新型城镇化进程中维护城乡结合部社会稳定问题研究——以山东省为例

马树颜

（济南市行政学院、济南市委党校，济南　250100）

新型城镇化进程中维护城乡结合部社会稳定问题研究——以山东省为例

马树颜

（济南市行政学院、济南市委党校，济南250100）

新型城镇化是实现现代化的必由之路，但是伴随着这一进程的推进也产生了一系列新的矛盾和问题，主要表现在土地征用过程中的矛盾、失地农民的就业和社会保障问题、居民生活环境恶化、传统风俗遭到破坏、社会治安形势严峻等方面，不利于城乡结部地区的社会稳定。为此，在推进山东省新型城镇化进程中，要通过着力提升城乡结合部地区的社会治理水平、建立健全城乡结合部地区的社会矛盾化解机制、积极优化城乡结合部地区的发展软环境、切实增强城乡结合部地区的公共安全和社会治安保障能力等措施，维护城乡结合部地区的社会稳定。

新型城镇化；城乡结合部；社会稳定

城镇化是“经济社会发展的必然趋势，是现代化的必由之路，”［1］是推动区域协调发展的有力支撑、扩大内需和促进产业升级的重要抓手，也是解决农业农村农民问题的重要途径。新的时代背景下，为进一步提升城镇化质量，推进城乡一体化发展，党的十八大做出要坚持走“中国特色新型城镇化道路”的重大战略选择，这是立足中国国情，全面总结城镇化发展的国际国内经验作出的正确抉择。然而，随着农村人口向城镇的不断转移，新型城镇化过程中产生了一系列新的矛盾和问题，特别是在城乡结合部地区表现得更加突出。有效化解城郊结合部地区各类复杂的矛盾、冲突和问题，既有利于维护城镇化背景下社会的和谐与稳定，也有利于提升城镇化的水平和质量。

一、新型城镇化进程中维护城乡结合部社会稳定的重要意义

城乡结合部地区，是中国推进城镇化背景下产生的一个极具中国特色的地域概念，地处在城市与农村的边缘，该区域兼具城市与农村的双重特点，是“流动人口和特殊人群的聚居区、社会不安定因素的滋生区、社会矛盾的易发区、社会管理的薄弱区和城市发展的潜力区。”［2］尤其是在城镇化进程不断加快的背景下，这一特殊区域还将逐渐体现出社会结构多元化、居民构成复杂化等特点，是维护社会稳定的重点。

（一）提升城乡基层社会治理能力，推动国家治理现代化的必然要求

一方面，新型城镇化进程的推进本身是当前社会治理创新所面临的一项重要工程，随着新的城镇化目标的确立，城乡社会治理问题也将面临更多新的课题。因此，推进新型城镇化进程，提升城镇化质量与水平本身就是提升城乡基层社会治理，推动国家治理现代化的重要内容。另一方面，作为中国特色的城镇化过程中形成的特殊区域——城乡结合部，由于其在地域特点、社会结构、居民构成等方面的复杂性，使得这一地区的稳定问题成为重要的社会问题，对加强这一地区的社会治理也提出了更高的要求。

（二）推动山东省城市化水平，促进城乡统筹协调发展的需要

在国家提出“新型城镇化”战略目标的时代背景下，山东省也明确了“新型城镇化”的新目标和新要求。这不仅要求城镇化水平快速提升，也使得维护城乡结合部地区的社会稳定问题更为重要。在此背景下，着力提升山东新型城镇化的质量，准确预见并及时应对山东省新型城镇化进程中部分城乡结合部地区可能面临的不稳定隐患，这对于稳步推进山东省新型城镇化进程，顺利实现山东经济文化强省的战略目标等都具有重要现实意义。

