草原工矿开发与构建和谐民族关系研究
——以内蒙古为例

何生海，哈斯巴根

(1.内蒙古大学民族学与社会学学院，内蒙古呼和浩特010070；2.北方民族大学法学院，宁夏银川750021)



草原工矿开发与构建和谐民族关系研究
——以内蒙古为例

何生海1，哈斯巴根2

(1.内蒙古大学民族学与社会学学院，内蒙古呼和浩特010070；2.北方民族大学法学院，宁夏银川750021)

摘要：内蒙古以工矿开发的发展模式并没有带来社会与民生的全面发展，相反，陷入了“资源诅咒”的魔圈，即财富在上层聚集，而风险在下层蔓延。草原地区工矿开发引发的民族关系问题的主要原因在于不同利益主体在草原价值观上的冲突、工矿业开发与当地居民之间的距离感、结构主义视角下的草原的私有化与整体性之间的矛盾等三个方面。

关键词：工矿开发；民族关系；内蒙古

内蒙古是我国的资源大省，通过利用自然资源这一优势，走以资源开发为主的工业化道路是其基本定位，但这种发展模式并没有带动社会与民生的全面发展，相反，因资源开发引发的民族关系问题此起彼伏。在工矿业开发视角下，探讨如何促进我国民族关系的和谐发展具有重要意义。

一、工矿业开发引发的民族关系问题的主要方面

(一)因利益补偿引发的民族关系问题

案例1.2011年5月11日，锡林郭勒盟阿巴嘎旗蒙古族牧民因附近煤厂制造的噪音及污染影响了自己的正常生活，索要补偿费，最后发生了牧民与矿工械斗，其中1名牧民受伤4天后死亡。同日，1名西乌珠穆沁旗牧民为索要补偿，拦截运煤车，与2名司机发生争执，后者强行驶离时，将挡在车前的牧民当场碾过，拖出150余米，致其死亡，2人随即驾车逃离现场。事故引发锡林浩特蒙古族群众的不满[1]。

利益是民族关系的核心，侵犯牧民利益，但缺乏有效补偿，是当前引发民族关系问题的主要原因。

案例2.2002年，包钢集团巴润矿业有限责任公司开发了内蒙古达尔罕茂明安联合旗的白云西矿，并征用了希拉朝鲁嘎查26户牧民的92 055亩草场，被征地牧民不得不离开赖以生存的草原，到别处谋生。土地征用后，26户被征地牧民认为巴润公司每亩补偿128元的标准太低，从2005年开始走上上访之路，要求所征草场按照每亩326元补偿，并要求嘎查归还以地方税为由截留的5%补偿款等要求。刚开始，他们找巴润矿区，矿区坚决不接待或以补偿标准已高为由打发。最后，被征地牧民无奈之下采取堵截巴润主管道等强硬措施，但这种举措导致警方以阻碍矿区正常生产为由抓走4名牧民。从此，牧民走向了真正的上访之路，这一走就走了10年光景*文中没有注释的案例均来自于课题组的调查资料。。

资源开发中，因占地等原因应向受损牧民补偿，但政府并没有制定统一的标准，采取的措施就是让企业主和牧主(拥有草原使用权的牧民)进行协商，这样，每位牧主所领到的补偿款就有差异，这种差异与矿质品位、占地面积、出矿数量等有关，也与牧主的个人能力有关。对赔偿的计量方式也因人而异，部分矿主按出矿的吨数补偿，部分按照占地面积来计算，还有根据成品矿的多少给予牧主补偿。因缺乏统一标准，即使两家地理位置很近，但补偿额度差异很大，在牧民相互议论与评判时，一家欢喜一家愁，加之地方政府在有些信息上缺乏透明度，这无疑会引起补偿较少的牧民的不满，从而导致牧民对企业和政府的认同感降低。

