发挥开发性金融作用支持涉水工程建设
——以宁波市“五水共治”建设融资为例

陈 博，钟玉秀，李红强，唐忠杰

（1.水利部发展研究中心，100038，北京；2.国家开发银行宁波市分行，315040，宁波）

发挥开发性金融作用支持涉水工程建设
——以宁波市“五水共治”建设融资为例

陈 博1，钟玉秀1，李红强2，唐忠杰2

（1.水利部发展研究中心，100038，北京；2.国家开发银行宁波市分行，315040，宁波）

充分发挥开发性金融的支持作用，积极培育涉水融资市场，是破解涉水基础设施建设资金瓶颈制约的关键。浙江省宁波市“五水共治”建设资金需求巨大，“十三五”期间开发性金融支持“五水共治”建设仍有很大信贷空间。宁波市开发性金融支持“五水共治”建设存在借款主体难以确定、涉水融资担保物和项目还款来源难以落实、工程建设管理体制机制不顺畅等问题，亟需通过加强投融资主体和担保机构建设、完善涉水建设项目融资政策、推广政府和社会资本合作模式、实施政府购买服务模式、利用国家专项建设基金、提供多样化金融服务产品和服务、建立健全融资风险防控机制等措施，加快推进“五水共治”建设。

开发性金融；“五水共治”建设；融资；政府和社会资本合作；政府购买服务

开发性金融以服务国家发展战略为宗旨，依托于国家信用，坚持市场化运作、资金保本微利的原则，在国民经济建设的关键时期、重点领域和薄弱环节发挥中长期投融资作用，是当前政府实现发展目标不可替代的金融力量。“十三五”时期我国水利建设，包括172项节水供水重大水利工程建设，对中长期、大规模、低成本的资金需求更加迫切。如何充分利用开发性金融为其提供有力的资金支持？本文以浙江省宁波市“五水共治”建设为例进行深入分析，研究提出开发性金融支持水利建设的对策建议，为其他地区涉水工程项目建设争取开发性金融支持提供借鉴和参考。

一、宁波市开发性金融支持“五水共治”建设的现状和未来信贷空间

1.宁波市“五水共治”建设资金需求情况

2014年，浙江省委、省政府提出，全面实施以治污水为突破口,协同推进防洪水、排涝水、保供水、抓节水的“五水共治”，倒逼经济社会转型升级。为落实省委、省政府决策，宁波市成立“五水共治”领导小组并设立办公室，制定了《宁波市“五水共治”工作总体方案》（甬党发〔2014〕4号），对治污水、防洪水、排涝水、保供水、抓节水等重点任务进行了全面部署，并开展了“五水共治”专项行动。根据《宁波市经济社会转型发展三年行动计划 （2014—2016年）》，仅2014—2016年开工建设的“五水共治”重大工程达66项，总投资675亿元，分两批建设。第一批项目中，“治污水”工程三年投资为87亿元，占总投资的24.9%；“防洪水、排涝水”工程三年投资为213亿元，占总投资的60.9%；“保供水、抓节水”工程三年投资为50亿元，占总投资的14.3%（详见表1）。建设资金来源渠道主要有信贷、财政、企业自筹等。财政资金更多发挥引领、杠杆作用，信贷资金是主要筹资渠道。典型工程建设融资分析结果表明，信贷资金占比为50.0%～79.0%，发挥了举足轻重作用。

2.开发性金融支持“五水共治”建设情况

自2014年以来，作为在宁波的唯一开发性金融机构，国家开发银行宁波市分行（以下简称“国开行宁波分行”）一直围绕“五水共治”行动计划，以防洪排涝项目为重点，支持宁波市涉水项目建设。仅2015年发放“五水共治”项目贷款30.2亿元，重点支持小浃江河道治理、奉化江堤防整治、慈溪徐郑水库、余姚食禄桥江整治等20个在建重大水利项目。截至2015年年底，国开行宁波分行在“五水共治”领域贷款余额达到111.7亿元，占全市40%以上，已成为支持宁波市“五水共治”建设主力银行。

此外，国开行宁波分行通过组建银团、支持小项目捆绑打包申贷等多种方式，还带动其他政策性金融、商业性金融和社会资本积极参加“五水共治”建设融资，逐步培育了涉水领域融资市场，为“五水共治”建设提供了融资保障。

3.“十三五”时期开发性金融支持“五水共治”建设的信贷空间

“十三五”时期宁波“五水共治”建设的资金投入还将持续加大，初步匡算全市“五水共治”建设总投资为828.4亿元，统筹考虑自筹资金、财政资金等安排情况，测算“五水共治”领域的资金缺口为503.2亿元，占项目总投资的60.7%。其中，奉化市因地方财力紧张，未安排企业自筹资金和财政资金，导致缺口比例为100%。