（三）提升山东省城镇化质量，引导城镇化健康发展的要求

长期以来，尽管与广东、江苏、浙江等省同处于中国经济总量的“第一方阵”中，但与这些经济强省相比，山东省的城镇化在速度与质量方面则相对滞后。由于城镇化水平的滞后，不仅制约着山东省城乡经济社会的健康可持续发展，而且不利于率先达到小康目标。［3］为快速提升山东省城镇化质量，积极贯彻国家提出“新型城镇化”的战略，努力探索契合山东实际的特色城镇化发展规律，促进山东省城镇化快速健康发展，显得尤为迫切。为此，山东省于2014年10月9日颁布《山东省新型城镇化规划（2014-2020年）》，明确了山东省新型城镇化的最新目标，即“到2020年，……努力实现700万农业转移人口和1000万城中村居民市民化。”［4］《规划》中还将“提质加速、城乡一体”，积极稳妥推进城镇化进程，作为新时期推进山东新型城镇化的新要求，把着力提高新型城镇化的质量和水平作为新时期推进山东新型城镇化的重点。在推进山东省新型城镇化背景下，加强对城乡结合部地区社会稳定工作的重视，积极营造辖区范围内和谐稳定的社会环境，关系着我省城镇化的质量与成效。

（四）维护地区社会和谐稳定，建设“平安山东”的必然选择

2015年召开的“全国社会治安防控体系建设工作会议”中，习近平总书记提出要高度重视公共安全与社会稳定问题，“提高维护公共安全能力水平，有效防范、化解、管控影响社会安定的突出问题……促进社会安定有序、国家长治久安。”［5］然而，目前正在推进的新型城镇化过程不仅是农村人口向城镇转移、农村地区转变为城镇地区的过程，而且也是各种矛盾突显的过程，尤其是对于城乡结合部地区的发展而言，各种社会矛盾集中，并容易呈现出集中性、复杂性、动态性、多发性和容易激化等特征。立足我省实际，研究城镇化进程中城乡结合部面临的矛盾问题，探求维护城乡结合部社会稳定的对策措施，关系到山东省新型城镇化进程能否顺利推进。

二、新型城镇化进程中山东省城乡结合部地区面临的不稳定因素分析

（一）因土地征用等经济利益问题引发的矛盾冲突

一是由于城乡结合部地区的原驻村民对村集体财产的争夺而产生的利益矛盾。如在我省的某市，由于城乡结合部地区部分村民担心在当地实行了村改居之后，自身在村集体中所能享有的那一部分利益受到损失，出现部分村民强烈要求“瓜分”集体资产而引发矛盾的事件。二是由于城乡结合部地区的原驻村民与外来居民之间的利益矛盾。部分城乡结合部地区在面临改造的过程中，原驻村村民往往担心集体资产被外来居民“瓜分”而引发各种利益冲突。三是部分城乡结合部地区的村民在拆迁安置过程中与基层政府或者开发商之间的利益矛盾并引发冲突。尤其当出现补偿标准低于当地居民的心理预期时，“居民产生利益被剥夺感，容易导致当地居民或者对政府、或者对开发商的不满情绪的累积，”［6］容易引发冲突事件，影响社会和谐稳定。

（二）因失地农民的就业和社会保障问题等引发的矛盾冲突

随着新型城镇化进程的推进，城市逐渐扩张，处于城乡结合部的城市边缘地区的农村将成为首先面临改造的地区，拆迁改造过程中不可避免的带来失地农民的增加，失去土地农民的再就业需求也由此不断增加。同时，现有的社会保障体系不够健全，而且城市非农业对农村剩余劳动力容纳能力有限，由此大量失地、失业而且再就业能力偏低农民的生活与社会保障将成为突出的社会问题。失地农民无业可就或不能充分就业，不仅会造成大量劳动力资源的浪费，而且这些失去土地、失去再就业机会的农民一旦长期处于无所事事的境况，不仅给社会造成更大的就业压力，而且还会给城乡结合部这一特殊区域的社会稳定带来一定冲击和影响。