(二)因地界纠纷引发的民族关系问题

开始实施草原承包制时，划分草场多以自然地标为界，如沟、渠、河等，这样粗线条的分割使两个牧户、嘎查、苏木之间有很大的“灰色地带”。随着草原人口的增长，对草原的需求也日益增大。真正使草原升值的是工矿业，它使人们以前忽视的地界变得敏感，两家草场虽一线之隔，但当A家有矿产被开采，可以得到不菲的补偿款，若相邻的B家未被工矿业占用，他们非但得不到任何补偿，而且会成为工矿业开采的受害者，这无疑会引起B家的嫉妒与不满。如乌拉特前旗一位官员的讲述：“公忽洞嘎查以北是蒙古族，以南是汉族，因为开矿补偿导致原本关系很好的两个嘎查现在积怨很深。原来划分草片时，大致指一下就行，山沟这边的属于一个嘎查，而山沟那边的属于另一嘎查。现在矿业公司的采掘点处在两个嘎查的中间，这两个嘎查从开矿闹矛盾，好几任领导都没有解决。这个苏木是旗里的‘老大难’，‘有能耐的人’都不愿到这儿当领导，因为这是全旗工矿集中区域，需要处理的纠纷太多了。自从我接任以来，这两个嘎查的汉族和蒙古族不断地要求解决地界问题，我说这事闹腾了快10年了，要不，咱们从争议区中间一分为二咋样，结果两个嘎查都不同意。”

无独有偶，同样在乌拉特前旗内，在农牧户分割利益中也会产生纠纷，影响了民族关系的和谐。如该旗白彦花镇乌日图嘎查的蒙古族牧民所言：“我们嘎查的牧民有二十几户，都是蒙古族，南边是汉人，大约三十几户，是农户，农户都是外地人。现在汉族人种的土地都是蒙古族以前的牧场，矿业公司主要占用我们蒙古族人的草场，但是因为以前我们是一个生产小组，现在从工矿业收取一点草场补偿费，我们嘎查里却成了人人有份，也不分汉族人还是蒙古族人了，村委会给每家人口都办了养老保险(人均2.1万)，我们觉得不公平，因为草场是蒙古族人的，汉族人没有，为啥现在有了利益，却一定要给汉族人分呢！”尽管当地政府每年都授予此嘎查“民族团结村”，但总掩饰不了当地蒙古族的一些不满情绪。

(三)因争夺矿产资源引发的民族关系问题

莫言用优美的笔调营造了一个生机弥漫的红高粱世界。书中无处不在的茁壮、浓密、顽强的红高粱隐喻着生命的顽强，无边无际的高粱地是高密人爱恨情仇、精忠报国的场所。生活在汪洋血海的高粱地里的高密人，虽然面临贫穷、仇恨和死亡等痛苦和磨难，但同时逆境也激发了他们昂扬的斗志和张扬的个性。个体生命的张扬、毁灭、肢解都与红高粱地相融合。

由于草原工矿业能带来巨大的经济利益，于是成为草原周边汉族淘金者的目标。淘金者三五成群组成临时帮派，驱车到矿区捡矿或挖宝石，私挖滥采现象非常严重，严重破坏了蒙古族牧民的草场，甚至某些非法公司堂而皇之地在草原上掘矿，乌拉特前旗稽查大队的一组数据可管中窥豹。2009年，该旗国土资源局立案查处52起无证开采，收缴罚没款67.5万元，非法占地多达7 000亩；2010年查处74起无证开采，收缴罚没款89.7万元，非法占地5 799亩，其中占用河槽4 640亩，河槽两岸草场1 159亩；2011年查处111起无证开采，收缴罚没款75.76万元，占地6 487亩*来源于《乌拉特前旗国土资源局2009年、2010年、2011年工作总结》(内部资料)。。目前，内蒙古有1 074家企业没有经过草原行政主管部门审核，属非法占用草原，大多数没有得到有效查处[2]。

(四)社会阶层极化引发的民族矛盾

案例3.1996年，鄂尔多斯市某乡镇煤矿被神华集团收购，开始大规模开发，C村是一个蒙汉混合村，该村的土地及财产被征用，且一次性买断，按人头算，成年人均约4万元。该村有能力的汉族村民通过运输、贩煤、承包工程等方式，收入提高很快，而大部分蒙古族村民因为民族习惯、市场意识、语言障碍等因素，很难进行二次就业，除了补偿款之外，他们没有任何收入。以前均等化的村庄出现了贫富差距，传统的“不患寡而患不均”的小农意识无法适应这样的变化。部分村民开始将原因归咎于某些政策。因此，C村不断集体上访，延续了将近10年，更为严重的是，该村出现了雇工用炸药炸死企业主的极端行为[3](190)。

草原社区原本属于同质性很高的社会，大家分享着共同的语言、风俗习惯和宗教信仰，在收入水平上也不分伯仲。工矿业的介入导致草原社会的贫富分化。近年来，一些企业主依托工矿业，瞬间暴富，对牧民心理上产生很大的刺激，而草原周边的汉族群众也依托工矿业，从事运输、修理、开店或承包工程等行业，逐步富裕起来，然而，依然从事畜牧业等传统方式的少数民族群众生活并没有明显地改善，而且受到工矿业影响，收入缩水。阶层矛盾、民族纠纷交织在一起，牧民强烈的被剥夺感和不满情绪不断沉淀，一旦有导火索，就容易采用“大闹大解决、小闹小解决、不闹不解决”的行动策略。