考虑到2014年宁波市新增贷款1 229亿元，占社会融资规模1 454亿元的84%，因此，以信贷资金占社会融资规模84%、国开行宁波分行所占份额40%为基准，可测算出宁波市各区县“五水共治”重大项目的信贷空间及开发性金融支持空间，分别为422.7亿元和169.1亿元。

综上可见，宁波市“十三五”时期“五水共治”建设面临巨大资金缺口，而这些涉水项目因公益性强、投资周期长，融资市场发育并不充分。目前，国家开发银行总行已列支水利专项信贷额度，迫切需要加大金融改革创新力度，创建更为灵活、高效的政策环境，支持国开行宁波分行积极拓展业务领域和空间，加大对 “五水共治”建设的信贷支持力度。

二、当前开发性金融支持“五水共治”建设面临的主要问题

宁波市“五水共治”建设庞大的投资规模仅靠财政投入远不能满足资金需求，迫切需要开发性金融加大支持力度，引导商业性金融和社会资本进入，但当前面临如下问题亟待解决：

表1 宁波市“五水共治”三年行动计划（第一批）项目建设投资

1.借款主体难以确定

在财政新规实施前，开发性金融以涉水融资平台为借款主体，发放涉水项目贷款，支持项目建设。但自《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号）印发实施以来，融资平台被剥离地方政府融资功能，难以独自承担“五水共治”借款主体功能。而在政府与社会资本合作（PPP）模式中，由于涉水类融资平台多数被纳入银监会的监管类平台，难以作为合格的政府资本，进一步增加了开发性金融确定借款主体的难度。

2.涉水融资担保物难以落实

在较长一段时期内，宁波市涉水融资抵押物主要是政府划拨给融资平台的土地使用权或由政府委托融资平台进行储备的土地使用权。依据《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》规定，“国有划拨土地使用权未依法办理土地使用权出让手续，未缴纳土地出让金，不得转让、出租、抵押”。2013年以来，全国土地利用动态巡查制度逐步建立，土地使用权的抵押管理更加严格。宁波市现有融资平台的划拨土地一般不具备完整的使用权出让手续，在很大程度上限制了土地使用权融资抵押功能。此外，根据现行政策，涉水公益性资产既不能作为资本注入融资平台，也不能作为抵押物进行融资。

3.“五水共治”项目还款来源难以落实

一方面，随着宏观经济下行压力增大，地方土地出让收入锐减，地方财政对“五水共治”贷款项目还本付息的保障压力不断加大。另一方面，除“治污水”“保供水”项目有一定经营性外，“五水共治”项目多属于公益性项目，不具备现金流，造血功能不足，自身还款能力很弱。

4.“五水共治”工程建设管理体制机制不顺畅

“五水共治”工程前期审批程序繁琐，严重影响融资进度。以宁波市水库群联网联调（西线）工程为例，由于审批管理部门多，规划选址、环评、可研报告、炸药审批等进度缓慢，土地预审工作无法顺利推进，迟滞了工程建设进度，直接影响融资推进。

三、加快推进开发性金融支持“五水共治”建设对策措施

1.加强投融资主体和担保机构建设

一是清理规范融资平台公司，培育全市统一的投融资主体。在前期融资平台公司债务清理基础上，对各部门所属融资平台公司进行摸底排查，根据是否因承担公益性项目建设举借、是否主要依靠财政性资金偿还、是否具有稳定经营性收入等，分类制定处理对策，并把处理结果与能否继续开展融资业务挂钩。此外，对现有融资平台公司进行深度整合，通过财政性资金、股权、土地等注资方式，逐步建立全市统一、各区县统一的投融资主体，承担“五水共治”建设融资任务。

二是推进涉水担保机构建设，拓展农业信贷担保体系业务范围。通过新设、控股、参股等方式，新建、整合形成一批政府出资为主、主业突出、经营规范、实力较强、信誉较好、影响力较大的政府性融资担保机构，作为服务“五水共治”建设的主力军。在建立健全农业信贷担保体系基础上，加强部门沟通协调，探索把“五水共治”的涉农工程纳入农业信贷担保体系的业务范围。

2.完善涉水建设项目融资政策

一是财政、税收等多措并举，健全信贷激励政策。由宁波市级财政设立财政贴息专项资金，区分不同地区，设置不同的补贴标准、补贴年限等，补助列入市级“五水共治”项目规划清单的项目贷款。加大市级、区县级财政性资金对政府支持的投融资主体、融资担保再担保机构的注资力度，加快建立健全担保机构网络。对于新建立的投融资主体、融资担保再担保机构，可以企业所得税、增值税中地方征缴部分为主，制定减免政策，同时落实融资担保再担保机构免征营业税和准备金税前扣除等优惠政策。