（三）因居民生活环境恶化和传统风俗遭到破坏等问题引发的矛盾冲突

从关于一项“城镇化存在问题”的调查中了解到，一方面，居民更多期待通过新型城镇化的推进，带来更好的社会保障、更高的收入、更有利于后代发展的教育条件以及逐步改善的生活环境。然而，居民也都充分意识到，目前正在推进的新型城镇化给他们带来了矛盾和问题，具体包括：“因大量住房需求推高房价而加重农民负担”、“农民进城上楼后，相关政策无法落实”、“城镇化的推进产生了大量就业需求，农民就业难”、“规划不合理，对环境破坏严重，占用耕地多”等。这些问题如果不能得到及时解决，与居民的期望值之间的差距越来越大的话，容易积累不满情绪，不利于城郊地区的社会稳定。同时，新型城镇化的过程中，传统的农村风俗、乡土观念、宗族观念等相继受到冲击，原来一直生活在这里的农民短期内又难以完全适应城市化或半城市化的生活方式，由此带来诸多问题，有的还可能会误入歧途走上犯罪的道路，成为导致城乡结合部地区社会稳定问题更加突出的重要隐患。

（四）社会治安形势严峻，刑事犯罪率较高

伴随着城市化进程中加速的经济发展和人口流动，城郊结合部成为犯罪的高发区和社会治安的重点防控区域，人口剧增、治安混乱、建设无序、环境脏乱差、人口失控等问题成为这一地区的社会治理中所面临的突出问题。这一区域的违法犯罪活动呈现外来流动人口犯罪占比大，犯罪性质趋向严重，防控难度加大。刑事案件增多，而且入室盗窃、撬盗企业办公室等形式进行盗窃犯罪占据发案首位。抢劫、强奸、凶杀等暴力犯罪案件有明显增加，尤其是侵财案件高发，部分遗留乡村恶势力“横行乡里”，危及社会治安状况。

三、新型城镇化背景下山东省城乡结合部地区不稳定因素增多的成因

（一）城郊地区的社会治理体制不够健全和完善

城乡结合部地区出现了外来人口大量涌入，几乎占据了总人口的一半以上等新现象。面对城乡结合部的新变化，该地区的社会治理体制还存在很多不适应或者滞后于治理环境的变化，管理职能不能适应城市化的一系列新的管理需求。尤其是随着大量外来人口的涌入，村民自治的管理模式更是表现出了很大的局限性，部分城乡结合部地区甚至由此成为人口管理与社会治安管理的“死角”。除此，长期以来城乡二元体制，城乡结合部的社会保障及民生事业相对滞后，土地资源管理体制、户籍管理制度等相关体制改革滞后等，都积累了深层矛盾，成为造成城乡结合部这一特殊区域内社会不稳定隐患增多的重要原因。

（二）人口城镇化、制度建设城镇化相对滞后于土地资源城镇化

“新型城镇化含义丰富，包括许多内容，其中最重要的一条就是人口城镇化。”［7］尤其是自国家提出“新型城镇化”目标以后，各地逐渐开启了新型城镇化进程，并明确提出要以人口城镇化作为主要目标。然而就现实而言，人口城镇化滞后于土地城镇化的问题没有得到明显改善，在部分省市的城乡结合部地区，这种人口城镇化、制度建设城镇化滞后于土地城镇化的问题仍然较为突出，并由此引发更多社会矛盾。部分经过拆迁改造的城乡结合部地区，村民变为居民，但思想观念没有发生及时地转变，尤其是拆迁改造之初，部分居民依靠征地补偿款、福利分红或房屋租赁等方式等维持生活，部分地区形成了一批“闲散”人员，容易走上犯罪道路，影响社会和谐稳定。