(五)对牧民原有生计方式和草原文化的冲击

工矿业开发加速草原退化的效应昭然若揭。有学者通过1947年至2007年间数据的研究表明，当矿产业开发边际增加1个单位时，就会损失草原生态服务0.821单位[4](前言2)。在内蒙古，工矿业最发达的地区恰是草原退化最严重的地区，“一兴一衰”反差极为明显，导致这些地区民族关系最为复杂。其冲击源主要表现在以下方面。

1.草原牧业生产成本增加。当前，内蒙古不同程度的草场退化面积已达2 503.7万公顷，其中重度退化的草场占17.4%，中度退化的草场占35.3%，轻度退化的草场占47.4%，平均每年退化速度为83.33万公顷[5]。1999年至2006年，内蒙古草地资源减少118万公顷[6](149)。据计算，西部地区每年因生态环境破坏造成的经济损失达1 500亿元，占当地生产总值的13%[7](序言一)。草原生态环境的恶化导致自然牧草资源枯涸，畜牧业经营依赖于更多的饲料供应，加大了生产的投资。

3.水草污染成为牧区的潜在威胁。工矿业大量汲取和使用有限的水资源，致使部分水质受到污染。2013年，呼伦贝尔数家牧民的牛羊得了一种怪异的疾病，死伤严重，最后发现草场有毒[8]。阿拉善左旗部分牧民的骆驼牙齿出现变异，严重者无法吃草。国外学者研究发现，长期生活在煤炭开采区周边的居民患心血管病的概率较高[9](32～37)。随着人们环保意识的增强和科普知识的不断提升，工矿业的负面效应越来越明晰化，人们对其抵触情绪将会日益强烈。

4.草原文化的萎缩与断裂。按当前草原沙化的速度看，30年后，内蒙古形成的荒漠化将达160万～180万平方公里[10](75)，2003年的统计数据显示，需要进行生态移民的人口约有65万，涉及72个旗县，101个苏木乡镇的2 419个嘎查村[11]。2006年，乌拉特中旗2.6万人不得不含泪离开祖祖辈辈长期厮守的大草原，因为草原退化，已无力养活无比眷恋的主人，这片草原的退化程度比20世纪50年代扩大了500倍[12]。大量向外移民，导致草原空壳化，草原文化面临着后继无人的窘境。

总之，由于种种原因，牧民普遍有一种仇视工矿业的心态，为的是保护他们的牲畜、健康和神圣的土地。

二、工矿开发诱发民族关系问题的原因

1.不同利益主体在草原价值观上的冲突。政府发展的价值观，即GDP产值是评价地方政府绩效的主要标准，在这一指挥棒下，政府为引进的企业大开绿灯，甚至对企业免征草原植被恢复费，或采取先征用后补批等措施。显然，这一主导思想重视的是草原上的矿产资源，却对草原的生态价值和社会价值有所忽略。罗尔斯敦指出，“‘自然的价值’分为经济价值、生命支撑价值、科学价值、审美价值、生命价值、多样性与统一性价值、宗教想象价值等”[13](268)。对于牧民而言，草原不仅是衣食父母，而且是永恒的家园，是生存保险，更是尊严的依托。当前，草原上不同利益主体的价值观存在差异，政府和企业关注草原的经济价值，而当地牧民眷恋的不仅是草原的经济价值，更有传统、尊严和文化等非经济成分。但在社会发展的刚性需求和政府的干预下，企业主以公权为靠山，赚取超额利润，寻求非法资本回报，受这一思路影响，注重开发，忽视保护；注重经济利益，忽视生态；注重矿业，忽视牧业；注重眼前，忽视可持续发展。这势必引发当地群众对政府和企业的不满，最终影响党群关系和民族关系。在工业文明和草原文明的博弈中，草原文明被边缘化，工业文明对草原文明进行了颠覆性的替代，草原文明被连根拔起，草原主人最终陷入了“富饶的贫困”的怪圈里。

