阶段性成果。

魏志荣（1981-），女，济南大学政法学院讲师，管理学博士、政治学博士后，主要研究方向为政府管理、公共政策；李先涛（1981-），男，山东大学政治学与公共管理学院博士生，主要研究方向为公共治理、法治政府。