（三）部分政府部门的公共服务与管理相对滞后

部分政府部门对城乡结合部地区工作缺乏正确的认识，认为只要土地征了、赔付兑现了就可以完事了，更多关心的是投资项目、企业的发展，对失地农民进城后的生活缺乏深入的了解，尤其在加强失地居民的职业技能培训和其他配套制度建设工作上做的还很不够。不少城乡结合部地区在经过“村改居”后，市政建设没有及时同步跟进，社区基础设施和各项公共服务还存在较为突出的滞后现象，如道路、水电、路灯、绿化等本应当纳入市政统一管理范围的市政基础设施，仍由社区全部或部分承担，给一些本来就经济基础薄弱的社区带来较大经济压力。同时，部分政府部门对城乡结合部地区的社会保障工作不够重视。如有些城乡结合部地区，政府在教育、就业、民生保障等方面的投入没有及时跟进，很多地方出现不同程度的失业问题，导致就业和社会保障形势不容乐观。

（四）基层干部综合素质不高，治安管理能力不足

一是部分基层干部综合素质不高，面对群众利益问题，习惯于采用简单粗暴的方式处理，个别情况下存在处事不公的现象，容易引发更深层次的矛盾，不利于社会稳定；二是城乡结合部地区部分基层干部或者管理人员不能正确处理群众的各种正当利益诉求，习惯于将群众放到政府的对立面去看待，同时在依法办事能力、治安管理能力方面也存在很多不足；三是城郊结合部基层干部及工作人员的业务素质不高、责任心不强，无论思维方式还是工作方法都与新型城镇化建设的要求存在差距，难以适应新形势下社区工作创新发展的要求，部分地区存在明显的管理松散现象。四是城郊结合部地区有些工作人员利用拆迁改造从中谋取不当利益，产生以权谋私、贪污受贿、吃回扣或其他各种违法行为等。以上问题的存在影响基层干群关系，导致基层干群矛盾突出，造成群众的不满情绪，这些都是造成矛盾升级甚至危及社会稳定的重要原因。

四、维护城乡结合部地区社会稳定，推进山东新型城镇化进程的对策

（一）加强党委政府领导，着力提升城乡结合部地区的社会治理水平

一是要提高认识，转变观念，树立以人为本的新型城镇化意识。新型城镇化是以人为本、以人为核心的城镇化。以人为本、以人为核心，就要高度重视并切实保障居民基本的生活条件。改革开放后，伴随着经济的持续发展，城乡居民的吃穿问题早已得到解决，然而，即使在山东这样的经济大省，中低收入群体的居住困难问题仍不容乐观。这也是山东经济总量经常位居全国三甲，但GDP含金量在全国靠后，特别是居民幸福指数也并不占优的要因之一。［3］为此，各地区各部门要科学规划实施，坚持因地制宜，推进试点示范，既要积极、又要稳妥、更要扎实，确保我省以人为本的新型城镇化规划所提出的各项任务落到实处。

二是各级党委政府要理顺社会治理体制，积极稳妥地推进城乡结合部地区的社会治理创新工作。现实来看，城乡结合部地区的社会治理工作具有一定的特殊性，多数城乡结合部地区都正在面临“村改居”问题。为此“要使‘村改居’社区逐步转变为适合城市社区发展要求的基层群众自治组织，从而实现整体平稳过渡。”［6］尤其是要重视拆迁改造中的部分城乡结合部地区的善后处理工作，杜绝盲目改居现象，确保改居后的社区长期稳定发展。

三是完善城郊地区的公共服务体系，重点加强就业和社会保障体系建设，为改善民生提供支持。城镇化进程的加速导致大量失地农民的出现，完善村改居后失地农民的社会保障体系、加大培训力度和建立相应的就业制度，是解决失地居民就业的有效举措，是促进山东省新型城镇化进程稳步推进，经济社会可持续发展的最佳选择。在社会保障方面，应逐步改革有关养老和医疗保险制度，把“村改居”后城乡结合部地区的社区居民纳入到城市最低生活保障网络当中。