2.工矿业开发与当地居民之间的距离感。首先，地域属权上的错位引发当地居民的不公平感。工矿业开发必须具备一定的技术、设备，而这些不是任何牧民所能承受的。矿业公司虽然具备开采的技术及其他要素，但是矿产资源往往在少数民族牧区，若少数民族没有因为资源在自己所属地而享受利益均沾，民族关系问题就会出现[14]。其次，工矿业的“嵌入型”与当地居民的本土性所产生的“内外之别”的矛盾。按照波兰尼的社会嵌入理论，人类社会的所有经济行为都不是孤立存在的，而是嵌入到特定的社会关系、社会结构及文化体系之中[15](91)。但是，工矿在草原地带的被开采并非“嵌入型”，而属“脱嵌型”，是“沙漠里的教堂”。费孝通很早就注意到这样一种现象，他发现，入驻草原的企业未能起到带动一个地区经济增长极的作用，反而形成经济孤岛，导致该地域“人文生态失调”[16](22)。由于各种原因，资源开发与民族地区经济发展、民生改善的关联不足。这样，在当地农牧民心理上，“内”和“外”的概念形成，他们世代居住的家园被“外人”占有并开发，而所获红利和自己并无太大关系，发展的巨大代价则留给了自己，这佐证了经济学家缪尔达尔的“回荡效应”，即资源地区发达集团攫取利润是以当地原住民的衰落为代价的，也符合哈维所言“累积式剥夺”。工矿业的正内部性与负外部性分配的错位，无疑加重了当地牧民的抵触情绪，影响了正常的民族关系。

3.结构主义视角下草原的私有化与整体性之间的矛盾。结构功能主义强调社会均衡，它认为社会系统是一个有机整体，由对社会系统发挥功能的、相互联系的各个子系统组成，一个子系统的变化会引发其他子系统的相应变化。当前，草原就像农村已经包产到户的责任田，若企业开发，协商的对象是一对一，减少了群体性的抗拒。在利益最大化的愿望下，企业采取掠夺式开发，政府、企业和牧主三者最终进入一个不可再生资源的掠夺式开发的状态。但对于草原上其他牧户而言，他们无权干涉别家草原上进行的项目，即使工矿业污染了地下水源或草原的整体生态环境，从表面上看是“点”破坏，实际上，其造成了区域性生态灾难，但许多生态问题效应具有滞后性。

三、内蒙古工矿业开发与民族关系和谐发展的机制

1.加强政府的主导角色，努力协调好企业与牧主及牧区之间的关系。首先，重新审视草原的价值，不仅重视其经济价值，而且重视其生态价值和文化价值等非经济成分，努力构建草原地区生态友好型社区。其次，政府亟须制定统一的补偿标准。笔者认为最具操作性的就是按亩计算，利用GPS准确定位牧户之间的地界，根据工矿业所占草场面积计算补偿数额，各家一视同仁。同时，政府对企业补偿的标准、补偿办法、额度等信息必须透明化、公开化，以此减少利益纠纷。最后，对工矿企业严格把关，提升工矿业进驻草原的门槛，发展绿色产业，做好生态恢复与保护，把草原保护作为底线。

2.增强牧区居民对资源开发的主人翁意识，把资源开发与牧民的生计联系起来。民族关系的核心问题是民族利益，在草原开发中，尽量让当地群众通过资金、集体土地折价入股等手段，处理好资源开发与牧民生计的关系，改变少数民族“旁观者”和配角的角色。若政府从企业中收取了保证金，可用这部分资金建立生态修复工程。政府可以购买服务，以边开发边治理的方式，让牧民直接参与，因为牧民长期生活在草原上，有丰富的治理草原、保护草原的经验。

3.实施草原地区的牧区合作社，并建立牧民自己的交流平台，是增强当地居民和政府、企业博弈的有效途径。2005年，危地马拉能源部长收到矿区原住民的23项请求，而且大部分是以民族身份表达的，其中获批16项[17](32)。国外经验说明，只有成立牧民自己的行会或合作社，改变牧民的被动局面，让资源开发和牧民民生相关联，才能保障民族关系的和谐发展。

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[17]Ng’weno, B. Turf wars.TerritoryandCitizenshipintheContemporaryState[M].Stanford: Stanford University Press,2007.

【责任编辑海晓红】

收稿日期：2016-02-20

基金项目：内蒙古自治区政府委托项目“内蒙古西部工矿业开发及社会发展研究”(20100-430427)

作者简介：何生海(1969-)，男，甘肃张家川人，内蒙古大学民族学与社会学学院副教授，博士，硕士生导师，主要从事民族社会学研究；哈斯巴根(1981-)，男(蒙古族)，内蒙古阿拉善盟人，北方民族大学法学院副教授，中南财经政法大学法学院博士生，主要从事民法基本理论研究。

中图分类号：C957

文献标志码：A

文章编号：1674-6627(2016)03-0034-05