二是加快物产、资产产权制度改革，放宽信贷抵质押担保条件。用水权、排污权等作为一种特殊产权，具有价值属性，可通过加快建立水权交易制度和排污权交易制度，探索将水权、排污权纳入信贷质押物范畴。为鼓励社会资本进入“五水共治”领域，可允许以水利、水电等资产作为合法担保物，以涉水项目收益相关的权利作为担保财产，允许经营型项目的设施经营权、预期收益权、价费收缴权等作为信贷质押物。

3.推广政府和社会资本合作（PPP）模式

一是因地制宜推广 BOT、TOT、BTO等PPP模式。根据“五水共治”建设项目经营性特点，充分考虑融资能力、效率和效益、还债能力等，确定适宜的PPP模式，包括BOT（建设—运营—移交）、TOT（移交—运营—移交）、BLT（建设—租赁—移交）、BTO（建设—移交—运营）和BOO（建设—拥有—运营）等模式。

二是创新PPP项目信贷担保方式。探索以项目未来收益及其他经营收入作为担保。如在政府平台项目上，通过财政支持、税费返还、资源划拨、排污权、特许经营权、购买服务协议预期收益以及公共产品价格杠杆等形式，向开发性金融机构进行担保贷款。

三是建立PPP项目审批绿色通道，健全管理模式。简化续贷客户授信评审报告及审查、审批流程，按照权限分级授权，缩短审批流程。建立PPP统贷制度，以批发方式做零售业务，建立与区县或乡镇PPP打捆项目授信特点相适应的集中和批量处理业务流程。

4.实施政府购买服务模式

一是健全市、区县两级政府购买服务模式政策保障体系。在现有政府购买服务政策体系基础上，进一步完善更多领域实行政府购买服务的政策框架体系，制定出台政府购买服务采购管理办法和财政资金绩效管理办法。

二是将“五水共治”建设纳入政府购买服务指导性目录。在部分区县，已将涉水工程建设纳入区县级政府购买服务指导性目录。应充分考虑“五水共治”建设项目的强公益性特点，重点把防洪水、排涝水、抓节水等项目纳入宁波市政府购买服务指导性目录，加大政府购买服务模式的推广力度。

三是科学评估地方政府财政承受能力，确定政府购买服务规模。在编制市级和区县级中长期财政资金滚动规划时，合理评估地方财政承受能力，科学确定政府购买服务规模，编制政府采购预算和政府购买服务预算，提高财政资金保障能力。

5.充分利用国家专项建设基金

国家专项建设基金是解决基础设施建设项目资本金不足问题的有效手段。重大水利工程建设是专项建设基金投放的重点领域。宁波市政府有关部门和开发性金融机构应抓住有利契机，加强沟通协调，根据“五水共治”建设需要，抓紧遴选一批建设十分迫切、资本金压力大、前期工作扎实、融资手续完备的工程项目，积极争取列入国家专项建设基金支持项目清单。重点是要严格遴选项目，规范管理流程和报批制度，建立完整、高效的业务管理程序。

6.提供多样化金融服务产品和服务

一是开展经营性项目和非经营性项目捆绑、小项目打包等，争取开发性金融对其整体授信。区分强经营性、弱经营性、强公益性等，对不同类型项目进行捆绑打包后统一招标投标，争取开发性金融的整体授信。对于农村污水处理、农村饮水等建设规模小、数量多、分布范围广的工程项目，可以区域为单元，如一个或多个建制乡镇，对辖区内同类项目进行捆包打包，统一进行招标投标，由项目公司对捆绑项目整体申报开发性金融机构信贷支持。

二是积极采用银团贷款、股权投资、夹层投资等融资方式。开发性金融机构可积极与农业银行、兴业银行等在宁波市基建领域占有较大市场份额的商业金融机构沟通、协调，组建银团，建立利益共享、风险共担的共同体，信贷支持“五水共治”项目建设。对于具有一定经营性、预期效益好的项目，开发性金融机构可积极协调股权投资公司、基金公司等，通过股权投资、夹层投资项目建设企业，克服固定资产投资项目资本金比例要求的制约，推动项目尽早上马并开工建设。

7.建立健全融资风险防控机制

一是完善信用评审制度，严格信用风险管理。实行审贷分离、专家评审和贷委会制度，健全“业务推动、风险控制、稽核监督”三线并行的信贷管理机制，从制度上隔离操作风险。加强信用风险评估，采用借款人评级和债项评级两套评级系统，科学设定借款人的信用等级和风险限额。