（二）建立健全城乡结合部地区的社会矛盾化解机制

不断健全与完善维稳的制度机制是实现社会稳定的重要条件。对于新型城镇化背景下城乡结合部地区的社会稳定问题，同样要致力于社会矛盾化解机制的健全与完善。首先，要强化稳定风险评估机制，提高防范和应对突发事件的能力。凡是有关经济社会发展和人民群众切身利益的重大政策、重大项目等决策事项，都要进行合法性、合理性、可行性和可控性评估，重点是进行社会稳定、环境、经济等方面的风险评估。其次，建立健全社会矛盾的化解与协调机制，注重社会矛盾和问题的源头治理，力争将矛盾和问题化解在基层、化解在源头。力争把矛盾纠纷调解组织建到最基层、落到最实处，做到哪里有矛盾，哪里就有调解组织；哪里有纠纷，哪里就有调解人员。其三，完善群众利益表达、协调机制。新型城镇化背景下，着力完善群众利益表达协调机制，尤其是要重视失地农民权益的保障工作，力求从源头上化解矛盾。

（三）积极优化城乡结合部地区的发展软环境

一是加强城乡结合部地区的生态文明建设。党的十八届三中全会提出要全面深化改革，其中一个重要方面就是加快推进生态文明制度建设问题，尤其强调在新型城镇化建设中融入生态文明的理念，要求“把生态文明理念全面融入城镇化进程，着力推进绿色发展、循环发展、低碳发展……推动形成绿色低碳的生产生活方式和城市建设运营模式。”二是提高居民文化素质，优化城乡结合部地区的文化环境。三是加大公共投入的力度，努力改善城乡结合部地区居民的生活环境。为此，要在城乡结合部地区积极构建完善的住房保障体系，通过加强保障房建设，改进居民居住条件，提高作为山东居民，尤其是城郊地区居民的归属感、幸福感，这既是执政为民、以为人本和提高公共服务水平的关键，也是新型城镇化稳步发展的基础工程。

当前我国处于经济社会发展新背景下，要努力走出一条中国特色的新型城镇化道路，还面临各种国内外因素的影响，维护社会稳定，保障城镇化顺利推进所面临的任务仍然艰巨。尽管我们在推进城镇化进程、提升城镇化质量等方面取得了明显的成效，但相比国外其他发达地区而言仍然滞后。各级党委、政府尤其要把维护社会稳定作为关系群众切实利益的大事来抓，增强城乡结合部地区的公共安全和社会治安保障能力，树立以人为本的城镇化理念，完善公共服务体系，提高居民社会保障水平等，改善城乡结合部地区的发展环境，为确保新型城镇化进程顺利推进提供重要保障。

［1］胡映章，沈东珍.加快推进新型城镇化建设的思路与探讨——以山东省日照市为例［J］.山东行政学院学报，2015（04）.

［2］中组部研究室（政策法规局）.关于加强城乡结合部党建工作的调研报告［J］.党员干部之友，2011（11）.

［3］马先标，杨善民，张翠萍.区域新型城镇化稳健快速发展的几个关键问题——以山东省为例［J］.河北经贸大学学报，2015（05）.

［4］吴本笠.“一群一带双核六区”支撑山东省域城镇化布局［N］.中国县域经济报，2014-11-08.

［5］习近平就公共安全工作作出重要指示［EB/OL］.http：//kuaixun.stcn.com/2015/0923/12445451.shtml，2015-09-23.

［6］孙涛.社会治理视域下的“村改居”问题研究——以青岛市为例［J］.青岛职业技术学院学报，2015（06）.

［7］沈亚男.山东省人口城镇化与产业城镇化协调性测定研究［J］.山东行政学院学报，2015（01）.

编辑：邵西梅

F320

A

2095-7238（2016）06-0046-05

10.3969/J.ISSN.2095-7238.2016.06.008

2016-06-27

本文为国家社会科学基金项目（14BZZ004）、教育部人文社会科学研究规划基金项目（11YJA810001）、山东省委党校十八届五中全会专项课题的阶段性成果。

马树颜（1981-），女，济南市行政学院、济南市委党校讲师，政治学博士，主要研究方向为政治学理论。