二是运用组织增信，构筑信用结构和风险分担机制。推广政府、银行、企业、担保机构“四位一体”模式，运用组织增信原理，由地方政府建立或选定担保机构，落实担保资金，通过加强政银合作，控制融资风险。

三是强化贷后管理，建立反应迅速、及时有效的风险监控和处理机制。运用风险管理信息系统和风险预警系统来识别、分析和监测风险，加强与证券、保险、基金及其他金融机构的合作，积极进行表外资产业务创新，控制和化解风险。

四、相关建议

1.强化银政合作，建立开发性金融支持协调合作机制

加强政府部门间的组织协调，与开发性金融机构开展全方位对接。借助水利部、国家开发银行印发《关于加强金融支持水利扶贫开发工作的意见》的契机，进一步加大工作力度，推动各地方人民政府与开发性金融机构建立开发性金融支持协调合作机制，加强定期联系，研究创新融资模式，推进重点项目融资。加快建立“五水共治”贷款项目储备库，将有融资需求的项目纳入储备库中进行培育，将成熟的项目批量向开发性金融机构报送。

2.加快国企改革，推动涉水融资平台转型为综合服务提供商

加快推进涉水投融资平台的国有企业改革，鼓励非公有资本、集体资本等通过出资入股、认购可转债、股权置换等方式，参与融资形态改制重组和日常经营管理。推进涉水融资平台的市场化运作，逐步将其打造成为综合服务提供商，推动其积极参加“五水共治”PPP项目投资建设。

3.开展项目示范，推广政府与社会资本合作模式

各地方政府部门应加强与开发性金融机构的沟通合作，研究制定“五水共治”PPP项目推进方案，灵活运用专项建设基金、银行贷款、发行债券等金融工具，对PPP项目予以资金支持。市、区县级政府应和有关金融机构做好项目投融资对接活动，充实PPP项目储备库，加大对已有PPP示范项目的支持力度，更好发挥示范效应。

4.强化制度供给，广泛开展政府购买涉水服务

市、区县级政府制定政府购买服务指导目录，应将“五水共治”项目纳入其中，并制定出台相关管理办法和标准合同文本，完善管理规章制度。根据部门职责分工，授权水利、住建、城管等政府部门作为采购主体，通过单一来源采购或其他招标投标方式选择借款人为承接主体，签订购买服务合同。财政部门要把政府购买服务资金纳入中长期财政滚动规划和年度财政预算中。

5.强化能力建设，健全金融风险防控和补偿机制加快建设“五水共治”项目信用信息平台，建立政府、银行、企业、担保机构多向信息通道，严格项目公示管理，完善区域信用环境。利用好存量债务置换政策，逐步将涉水融资平台债务置换成“期限长、利率低”的地方债，减轻融资平台的融资压力和债务成本支出。由地方政府建立或选定担保机构，建立项目贷款风险准备金或补偿金，作为银行贷款的风险保证和损失补偿。

[1]周学文.新中国成立60年的水利基础设施建设与投融资政策[J].中国水利，2009（18）.

[2]汪安南.学习贯彻十八届三中全会精神着力推进水利投融资体制改革[J].中国水利，2013（23）.

[3]国家开发银行评审三局.发挥开发性金融作用推进重大水利工程建设[J].中国水利，2015（10）.

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[5]李红强，等.开发性金融支持水利建设新模式研究 [J].中国水利，2016（6）.

[6]魏红亮.中国水利投融资体制创新研究[D].武汉：武汉大学，2013.

责任编辑 张瑜洪

Maximizing role of development-oriented finance to support water-related project construction——a case study of“five water governance”in Ningbo City

//Chen Bo,Zhong Yuxiu,Li Hongqiang,Tang Zhongjie

Maximizing the supporting role of finance and investment market,and cultivating water related financing market is crucial to break obstacles that restrict construction of water-related infrastructures.In the 13th Five-Year Plan period,Ningbo City has a huge demand for investment so as to carry out five integrated approaches ofcontrolling polluted waterand floodwaterand perfecting watersupply and drainage and conservation.However,the city needs to clarify the following questions:Who should be borrower?What can be used as guaranty and income source for repayment?A series of measures need to be taken,such as specifying main bodiesforinvestmentand guarantee,strengthening financing policies,extending government-private collaboration model,government purchasing of services,making beneficial use of special construction funds, providing diversified products of financial service and improving risk control and protection mechanism.

development-oriented finance; “five water governance”construction;finance;collaboration of government-private investment;government purchasing of services

F407.9+TV

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1000-1123（2016）16-0021-04

2016-06-14

陈博，高级工程师。